徐美銀

(揚州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚州225009)

一、研究背景

現(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)化進程不斷推進的背景下，我國大量人口逐步從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，形成了特定的三元社會結(jié)構(gòu):城鎮(zhèn)居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村居民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為一項緊迫的任務(wù)，它直接關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，也是社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。黨的十八大明確提出，要加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，農(nóng)村土地具有重要的財產(chǎn)功能、保障功能等，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要影響因素。

近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的農(nóng)村土地制度改革問題吸引了眾多學(xué)者們的研究目光，得出了一些有益的研究結(jié)論。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的土地問題，關(guān)鍵是在二元土地制度背景下，建立公平的增值收益分配制度［1］;我國土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，需要采取措施提高兩者之間的協(xié)調(diào)性［2］;農(nóng)村土地交易成本過高，已經(jīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生了消極影響［3］;必須讓農(nóng)民分享城市化進程中的土地級差收益，逐步創(chuàng)新農(nóng)村土地制度［4］。顯然，現(xiàn)有文獻是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為一個整體進行分析，并沒有反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分化特征，也沒有從微觀視角分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間的適應(yīng)性。

本文擬在已有文獻基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的農(nóng)村土地制度改革問題進行深入研究。與現(xiàn)有文獻相比，本文的研究視角更加微觀，立足于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分化特征，在對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行有效分解的基礎(chǔ)上，深入分析不同市民化程度的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同方面的異質(zhì)性偏好，最終提出針對性較強的差異化改革措施。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度差異

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人融入單位、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)［5］，其實質(zhì)是保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利和社會保障。顯然，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個綜合性的概念，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度進行評價需要從多個維度展開，主要包括經(jīng)濟狀況、政治權(quán)利、社會融合、文化生活、心理適應(yīng)五個方面①農(nóng)民工市民化程度評價指標(biāo)體系構(gòu)建是一項復(fù)雜的工作，既需要定性分析，也需要定量研究，筆者將另外撰文對此進行全面研究，本文只是定性介紹農(nóng)民工市民化的基本內(nèi)涵。。

由于自身人力資本、家庭資源稟賦、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等諸多因素的綜合影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出現(xiàn)了明顯的分化，市民化程度產(chǎn)生了較大的差異。按照市民化程度由低到高排序，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步分化為兼業(yè)者、農(nóng)民工、準(zhǔn)市民、市民。

1．兼業(yè)者。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的兼業(yè)者具有以下特征:戶籍在農(nóng)村;居住在農(nóng)村;在農(nóng)村或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，同時利用工余時間直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，兼業(yè)化特征明顯;主要收入來源包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入兩部分。顯然，這些人口剛從農(nóng)業(yè)中部分轉(zhuǎn)移出來，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的時間和空間都受到較大制約，只有一部分時間用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務(wù)工區(qū)域也僅局限于農(nóng)村或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然兼業(yè)者的收入水平要高于農(nóng)村居民，但與農(nóng)民工、準(zhǔn)市民和市民相比，兼業(yè)者的收入水平較低。兼業(yè)者的以上特征，決定了其僅僅處于市民化的開始階段，市民化程度很低。

2．農(nóng)民工。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的農(nóng)民工具有以下特征:農(nóng)村戶籍;主要在城鎮(zhèn)工作、生活;主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入是主要收入來源。雖然許多農(nóng)民工在農(nóng)村老家還有家庭成員、住房等，春節(jié)等重大節(jié)日也回鄉(xiāng)團聚，但其日常工作、生活的空間主要是在城鎮(zhèn)。一些農(nóng)民工可能在農(nóng)忙季節(jié)短時間回鄉(xiāng)幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)民工已經(jīng)完全不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)民工的主要職業(yè)，非農(nóng)收入在總收入中占有很高比例，與農(nóng)村居民和兼業(yè)者相比，收入水平有了一定程度的提高。然而，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工的工資水平較低②陳珣等研究認(rèn)為，農(nóng)民工需要經(jīng)過10 ～58年，才能達到與城鎮(zhèn)職工同等的工資水平［6］。，就業(yè)穩(wěn)定性和公平性得不到保證，社會保障程度較低。雖然農(nóng)民工市民化意愿強烈，但市民化程度較低。

3．準(zhǔn)市民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的準(zhǔn)市民具有以下特征:已經(jīng)從農(nóng)村戶籍改變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，但加入城鎮(zhèn)戶籍時間較短，一般在1年以內(nèi);生活在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)有自己的住房;在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，職業(yè)穩(wěn)定性較高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入是主要收入來源。一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較早進入城鎮(zhèn)經(jīng)商或打工，在城鎮(zhèn)具有較為穩(wěn)定的職業(yè)，收入來源可靠，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也基本適應(yīng)了城市生活，在城市具有一定的社會關(guān)系資源，有能力在城鎮(zhèn)購房。他們舉家遷移至城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，從法律上正式成為了城鎮(zhèn)居民。然而，由于其加入城鎮(zhèn)戶籍時間較短，還不能全部享有城鎮(zhèn)戶籍所帶來的福利，在城鎮(zhèn)生活還會受到一定的歧視，還需要進一步適應(yīng)城市生活。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的準(zhǔn)市民市民化程度較農(nóng)民工高，但仍然不是完全意義上的市民。

