白嘉菀 沈?qū)W文

摘要：縣作為國(guó)家一級(jí)重要行政單元，有著獨(dú)特的地位和作用，縣權(quán)的公開具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。以甘肅莊浪縣為例，就目前縣權(quán)公開存在的四點(diǎn)問(wèn)題提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：縣權(quán)；公開；莊浪

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）13018002

“郡縣治，天下安”。縣作為國(guó)家一級(jí)重要行政單元，有著獨(dú)特的地位和作用，縣級(jí)區(qū)域相對(duì)完整，財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)相對(duì)獨(dú)立，縣級(jí)的政治生態(tài)不僅關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且能在相當(dāng)程度上反映出我國(guó)公權(quán)力運(yùn)行中的一些典型問(wèn)題。選擇縣一級(jí)作為黨委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)的切入口，則具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2010年11月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中紀(jì)發(fā)〔2010〕33號(hào)），平?jīng)鍪星f浪縣被甘肅省委確定為全省4個(gè)縣權(quán)公開試點(diǎn)縣之一，本文依據(jù)對(duì)莊浪縣的縣委權(quán)力公開透明的調(diào)查而述。

1莊浪縣縣權(quán)公開運(yùn)行現(xiàn)狀

2011年4月18日，莊浪縣正式啟動(dòng)“縣權(quán)公開”試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)三年多的探索，取得了一定的成績(jī)。

（1）勘界確權(quán)、明確職責(zé)。“縣權(quán)公開”的實(shí)質(zhì)是對(duì)當(dāng)前過(guò)于集權(quán)的縣級(jí)政治生態(tài)的一次矯正?？h委權(quán)力過(guò)大首因在于職權(quán)不清、責(zé)權(quán)不明。厘清縣委權(quán)力邊界是試點(diǎn)工作的起點(diǎn)基礎(chǔ)工作，也是首要任務(wù)。在健全的組織機(jī)構(gòu)后，組織人員編撰各權(quán)力部門的職權(quán)目錄，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督措施等，確保權(quán)力運(yùn)行程序化、規(guī)范化。同時(shí)找準(zhǔn)權(quán)力“分水嶺”，厘清職權(quán)，列出權(quán)力“清單”，從結(jié)構(gòu)上解決了職權(quán)越位、職權(quán)缺位、職權(quán)交叉、黨政不分、權(quán)責(zé)不清，特別是單位負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)于集中等突出問(wèn)題，有效破解了縣委權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題。

（2）規(guī)范用權(quán)、依法作為。科學(xué)設(shè)置縣委權(quán)力運(yùn)行程序，規(guī)范用權(quán)，是在程序制度上從源頭防止失職、越權(quán)和濫用職權(quán)等用權(quán)混亂現(xiàn)象的重要環(huán)節(jié)和措施，是縣委權(quán)力公開透明的有力保證。莊浪縣在清責(zé)確權(quán)的基礎(chǔ)上，編制了職權(quán)目錄，并依據(jù)不同事項(xiàng)和職權(quán)，進(jìn)一步優(yōu)化縣委權(quán)力運(yùn)行程序，健全完善了權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)控系統(tǒng)，以工作流程化促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，并強(qiáng)化用制度管權(quán)管人管事，規(guī)范用權(quán)，讓權(quán)力行使得透明公開，有效治理了縣委權(quán)力“剪不斷、理還亂”的狀態(tài)。

（3）公開亮權(quán)、信息互動(dòng)。規(guī)范用權(quán)的關(guān)鍵是權(quán)力公開透明運(yùn)行，“縣權(quán)公開”是縣委和政府與人民的“連心橋”，有利于民主監(jiān)督，根治縣委用權(quán)中的“暗箱操作”等突出問(wèn)題。莊浪縣始終堅(jiān)持公開制度，以多種載體，全方位、多層次的公開辦事程序、尤其在財(cái)政、人事、基建等敏感問(wèn)題上，始終把公開貫穿于縣委工作。在決策程序、執(zhí)行過(guò)程、重大問(wèn)題上堅(jiān)持遵行透明原則，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，使縣委權(quán)力的運(yùn)行沒(méi)有秘密。

