◎葉亞杰

隨著城市化的快速推進和城市房地產(chǎn)價格的飆升，農(nóng)村宅基地的潛在資產(chǎn)價值也在逐步顯現(xiàn)。在農(nóng)村，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地使用權(quán)建造房屋或直接購買農(nóng)民住房的現(xiàn)象早已存在。而且，隨著城市化的加速，這一現(xiàn)象會愈演愈烈，從而引發(fā)的宅基地爭議和糾紛也越來越多。相關(guān)研究表明，在土地糾紛中，農(nóng)村宅基地糾紛類型所占比重最大，占案例總數(shù)的38.3%。

宅基地糾紛主要指宅基地權(quán)屬爭議或者非權(quán)屬爭議方面的爭議。宅基地權(quán)屬爭議可定義為：宅基地權(quán)屬確定之前的，有關(guān)宅基地占有、使用、收益過程中產(chǎn)生的各種爭議或爭執(zhí)。宅基地非權(quán)屬爭議糾紛主要指宅基地權(quán)屬確定以后發(fā)生的宅基地侵權(quán)、宅基地違法及其他宅基地糾紛。

宅基地權(quán)屬爭議不同于宅基地侵權(quán)。所謂宅基地侵權(quán)，是指在土地權(quán)屬已經(jīng)確定的情況下發(fā)生的侵犯宅基地權(quán)益的行為。這類糾紛應當按照民法中一般侵權(quán)行為的規(guī)定進行處理，侵權(quán)人應承擔相應的侵權(quán)責任，例如退還宅基地、拆除非法營建的建筑物或其他設施等。相較而言，宅基地權(quán)屬爭議必須先由人民政府進行行政調(diào)查處理，對行政處理決定不服的，可以申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟；而宅基地侵權(quán)可以直接向人民法院提起訴訟。因此，這兩種爭議處理方式是不同的。

宅基地權(quán)屬爭議也不同于宅基地違法。所謂宅基地違法，是指當事人的行為違反有關(guān)宅基地方面的法律、法規(guī)規(guī)定，應當依法追究行政、刑事責任的情況，例如非法審批宅基地、非法占用宅基地、破壞宅基地等非法行為。關(guān)于這方面的糾紛，就屬于宅基地違法爭議。宅基地違法屬于公法調(diào)整的范圍，對于這些違法行為，土地管理部門可依法給予相應的行政處罰或者行政處分。情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，根據(jù)刑法依法追究刑事責任。而宅基地權(quán)屬爭議是平等主體之間因宅基地權(quán)屬不清而產(chǎn)生的民事糾紛，由民事法律進行調(diào)整，屬于私法范疇。宅基地權(quán)屬爭議雙方不能自行和解的或者經(jīng)和解后一方反悔的，由相應的人民政府或政府部門進行調(diào)解或者裁決，而對調(diào)解和裁決不服的，依法提起行政復議或行政訴訟，此時，這種糾紛才轉(zhuǎn)為公法調(diào)整的范疇，由行政復議法或行政訴訟法進行調(diào)整。

宅基地糾紛的特點

案件的涉及范圍廣，呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)特點。有關(guān)資料顯示，近10年來全國每年民間調(diào)解的宅基地房屋糾紛數(shù)量約55.2萬件。從土地爭議案件在各類糾紛案件中的比例來看，宅基地房屋糾紛在全國每年調(diào)解的各類爭議中占10%。而隨著農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓過程中，宅基地糾紛更會越來越多。

長期性。宅基地糾紛的長期性主要表現(xiàn)為這類案件發(fā)生的年代久遠。由于歷史的原因，不少宅基地糾紛跨越了從1949～1956年宅基地的私有制，到1956年后宅基地的公有制兩種不同性質(zhì)的年代；另外，我國對宅基地總體上進行了4次確權(quán)，即土改、合作化、1962年的“四固定”、1982年《憲法》頒布前后土地權(quán)屬的重新登記。因此，一些宅基地糾紛案件時間跨度大，調(diào)查取證極其困難，并且在處理上，不僅要考慮當時的時代背景和當時的政策，還要兼顧當前的法律、法規(guī)和政策。

復雜性。即在糾紛處理上，牽涉主體范圍廣，涉及法律多，處理程序復雜。宅基地作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一，在糾紛的處理過程中，會涉及農(nóng)戶、村民組、村委會、鄉(xiāng)和縣級以上人民政府及其土地管理部門，涉及法律關(guān)系眾多、主體復雜，從而也引致了適用依據(jù)和適用程序的復雜性。

宅基地糾紛法律處理程序

1.宅基地權(quán)屬爭議處理的特殊原則。宅基地權(quán)屬爭議處理原則主要有以下兩個方面：一是行政處理前置程序原則。主要是指對宅基地權(quán)屬爭議案件，在最終提起行政訴訟之前，必須經(jīng)相關(guān)的行政機關(guān)依法作出行政處理決定，否則人民法院不予受理。二是現(xiàn)有利益保護原則。現(xiàn)有利益保護原則，主要內(nèi)容是指在宅基地權(quán)屬爭議解決之前，即在確權(quán)之前，任何一方不得改變宅基地的現(xiàn)有狀況，不得破壞宅基地上的房屋、林木及其他附屬物現(xiàn)存狀態(tài)。