4．市民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的小部分人，很早就進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，工作穩(wěn)定，收入較高;長期在城鎮(zhèn)工作、生活，已經(jīng)完全適應(yīng)下來，具有自己的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò);在城鎮(zhèn)有自己的住房;加入城鎮(zhèn)戶籍較長時間，能夠享有城鎮(zhèn)戶籍的全部福利;舉家遷入城鎮(zhèn)，子女在城鎮(zhèn)接受正常的公辦教育。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)與城鎮(zhèn)居民融為一體，成為城鎮(zhèn)居民的一部分，其市民化程度較高。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度差異

需要指出的是，以上只是按照市民化程度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所做的一個簡單分類，實際上在每個類型中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度也有差異，還可以進一步細(xì)分。

三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論指出，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一組關(guān)于財產(chǎn)的權(quán)利［7］。產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的各個子權(quán)利可以進行有效分解，分別歸屬于不同的經(jīng)濟主體，從而形成一個特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的均衡性和動態(tài)性特征:產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成過程，實質(zhì)是經(jīng)濟主體圍繞產(chǎn)權(quán)子權(quán)利進行持續(xù)動態(tài)博弈的過程;在一定的制度環(huán)境約束下，參與者的博弈達到一個均衡，其結(jié)果就是一個特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);隨著制度環(huán)境的變化，參與者的相對支付結(jié)構(gòu)會發(fā)生改變，博弈又會達到一個新的均衡，得到一個新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)始終處于不斷變化當(dāng)中，本質(zhì)上是一種“刻點均衡”［8］。制度環(huán)境變化所產(chǎn)生的潛在利潤“顯性化”或者復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的“細(xì)分”是產(chǎn)權(quán)制度演化的重要方式［9］。

所謂土地產(chǎn)權(quán)，實質(zhì)上是以土地為客體的各種權(quán)利的總和［10］?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實行集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的基本制度安排，農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民家庭擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)。同時，國家為了公共利益需要，可以征用農(nóng)村土地，并給予一定補償。由此，形成了特定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，見表2 所示。

1．農(nóng)村土地所有權(quán)。我國《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)村集體擁有。然而，由于現(xiàn)行法律對所有權(quán)主體的規(guī)定存在一定問題，常常導(dǎo)致所有權(quán)主體“缺位”或者“越位”。同時，由于農(nóng)村集體組織處于國家行政科層結(jié)構(gòu)的最末端，上級行政機構(gòu)可以憑借行政權(quán)力對農(nóng)村集體的土地所有權(quán)權(quán)利進行干涉，削弱農(nóng)村集體的土地所有權(quán)權(quán)利，造成一定程度的產(chǎn)權(quán)“殘缺”［11－12］。

表2 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

2．農(nóng)村土地占有權(quán)。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營責(zé)任制內(nèi)在規(guī)定了農(nóng)民家庭實際控制土地，擁有土地的占有權(quán)。農(nóng)民家庭可以通過實際控制權(quán)，分享土地的合理收益、適當(dāng)處置土地。更為重要的是，在我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進的背景下，農(nóng)民家庭可以憑借實際控制權(quán)，擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，分享土地增值的剩余收益。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度規(guī)定了明確的委托—代理關(guān)系［13］，農(nóng)村集體是土地承包合同的委托方，農(nóng)民家庭是土地承包合同的代理方。由于主體的有限理性、外在環(huán)境的不確定性、信息的不完全性，任何契約都不可能是完全的［14］，我國農(nóng)村土地承包合同也不例外。雖然國家政策強調(diào)農(nóng)村土地承包合同長期不變，但一些地區(qū)的土地調(diào)整［15］、國家對土地的征用等都會對土地未來控制權(quán)的分配帶來影響。因此，農(nóng)民家庭對土地的未來控制權(quán)就存在一定的不確定性。

3．農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同賦予農(nóng)民家庭直接利用土地的權(quán)利，同時，國家對農(nóng)用地實行嚴(yán)格的用途管制，堅持“農(nóng)地、農(nóng)有、農(nóng)用”的原則，限制農(nóng)地非農(nóng)化［16］。由此可見，農(nóng)民家庭在土地承包期內(nèi)享有比較充分的農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)，但非農(nóng)用途使用權(quán)則受到嚴(yán)格限制。

4．農(nóng)村土地收益權(quán)。農(nóng)村土地收益主要包括四個方面:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益、流轉(zhuǎn)收益、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益、剩余收益。

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益全部由直接經(jīng)營的農(nóng)民家庭獲取。