（4）民主監(jiān)權(quán)、多維制衡。要使縣委權(quán)力按“規(guī)”操作、在“軌”運(yùn)行，監(jiān)督是保障。傳統(tǒng)的監(jiān)督大多是黨內(nèi)監(jiān)督，也就是自己監(jiān)督自己，為了讓監(jiān)督機(jī)制能夠真正起到作用，莊浪縣在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)引入民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與審計(jì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)力等專門監(jiān)督，并同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，在有效的推進(jìn)莊浪縣全民監(jiān)督良好風(fēng)氣的同時(shí)促進(jìn)了縣委科學(xué)、民主決策的能力，有效杜絕了縣委權(quán)力的濫用。

（5）廉政控權(quán)、未雨綢繆。莊浪縣堅(jiān)持把廉政風(fēng)險(xiǎn)教育納入黨員干部日常教育管理之中，使廣大黨員干部自覺(jué)做到識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)在工作之前，防范意識(shí)在行動(dòng)之前，同時(shí)理清職權(quán)，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)查找出的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依據(jù)權(quán)力的重要性、權(quán)力行使的頻率、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度，將廉政風(fēng)險(xiǎn)確定為四等四級(jí)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，全方位監(jiān)控；建立廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置制度，以多種方式加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，促進(jìn)各級(jí)干部廉潔從政，從根源上預(yù)防了腐敗的發(fā)生。

通過(guò)以上舉措，莊浪縣縣委權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，領(lǐng)導(dǎo)決策水平明顯提高，不但促進(jìn)了社會(huì)和諧，也推進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2莊浪縣縣權(quán)公開運(yùn)行面臨的困境

雖然“縣權(quán)公開”試點(diǎn)工作取得了一定成效，但依然面臨著很多困惑和問(wèn)題。主要集中在以下四點(diǎn)：

（1）工作運(yùn)行缺少頂層設(shè)計(jì)支撐。

①現(xiàn)有的改革成效以及能否持續(xù)的關(guān)鍵，主要在于縣委書記個(gè)人的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，也就是說(shuō)僅靠官員的政治倫理約束，所以“縣權(quán)公開”不可靠。

②縣委權(quán)力公開不僅是限制縣委權(quán)力，還需要公共財(cái)政、行政問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)估等多方面配套制度的有力支撐，但目前現(xiàn)狀是缺乏相應(yīng)配套制度的支持，所以“縣權(quán)公開”難以持續(xù)。

③現(xiàn)行的“縣權(quán)公開”的實(shí)踐探索和規(guī)定中既很少涉及上級(jí)的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，又少見(jiàn)本級(jí)的問(wèn)責(zé)制度，缺少責(zé)問(wèn)追究制度的設(shè)計(jì)，“縣權(quán)公開”缺少動(dòng)力。

④目前的“縣權(quán)公開”未經(jīng)時(shí)間檢驗(yàn)的地方制度，缺乏時(shí)間和實(shí)踐上的長(zhǎng)效性。

（2）權(quán)責(zé)邊界不清。厘清權(quán)力邊界，規(guī)范用權(quán)是整個(gè)試點(diǎn)工作的首要任務(wù)，但如何涇渭分明的理清邊界，制度層面和執(zhí)行層面均存在問(wèn)題。

制度層面：由于現(xiàn)有的制度規(guī)定都相對(duì)宏觀，所以在對(duì)縣委權(quán)力界限和權(quán)力內(nèi)容的梳理由于其依據(jù)規(guī)定而存在模糊性。而這種模糊直接導(dǎo)致了無(wú)法準(zhǔn)確界定縣委的權(quán)力。致使出現(xiàn)黨政不分、權(quán)責(zé)不清，特別是縣委書記權(quán)力過(guò)分集中等突出問(wèn)題。

執(zhí)行層面：從現(xiàn)有的各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行流程圖中可以看出權(quán)力運(yùn)行的職權(quán)范圍還比較簡(jiǎn)單，內(nèi)容比較籠統(tǒng)，大框架、粗線條，針對(duì)性、操作性、適用性和實(shí)用性不是很強(qiáng)，運(yùn)行流程不夠規(guī)范的問(wèn)題，從而致使工作程序不夠系統(tǒng)，橫向擴(kuò)展不足，縱向延伸不夠，程序簡(jiǎn)單，涉及單位不夠廣泛，指導(dǎo)性、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