2.宅基地權(quán)屬爭議處理程序。根據(jù)《土地管理法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，宅基地權(quán)屬爭議處理程序主要有協(xié)商、調(diào)解、行政裁決、行政復議或行政訴訟等，具體如下：

一是協(xié)商。協(xié)商是爭議雙方對自己權(quán)利處理的一種方式，是私法自治原則的體現(xiàn)，所以，協(xié)商必須建立在自愿、平等、真實的基礎(chǔ)之上。協(xié)商處理的內(nèi)容不能違法或者違反社會公德、侵害社會公共利益或者其他主體的合法利益，否則協(xié)商內(nèi)容也無效；經(jīng)過自愿、平等充分協(xié)商達成協(xié)議的，雙方在和解協(xié)議上簽字蓋章后，對雙方具有約束力。

二是調(diào)解。首先，爭議雙方不能達成和解協(xié)議或者一方對和解協(xié)議反悔的，應當以書面形式，向相應的人民政府或國土資源主管部門申請調(diào)解?？h級以上國土資源主管部門負責宅基地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的爭議案件，也可以根據(jù)當事人的申請，由鄉(xiāng)級人民政府受理和處理。其次，書面審查。人民政府或國土資源主管部門收到申請以后，在7個工作日內(nèi)進行書面審查。再次，調(diào)查處理。人民政府或者國土資源主管部門經(jīng)審查，對受理的宅基地權(quán)屬爭議案件，應當審查雙方當事人提供的證據(jù)材料，經(jīng)調(diào)查屬實的，以自愿、合情、合法的形式進行調(diào)解，調(diào)解達成協(xié)議的，應當及時制作調(diào)解書。調(diào)解未達成協(xié)議的，人民政府或國土資源主管理部門應當及時提出調(diào)查處理意見。因未達成調(diào)解意見，所以法律關(guān)系一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，為了恢復正常的法律關(guān)系，政府或國土資源主管理部門應當及時處理。所以，《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第30 條規(guī)定，受理爭議案件的機關(guān)應當自受理土地權(quán)屬爭議之日起6個月內(nèi)提出調(diào)查處理意見。因情況復雜，在規(guī)定時間內(nèi)不能提出調(diào)查處理意見的，經(jīng)人民政府或國土資源主管部門的主要負責人批準，可以適當延長。

三是行政裁決。人民政府或國土資源主管部門對宅基地權(quán)屬爭議案件受理后，未達成調(diào)解協(xié)議的，提出調(diào)查處理意見，在5個工作日內(nèi)應當報上級或同級人民政府作出處理決定，即行政裁決。對此行政裁決，當事人既不申請行政復議，也不提起行政訴訟，即發(fā)生法律效力。研究表明，通過人民政府或國土資源主管部門下達處理決定解決宅基地權(quán)屬爭議案件數(shù)占總數(shù)的47.4%，基本接近半數(shù)。所以，政府作出的具體行政行為，即下達的有關(guān)處理決定，是解決宅基地權(quán)屬爭議的主要形式。

四是行政復議或行政訴訟。根據(jù)《行政復議法》、《行政訴訟法》和有關(guān)土地管理法規(guī)的規(guī)定，宅基地權(quán)屬爭議當事人對于下列兩種情況可以申請行政復議或提起行政訴訟：第一，有關(guān)人民政府對上述調(diào)查處理意見作出的處理決定；第二，對于宅基地權(quán)屬爭議當事人的申請，有關(guān)的人民政府作出的不予受理決定。

對于以上兩種情況，當事人可以先申請行政復議，對復議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟；也可以不經(jīng)復議，直接向人民法院提起行政訴訟。

宅基地非權(quán)屬爭議糾紛處理程序。對于宅基地非權(quán)屬爭議糾紛的處理，如宅基地侵權(quán)、宅基地違法或其他宅基地糾紛，不牽涉宅基地確權(quán)問題的，爭議雙方可以直接向人民法院起訴。也可以按照宅基地權(quán)屬爭議處理程序，先行協(xié)商。對協(xié)商無法達成一致意見的，可以申請調(diào)解、行政裁決。對于處理不服的，可以申請行政復議或向人民法院起訴。

筆者認為，在處理這類矛盾時，應當重點把握宅基地權(quán)屬爭議和宅基地非權(quán)屬爭議的區(qū)別，兩者區(qū)別的關(guān)鍵點是宅基地權(quán)屬確權(quán)，在確權(quán)之前主要是權(quán)屬爭議，在此之后的侵權(quán)、違法等行為為非權(quán)屬爭議。但由于宅基地糾紛具有復雜性，有的跨越時間長，矛盾積累時間長，具體問題要結(jié)合具體的政策和法律，進一步研究解決。