中央文件明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)收益主要由轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民家庭獲?、?014年11月20 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。。由于我國農(nóng)村土地市場化程度較低，土地流轉(zhuǎn)價格的市場形成機制不太健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格總體上較低，并沒有真實反映農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的供求關(guān)系?？梢灶A(yù)見，隨著我國農(nóng)村土地市場的逐步完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格會對供不應(yīng)求的市場狀況做出反應(yīng)，最終土地流轉(zhuǎn)價格會不斷提高。

我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能通過土地征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，由政府出讓國有土地使用權(quán)。同時，《土地管理法》規(guī)定，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30 倍。由此可見，國家壟斷了農(nóng)村土地征用的一級市場，獲取了大部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;農(nóng)村集體在土地征用、補償款分配等方面擁有較大的決策權(quán)，也分享了一部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;農(nóng)民家庭所處的弱勢地位、眾多農(nóng)民的“集體行動困境”［17］使農(nóng)民只能獲取小部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益。

我國農(nóng)村土地發(fā)揮了多維度功能，具有多方面的價值，如社會保障價值、資產(chǎn)投資價值和未來增加價值等?？紤]到制度環(huán)境對制度結(jié)構(gòu)的約束作用，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同是在一定的制度環(huán)境下生成的，必然存在一定的局限性，不可能對農(nóng)村土地的全部價值在事前做出完備的規(guī)定，導(dǎo)致一部分剩余價值留存其中。這就意味著我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在著一定程度的“公共域”［18］，圍繞土地剩余收益分配，政府、農(nóng)村集體可能會侵害農(nóng)民的正當(dāng)利益。

5．農(nóng)村土地處分權(quán)。農(nóng)村土地處分權(quán)主要包括流轉(zhuǎn)權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)。

我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。黨的十八屆三中全會又進一步規(guī)定，鼓勵經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營①《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確規(guī)定，農(nóng)村土地是否流轉(zhuǎn)，價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定。2015年1月22 日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》指出，現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)?！，F(xiàn)階段，雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚不完善，土地流轉(zhuǎn)收益偏低，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，有時還存在政府行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，但農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)權(quán)基本得到保證，承包土地的農(nóng)民可以根據(jù)自身條件決定是否流轉(zhuǎn)土地、選擇合適的流轉(zhuǎn)方式。

我國現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地的繼承權(quán)，其間存在諸多模糊之處。在現(xiàn)實生活中，許多地區(qū)的農(nóng)村慣例，事實上默許了“部分繼承權(quán)”的存在。在這里，諾斯定義的“非正規(guī)制度”或者費孝通先生提出的“事實上的體制”，規(guī)范了人們的行為，在一定程度上彌補了正規(guī)制度或“法定的體制”的不足［19－20］。

在我國實行嚴(yán)格金融管制的制度環(huán)境下，由于涉及到諸如農(nóng)村征信體系建設(shè)、執(zhí)行成本、社會穩(wěn)定等許多系統(tǒng)性問題，因此現(xiàn)有法律對于農(nóng)村土地抵押權(quán)或者沒有明確規(guī)定，或者給予了否定性規(guī)定。近年來，為了適應(yīng)農(nóng)民對土地抵押權(quán)的要求，政府開展了試點工作，也啟動了立法程序，努力擴大農(nóng)村土地抵押規(guī)模，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供資本支持②2009年，江蘇省啟動了農(nóng)地抵押貸款試點，徐州新沂市是首個試點地區(qū)。2010年，新沂市農(nóng)地抵押貸款余額7620萬元，涉及農(nóng)戶1326戶;2011年，農(nóng)地抵押貸款余額9821元，涉及農(nóng)戶1569戶;2012年，農(nóng)地抵押貸款余額11856元，涉及農(nóng)戶1973戶。［21］。

6．農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)即發(fā)展土地的權(quán)利，是土地?fù)碛姓咦兏恋赜猛净蚋淖兺恋丶s度的權(quán)利［22］。土地發(fā)展權(quán)的實質(zhì)是通過合理配置土地資源，提升土地價值，讓土地?fù)碛姓咂降确窒硗恋卦鲋道妫?3］。隨著大量農(nóng)村土地改變用途，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化帶來的土地增值收益，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的重要性日益顯現(xiàn)。我國現(xiàn)有法律雖然沒有直接指明農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，但基本采用了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)國有模式:通過嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制，規(guī)定農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體僅僅擁有農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)使用權(quán);國家規(guī)定了農(nóng)村土地征用程序，成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一決策者，這意味著農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的巨大增值收益大部分歸政府所有。近年來，許多學(xué)者提出，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)益應(yīng)該由國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民共同分享［24－25］。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性

不同市民化程度的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，會依據(jù)家庭資源稟賦條件對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同方面提出差異性偏好，進而對土地價值的不同方面提出異質(zhì)性需求，最終以不同方式利用土地。為此，可以建立一個理論分析框架，如圖1 所示。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性及其對土地利用方式的影響