（3）權(quán)力公開透明的操作性。權(quán)力公開透明是整個(gè)試點(diǎn)工作的中心主題，但在具體操作中，存在公開尺度難以把握、透明程度難以衡量、群眾訴求難以統(tǒng)一的問(wèn)題。目前權(quán)利公開的內(nèi)容僅僅宏觀進(jìn)行了界定，在執(zhí)行過(guò)程中顯得原則不足，靈活有余，這也直接導(dǎo)致在具體的實(shí)際操作中的動(dòng)態(tài)因素較多，時(shí)空變化復(fù)雜，“度”難以衡量。莊浪縣在試點(diǎn)過(guò)程中把“黨員群眾關(guān)心什么就公開什么”作為一項(xiàng)公開原則，但作為群眾主體，其出發(fā)點(diǎn)和角度以及個(gè)人差異也導(dǎo)致在公開透明工作的執(zhí)行中眾口難調(diào)，群眾滿意度降低。

（4）民主監(jiān)督機(jī)制困局。民主監(jiān)督是整個(gè)試點(diǎn)工作的核心工作，但現(xiàn)有的監(jiān)督仍是對(duì)原有框架的整合，監(jiān)督主體缺乏多元化及獨(dú)立性，而外部監(jiān)督因缺乏良好的政治環(huán)境而難以持續(xù)。我國(guó)目前基層具體監(jiān)督的主體橫向上有人大、紀(jì)委、群眾、輿論媒體，縱向上主要有上級(jí)主管部門和下級(jí)單位，但在實(shí)踐中依舊沒(méi)有跳出“黨內(nèi)監(jiān)督”的困局，存在“自己監(jiān)督自己”問(wèn)題，其監(jiān)督仍然表現(xiàn)出很大的依附性。而“黨外監(jiān)督”，即群眾、媒體等由于種種原因更沒(méi)有回歸監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。在當(dāng)前法制不健全的情況下，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，仍然是擺在我們面前的一個(gè)重要難題。

3縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的思考與對(duì)策

縣委權(quán)力公開在全國(guó)范圍內(nèi)都是一個(gè)比較有前瞻性的權(quán)力改革，通過(guò)莊浪縣階段性試點(diǎn)工作，總結(jié)出值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又面臨新的困惑，如何在進(jìn)一步的工作中就存在的問(wèn)題有針對(duì)性的提出有效的對(duì)策是本文的關(guān)鍵。

（1）加強(qiáng)頂導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，弱化“一把手”個(gè)人行為影響?！翱h權(quán)公開”蘊(yùn)含著黨內(nèi)權(quán)力的授受與制衡問(wèn)題，其本質(zhì)涉及權(quán)力的科學(xué)配置。“縣權(quán)公開”，說(shuō)到底就是縣委特別是縣委書記的自我革命，這在執(zhí)行過(guò)程中必然有一定的難度。為了從根本上制衡權(quán)力，唯一的辦法就是從國(guó)家層面設(shè)計(jì)特定體制機(jī)制，靠體制機(jī)制的力量來(lái)保障權(quán)力運(yùn)行不依個(gè)人素質(zhì)的變化而變化，不以個(gè)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)上級(jí)黨組織的直接指導(dǎo)，確保改革方案的合理制定和貫徹落實(shí)；同時(shí)，適時(shí)將基層黨內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉改革由村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大至縣級(jí)進(jìn)行試驗(yàn)探索，迫使縣委領(lǐng)導(dǎo)成員自覺(jué)把對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)和對(duì)下面黨員群眾負(fù)責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。只有在上層“民主要求”和下層“民主訴求”的合力下，縣域范圍內(nèi)的良好政治生態(tài)才能真正形成。

（2）厘清理順縣委權(quán)責(zé)，健全“一體化”分權(quán)制衡架構(gòu)。深入推進(jìn)“縣權(quán)公開”，必須在整個(gè)縣域政治的制度框架下進(jìn)行一體化系統(tǒng)思考。

從縣委的內(nèi)部關(guān)系看，要逐步建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，尤其是要科學(xué)分解“一把手”的權(quán)力，明確界定“一把手”的權(quán)限，形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。重點(diǎn)要完善黨的代表大會(huì)制度，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，深化縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用。