1．市民化程度較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有現(xiàn)時性偏好，比較重視土地的現(xiàn)時價值，傾向于直接經(jīng)營土地或以短期方式不完全流轉(zhuǎn)土地①土地互換、代耕、轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式，雖然農(nóng)戶在協(xié)議期內(nèi)讓渡了土地的經(jīng)營權(quán)，但仍然擁有土地的承包權(quán)，因此可以稱為不完全土地流轉(zhuǎn)。。具體而言，兼業(yè)者剛從農(nóng)民中分化出來，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，兼業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入在總收入中仍然占有較高比例，總體收入水平較低，對土地的依賴程度較大，土地不僅具有重要的生產(chǎn)性價值，而且是家庭成員重要的生活保障，具有較大的保障性價值。兼業(yè)者生活和工作的區(qū)域以農(nóng)村為主，一段時期內(nèi)還沒有進入城鎮(zhèn)工作、生活的愿望，市民化意愿低，傾向于直接經(jīng)營土地。因此，兼業(yè)者對農(nóng)村土地的實際控制權(quán)和農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)具有天然的偏好，比較重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益權(quán)?，F(xiàn)有的制度安排已經(jīng)將承包地的實際控制權(quán)、農(nóng)業(yè)使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益權(quán)都明確規(guī)定為農(nóng)民家庭擁有，因此現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與兼業(yè)者的稟賦條件具有較好的適應(yīng)性［26－27］。

農(nóng)民工主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)收入占總收入的比重較大，對土地的依賴程度較低，土地的生產(chǎn)性價值降低。然而，由于戶籍制度限制，農(nóng)民工普遍受到就業(yè)歧視，工資水平偏低，工作穩(wěn)定性較差②數(shù)據(jù)顯示，2013年，外出農(nóng)民工人均月收入為2609元，城鎮(zhèn)職工人均月收入為4290元，農(nóng)民工平均工資僅為城鎮(zhèn)職工平均工資的60．8%。資料來源于國家統(tǒng)計局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。，農(nóng)民工需要將土地作為可能失業(yè)以后的緩沖，作為家庭基本生活的保障;同時，由于我國社會保障體系尚不健全，農(nóng)民工的社會保障水平依然較低③數(shù)據(jù)表明，2013年，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比重為15．7%，參加工傷保險的比重為28．5%，參加醫(yī)療保險的比重為17．6%，參加失業(yè)保險的比重為9．1%，參加生育保險的比重為6．6%，明顯處于較低水平。資料來源于國家統(tǒng)計局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》［28］。，因此對于農(nóng)民工而言，土地仍然具有一定的社會保障功能。雖然農(nóng)民工市民化意愿有所提高，但市民化能力不強，市民化程度較低。農(nóng)民工根據(jù)自身條件，對土地的未來控制權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)有較強偏好，傾向于短期內(nèi)轉(zhuǎn)出土地，如期限較短的代耕、轉(zhuǎn)包等，僅在打工期間讓渡土地的經(jīng)營權(quán)，但不放棄承包權(quán)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度不夠，土地流轉(zhuǎn)價格偏低，不太適應(yīng)農(nóng)民工的需求，存在一定的改革空間。

2．市民化程度較高的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有長期性偏好，比較重視土地的未來價值，傾向于以長期方式不完全流轉(zhuǎn)土地或以完全方式流轉(zhuǎn)土地①以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地，則意味著轉(zhuǎn)出農(nóng)戶不僅放棄了土地的經(jīng)營權(quán)，而且放棄了土地的承包權(quán)，因此可以稱為完全土地流轉(zhuǎn)。。準(zhǔn)市民已經(jīng)從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，在法律意義上成為了城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)有自己的住房，非農(nóng)就業(yè)技能較強，非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性較好，非農(nóng)收入較高，對土地的依賴程度降低。準(zhǔn)市民已經(jīng)離開農(nóng)村、進入城鎮(zhèn)工作、生活一段時間，不直接經(jīng)營土地，“戀土情結(jié)”逐步弱化。準(zhǔn)市民通過長期的非農(nóng)就業(yè)，已經(jīng)積累了一定的財富，家庭保障和社會保障能力有所提高，不需要將土地作為保障來源，因此不太重視土地的生產(chǎn)性價值、保障性價值。然而，準(zhǔn)市民加入城鎮(zhèn)戶籍時間較短，還不能完全享受城鎮(zhèn)戶籍所有的福利，在一定程度上仍然受到就業(yè)歧視、工資歧視等，在城鎮(zhèn)工作、生活的壓力較大，需要將土地資產(chǎn)化、資本化，為家庭財力提供支持，因此，準(zhǔn)市民比較重視土地的財產(chǎn)性價值。考慮到土地未來巨大的增值空間，準(zhǔn)市民會高度重視土地的剩余性價值、發(fā)展性價值。相應(yīng)地，準(zhǔn)市民偏好于農(nóng)村土地的剩余控制權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、發(fā)展權(quán)，傾向于以出租、股份合作等形式長期流轉(zhuǎn)土地，通過讓渡期限較長的經(jīng)營權(quán)，獲取較大的土地流轉(zhuǎn)收益，但依然保留土地的承包權(quán)。現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，剩余控制權(quán)分配模糊，抵押權(quán)、繼承權(quán)不明確，發(fā)展權(quán)歸國家，與準(zhǔn)市民的意愿差距較大，導(dǎo)致其不愿意直接退出土地。

已經(jīng)成為市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)和非農(nóng)收入，基本適應(yīng)了城市生活，能夠平等分享公共服務(wù)，對未來生活具有良好預(yù)期，經(jīng)濟上已經(jīng)不需要農(nóng)業(yè)收入、生活方式上已經(jīng)遠(yuǎn)離了農(nóng)村生活。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化而來的市民，希望能夠通過轉(zhuǎn)讓方式完全退出土地，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)性價值;同時，期望以合理方式分享農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大增值性收益。然而，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，并沒有合理設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，農(nóng)民得到的土地增值收益比例偏低，財產(chǎn)價值沒有充分實現(xiàn)，導(dǎo)致許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然已經(jīng)成為市民，但依然不愿放棄土地承包權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

3．農(nóng)村土地剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的合理分配，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程具有重要影響。無論是對已經(jīng)成為市民或準(zhǔn)市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還是對市民化意愿強烈的農(nóng)民工，土地的生產(chǎn)性價值、保障性價值都在逐步降低，而土地的財產(chǎn)性價值、增值性價值在逐步提高。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，保證了土地的生產(chǎn)性價值歸農(nóng)民家庭所有，也承認(rèn)了土地對農(nóng)民家庭的保障性價值;但在土地財產(chǎn)性價值的實現(xiàn)機制上，并不能保證農(nóng)民土地財產(chǎn)價值的充分實現(xiàn);在土地增值性收益分配方面，農(nóng)民家庭獲取的比例明顯偏低。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了能夠合理分享土地的財產(chǎn)性價值、增值性價值，就會對剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)產(chǎn)生強烈偏好。在實踐中，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，雖然已經(jīng)成為市民，但只愿意在一定期限內(nèi)讓渡土地的經(jīng)營權(quán)，仍然保留承包權(quán)，其實質(zhì)是希望通過擁有土地承包權(quán)，掌握剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，最大化土地未來的增值收益［29］。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，農(nóng)村土地逐步從生產(chǎn)性功能、保障性功能向財產(chǎn)性功能、資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民圍繞土地財產(chǎn)價值、增值價值分配一直處于動態(tài)博弈過程中。博弈的實質(zhì)是關(guān)于土地剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)的分配，博弈的均衡結(jié)果會對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程產(chǎn)生重要影響。

4．長期而言，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)所帶來的土地增值收益分配對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有深刻影響。相關(guān)研究表明，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進，到2020年，城市化率將由目前50%左右提高到60%，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重將由目前的超過1/3 下降到1/4 左右［30］。長期視角下的現(xiàn)代化過程，本質(zhì)上是農(nóng)民參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、融入城市文明、轉(zhuǎn)型生活方式的過程，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程。先進國家、地區(qū)的經(jīng)驗和我國已有的實踐都表明，在現(xiàn)代化進程中，必然伴隨著大量的農(nóng)村土地用途變更，這就需要通過創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度，明確農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬，科學(xué)合理分配土地增值收益。我國現(xiàn)有的土地增值收益分配原則不科學(xué)、分配程序不規(guī)范、分配結(jié)果不公平。國家集土地管制權(quán)與征地權(quán)于一身，制定了有利于政府的增值收益分配原則，農(nóng)村集體、農(nóng)民所得較少;在農(nóng)村土地增值收益分配過程中，政府行政權(quán)力過度干預(yù)，農(nóng)民力量弱小，分配程序既不公開，也不透明，存在許多灰色地帶;農(nóng)村土地增值收益分配的結(jié)果，政府得到了大部分，農(nóng)村集體得到了小部分，農(nóng)民家庭只能得到很小的一部分。這些弊端嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。只有以土地發(fā)展權(quán)為切入點，通過建立和完善基于土地發(fā)展權(quán)的補償制度、征地程序、交易市場［23］，才能保證農(nóng)民科學(xué)合理分享土地發(fā)展權(quán)收益，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

五、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

(一)對農(nóng)村土地制度進行改革，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有一定的彈性，能夠適應(yīng)不同市民化程度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的異質(zhì)性需求，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化。