從縣委的外部關(guān)系看，要理順縣委與人大、政府、政協(xié)之間的關(guān)系?？h委和人大之間，將規(guī)范縣委權(quán)力與強(qiáng)化人大功能、明確政府職能等方面的改革有機(jī)銜接、整體設(shè)計(jì)、配套建設(shè)；縣委與政府之間，必須使“縣權(quán)公開”能夠與政府行政改革有機(jī)銜接起來(lái)；縣委與政協(xié)之間，需要加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時(shí)效性。

（3）發(fā)展民主政治生態(tài)，形成“一盤棋”合力監(jiān)督機(jī)制。

健全監(jiān)督機(jī)制包括健全對(duì)縣委領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力的監(jiān)督制約體系與加強(qiáng)對(duì)縣委“一把手”權(quán)力的制度制約兩個(gè)方面。

在對(duì)縣委領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力的監(jiān)督制約方面既要加強(qiáng)自上而下的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制度，包括加強(qiáng)省級(jí)巡視組建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)縣委班子在用人、用錢、用地、用權(quán)等重點(diǎn)腐敗領(lǐng)域環(huán)節(jié)的重點(diǎn)監(jiān)控等；同時(shí)也要加強(qiáng)同級(jí)人大和紀(jì)委的監(jiān)督力度，主要需要改革部分地區(qū)縣委書記兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任的做法，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)縣委權(quán)力的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，探索建立大區(qū)域紀(jì)委制，推進(jìn)巡視監(jiān)督工作等；還要加強(qiáng)自下而上的群眾監(jiān)督制度。加強(qiáng)法治建設(shè)和制度建設(shè)，保證社會(huì)公眾和大眾傳媒的合法監(jiān)督權(quán)，確保監(jiān)督主體的獨(dú)立性。

在對(duì)縣委“一把手”權(quán)力的制度制約方面重點(diǎn)要完善領(lǐng)導(dǎo)任職制度、民主評(píng)議制度、懲處制度。把程序性制度建設(shè)作為監(jiān)督制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在必要的情況下把選舉、決策、公開、監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)以黨內(nèi)的“細(xì)則”、“意見(jiàn)”、“規(guī)定”等形式予以細(xì)化和規(guī)范。

（4）靠實(shí)公開透明措施，取得“一致性”良好互動(dòng)認(rèn)同。權(quán)力的公開透明在實(shí)踐中必須制定公開細(xì)則，將公開內(nèi)容分為長(zhǎng)期公開、定期公開和即時(shí)公開三類，不

斷提升縣委權(quán)力公開的實(shí)效性和時(shí)效性，同時(shí)拓寬公

開渠道。在現(xiàn)有公開載體的基礎(chǔ)上，采取電子會(huì)議、網(wǎng)上訪談、書記信箱、媒體采訪、發(fā)表新聞?wù)勗挼确绞剑瑥亩鴮?shí)現(xiàn)公開內(nèi)容的深化。按照客觀全面、陽(yáng)光透明、為民務(wù)實(shí)清廉的總要求，充分尊重廣大群眾的知情權(quán)，突出決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，只要不違反保密規(guī)定的均予以公開；同時(shí)延伸公開范圍，將“縣權(quán)公開”工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、縣直單位、農(nóng)村黨組織延伸，做到“縣權(quán)公開”深入到各個(gè)基層、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面。

（5）全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)“一攬子”配套措施支持。“縣權(quán)公開”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方、合力而為，才能取得實(shí)質(zhì)性開展。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力才能防止孤軍奮戰(zhàn)、被動(dòng)應(yīng)付的尷尬局面；同時(shí)加強(qiáng)宣傳報(bào)道，營(yíng)造工作氛圍，充分利用多種媒體多種形式對(duì)“縣權(quán)公開”工作進(jìn)行廣泛宣傳報(bào)道，營(yíng)造濃厚工作氛圍，積極舉辦有關(guān)“縣權(quán)公開”的主題宣傳教育，擴(kuò)大干部群眾的知曉范圍，提高參與率；加強(qiáng)配套支持，保障工作運(yùn)行。推進(jìn)“縣權(quán)公開”工作常態(tài)化不僅僅需要相關(guān)制度對(duì)縣委權(quán)力的約束，還需要公共財(cái)政、權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警、考核評(píng)價(jià)、行政問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)估等多方面配套制度的有力支撐。

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