現(xiàn)階段，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大，2013年已經(jīng)達到26894人。由于各種主客觀因素的綜合影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的分化，形成了不同的階層:小部分人口基于自身有利的經(jīng)濟社會條件，已經(jīng)實現(xiàn)了較高的市民化;但大部分人口由于受到制度限制、資源約束，市民化程度仍然較低。處于不同層級的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在政治訴求、經(jīng)濟愿景、社會關(guān)系、公共服務(wù)、心理適應(yīng)等方面具有異質(zhì)性特征，對農(nóng)村土地價值存在差異性要求，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面產(chǎn)生不同的偏好。因此，在社會轉(zhuǎn)型期，需要對土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進行調(diào)整，使產(chǎn)權(quán)合約更加靈活，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)不同層級農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的目標(biāo)需求，逐步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第一，加強農(nóng)村土地市場建設(shè)，提高農(nóng)村土地交易市場化程度，增加土地的流轉(zhuǎn)收益。我國《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律制度對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)施加了許多限制，在這些限制條件下，對于農(nóng)戶家庭而言，土地承包經(jīng)營權(quán)中的收益權(quán)就顯得非常重要，會對農(nóng)戶的行為決策產(chǎn)生重要影響。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，基本保證了土地的生產(chǎn)性收益歸農(nóng)戶擁有，但土地的流轉(zhuǎn)價格偏低，流轉(zhuǎn)性收益不能充分實現(xiàn)。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是市民化程度不高的農(nóng)民工或準(zhǔn)市民而言，通過各種方式流轉(zhuǎn)土地的意愿非常強烈，土地流轉(zhuǎn)收益是家庭總收益的組成部分，對其市民化進程具有重要影響。因此，需要加快農(nóng)村土地市場建設(shè)，建立合理的土地流轉(zhuǎn)市場價格發(fā)現(xiàn)機制，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益。其一，以確權(quán)、登記、頒證為契機，強化農(nóng)村土地市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵、清晰劃分農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界、賦予農(nóng)戶家庭主體地位，為農(nóng)村土地市場建設(shè)創(chuàng)造條件。中央政府1997年開始要求以書面文件形式確認(rèn)農(nóng)村土地使用權(quán)，2014年在《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，又再次強調(diào)加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，數(shù)據(jù)顯示，到2010年仍有約40%的農(nóng)戶沒有拿到土地承包經(jīng)營權(quán)證書［31］。因此，需要加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證進程，為土地順利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。其二，加強農(nóng)村土地市場制度建設(shè)，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著多種形式的交易成本，阻礙了農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生了消極影響［32－33］。需要建立、完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體合法的市場交易地位，確保土地流轉(zhuǎn)在公開、公平、公正的環(huán)境中進行，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益。其三，提高政府職能部門的管理水平，為農(nóng)村土地市場提供有效服務(wù)。推動政府職能轉(zhuǎn)變，強化政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的管理和服務(wù)職能，建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺、提供土地流轉(zhuǎn)交易信息、完善土地流轉(zhuǎn)檔案管理、防范和化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)交易健康、有序進行。

第二，適當(dāng)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)邊界，增加地權(quán)權(quán)益的可分割性和可交易性，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在總收入中所占的比例持續(xù)下降，農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能、保障功能逐步弱化，財產(chǎn)功能不斷增強，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益提出了新的要求，希望能夠充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，為家庭成員市民化創(chuàng)造條件。原有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，是在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低的背景下做出的，重點保護了農(nóng)戶的土地生產(chǎn)性收益、保障性收益，缺少在新的制度環(huán)境下農(nóng)戶對土地財產(chǎn)性收益的合理分享機制，顯示出一定程度的滯后性，需要加以變革。其一，適當(dāng)拓展土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界，增加農(nóng)戶對土地財產(chǎn)性收益的分享比例。切實貫徹中央提出的城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策意圖，樹立“抑公揚私”的立法理念，強化農(nóng)戶在產(chǎn)權(quán)邊界劃分中的博弈地位，朝有利于農(nóng)戶家庭的方向適度拓展土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的土地剩余收益權(quán)，讓土地成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)性財產(chǎn)。其二，逐步放松對土地產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)管制，尋求一個政府管制與權(quán)利主體合理使用的平衡度，進一步細(xì)分產(chǎn)權(quán)，增加地權(quán)權(quán)益的可交易性，提高農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值。改變土地管理方式，逐步放松對農(nóng)村土地過于嚴(yán)格的用途管制，加快制度建設(shè)等基礎(chǔ)性工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值;通過試點逐步擴大土地抵押權(quán)的應(yīng)用范圍，增加土地權(quán)益的可交易性，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所擁有的土地資產(chǎn)化。

第三，保證農(nóng)村土地制度安排具有一定開放性，能夠適應(yīng)未來制度環(huán)境的變化。制度變遷理論指出，制度結(jié)構(gòu)是在一定的制度環(huán)境中產(chǎn)生的，隨著制度環(huán)境的變化，制度結(jié)構(gòu)也會發(fā)生變化，導(dǎo)致制度發(fā)生變遷［34］。制度環(huán)境主要由兩部分構(gòu)成:客觀的外部環(huán)境(資源豐裕度決定的要素相對價格)、相關(guān)主體的主觀認(rèn)知。外部環(huán)境與主體認(rèn)知之間存在互動，不同主體認(rèn)知之間也互相影響［35］。我國經(jīng)濟社會正處于深刻的轉(zhuǎn)型期，在轉(zhuǎn)型期內(nèi)，生產(chǎn)要素的相對價格會持續(xù)變化，相關(guān)主體也會產(chǎn)生新的認(rèn)知和訴求，這就會引起制度環(huán)境的不斷變化。這就需要對原有的制度安排進行調(diào)整，使適應(yīng)制度環(huán)境的變化。由于未來一段時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是身份轉(zhuǎn)型最為劇烈的群體，會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段演變、社會進步等外部環(huán)境，結(jié)合自身的資源稟賦條件，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出新的認(rèn)知和訴求，要求調(diào)整土地制度，更充分地實現(xiàn)土地的價值。因此，一方面，需要進一步細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)，提高可交易的程度和交易效率，使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加靈活和多樣化，能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的未來趨勢;另一方面，要充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀愿望，尊重其合理的異質(zhì)性訴求，使農(nóng)村土地制度安排能夠?qū)r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的正當(dāng)意愿及時做出反應(yīng)，保證土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有良好的動態(tài)適應(yīng)性。

(二)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，合理分配農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值收益，進而科學(xué)設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地提出了大量需求，許多農(nóng)地非農(nóng)化，在此過程中產(chǎn)生了巨大的土地增值收益?，F(xiàn)行的土地制度安排，政府管制了農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，同時又壟斷了城市土地的供給，獲取了農(nóng)地非農(nóng)化的大部分增值收益，農(nóng)戶只能獲取很小份額的土地增值收益。學(xué)者估計，從1952年到2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元［36］。征地過程中的收入分配比例，政府占60 ～70%，農(nóng)村集體占25 ～30%，農(nóng)民僅為5 ～10%①由于村務(wù)公開不落實、村務(wù)管理不透明、民主監(jiān)督不規(guī)范，“小村官，大腐敗”已經(jīng)成為中國社會轉(zhuǎn)型期一個值得關(guān)注的現(xiàn)象。據(jù)中央電視臺報道，2014年1 至9月，全國檢察機關(guān)反貪部門查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域案件中，1/3 為土地和征地拆遷領(lǐng)域案例。河南省開封市尉氏縣邢莊鄉(xiāng)韓莊村原村委會委員、會計兼出納韓可義，挪用土地補償款8680元。內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)白音席勒辦事處廟圪堵村村主任等村干部，在征用部分村集體土地時，私分土地補償款232元［37］。。應(yīng)該通過創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系，重構(gòu)土地增值收益分配格局，讓農(nóng)民分享土地增值收益。

第一，建立并完善包含土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。土地發(fā)展權(quán)是對土地進行再開發(fā)的權(quán)利，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地未來的使用價值，具有明顯的動態(tài)性特征。我國現(xiàn)有的土地制度安排，強化了政府的管制權(quán)，強調(diào)政府對土地的靜態(tài)管理。集體土地受到規(guī)劃、計劃和用途的三級管制，農(nóng)民家庭雖然擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，包括實際占有權(quán)、農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)、部分收益權(quán)和有限的處分權(quán)，但缺失土地的發(fā)展權(quán)，因而不能分享土地未來再開發(fā)所產(chǎn)生的收益。因此，需要通過創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，適當(dāng)限制政府的土地管制權(quán)，尋求一個合適的管制強度［38］，對土地開發(fā)的權(quán)利在相關(guān)主體之間進行有效分割，賦予農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)適當(dāng)?shù)膭討B(tài)演化內(nèi)涵，適應(yīng)制度環(huán)境的不斷變化。

其一，加強土地發(fā)展權(quán)制度的頂層設(shè)計。土地發(fā)展權(quán)作為一項重要的土地財產(chǎn)權(quán)利，在創(chuàng)設(shè)過程中，要明確其法律屬性，并在各個主體之間合理配置，這就需要政府在制度層面進行恰當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計。從法理上講，土地發(fā)展權(quán)是內(nèi)生于土地所有權(quán)又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)［39］。因此，我國土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)該充分尊重土地所有權(quán)人的權(quán)利，可以借鑒美國土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人，國有土地的發(fā)展權(quán)歸國家所有，農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)村集體所有。同時，政府通過適度管制權(quán)的行使，對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)施加必要的制度約束;通過適當(dāng)?shù)亩愂照甙才?，分享土地發(fā)展增益。如此，可以建立土地發(fā)展權(quán)、政府管制權(quán)、財稅權(quán)的有效體系，保證農(nóng)民能夠得到合理的土地發(fā)展權(quán)對價，政府既能對土地利用進行科學(xué)管理，也能獲取適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找妗?/p>

其二，充分借鑒發(fā)達國家和地區(qū)在土地發(fā)展權(quán)設(shè)立、運行方面的成功經(jīng)驗。1947年，英國在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中首次提出發(fā)展權(quán)的概念。迄今為止，西方發(fā)達國家和地區(qū)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)已經(jīng)有很長的歷史，積累了許多成功的經(jīng)驗，也有許多失敗的案例，可以充分學(xué)習(xí)和借鑒。英國基于“漲價歸公”的理念，實行土地發(fā)展權(quán)國有化，單純追求制度設(shè)計的公平目標(biāo)，結(jié)果不僅失去了效率，也未能真正實現(xiàn)公平。法國綜合運用“法定密度極限”制度和土地干預(yù)區(qū)制度，將土地干預(yù)區(qū)的開發(fā)權(quán)賦予土地所有者，將超過“法定密度極限”的開發(fā)權(quán)收歸國家，形成了獨特的土地發(fā)展權(quán)制度［40］。美國的土地發(fā)展權(quán)制度，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有，同時政府從公共利益出發(fā)施加必要的法律約束，既保障了土地所有權(quán)人的土地發(fā)展權(quán)益，激勵其合理利用土地，也保證了政府對土地使用的科學(xué)管理，實現(xiàn)了公平與效率目標(biāo)的統(tǒng)一。我國可以充分借鑒美國成功的土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計經(jīng)驗，明確土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上建立并完善土地發(fā)展權(quán)制度體系。

其三，鼓勵地方進行有效的土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新試驗。已有一些地區(qū)根據(jù)自身實際，進行了多種具有土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的制度創(chuàng)新實驗。例如，成都市建立的耕地保護基金制度，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶家庭保護耕地所產(chǎn)生的正外部性進行合理補償，這其實是對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)權(quán)益分配實踐的有益探索。再如，浙江省在進行土地規(guī)劃時，充分考慮了各地耕地資源稟賦和建設(shè)用地需求的差異性，構(gòu)建了折抵指標(biāo)、基本農(nóng)田易地代保和易地有償補充耕地三個可操作性概念，運用市場機制進行調(diào)節(jié)，實現(xiàn)了跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易［41］。這些帶有土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移性質(zhì)的制度創(chuàng)新實驗，大多由地方政府主導(dǎo)，基本能夠滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，具有較強的針對性，取得了一定成效。應(yīng)該鼓勵地方進行更多的土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新試驗，總結(jié)成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在問題，有序進行推廣。

第二，在土地發(fā)展權(quán)視角下進行征地制度改革，重構(gòu)農(nóng)村土地增值收益分配格局。我國現(xiàn)行的征地制度是在傳統(tǒng)的二元體制下建立的，本質(zhì)上表現(xiàn)為國家對土地征收權(quán)的壟斷，政府獲取了大部分土地增值收益，對被征地主體的補償沒有體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的價值。顯然，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，這種土地增值收益分配格局不能滿足權(quán)利主體的基本要求，需要按照土地發(fā)展權(quán)的邏輯，改革征地程序、完善補償制度。

首先，建立公開、公平、公正的征地程序，保證權(quán)利主體的土地發(fā)展權(quán)益。一方面，公開土地征收信息，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)。完善征地信息公告制度，及時披露征地目的、征地理由、征地項目、征地位置、征地面積、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方法等詳細(xì)信息，同時以書面形式將有關(guān)征地信息通知被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，保證被征地主體享有完整的知情權(quán)。另一方面，讓被征地農(nóng)民直接參與補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方法等的談判，保證農(nóng)民能夠公平分享土地發(fā)展權(quán)益。在土地征收過程中，合理劃分政府行政權(quán)力與市場談判力的邊界，使政府行政權(quán)力僅僅作用于征地審批、監(jiān)督環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等被征地主體與征地單位直接商談補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等，盡可能發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。最后，公正處理各種征地糾紛，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。征地過程涉及到土地發(fā)展增益的重新分配，參與主體之間存在著持續(xù)的博弈關(guān)系，農(nóng)民的博弈地位相對弱勢，其正當(dāng)土地權(quán)益常常受到政府、征地單位等強勢主體的侵害，需要完善法律，公正處理征地糾紛，加強對被征地農(nóng)民的救濟，保障農(nóng)民合法的土地發(fā)展權(quán)益。

其次，完善征地補償制度，真正體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價值。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個完整的體系，既包括現(xiàn)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等靜態(tài)價值，也包括未來開發(fā)的動態(tài)價值。征收農(nóng)村土地，既要對其農(nóng)業(yè)用途價值進行補償，也要補償土地發(fā)展權(quán)價值。土地發(fā)展權(quán)價值受區(qū)位影響較大，因此可以參照城市土地基準(zhǔn)地價制定一個土地發(fā)展權(quán)的“基準(zhǔn)地價”，將征地補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為農(nóng)地農(nóng)用價值①《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30 倍。加上基本發(fā)展權(quán)價值［42］。在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時，要樹立“抑公揚私”的理念，逐步減少政府在土地征收環(huán)節(jié)的土地增值收益分配比例，保證農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭能夠分享更多的土地發(fā)展權(quán)收益。

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