謝建社，張華初

(1.廣州大學公共管理學院，廣東 廣州 510006；2.華南師范大學經濟與管理學院，廣東 廣州 510631)

中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民?！睆V東G 市作為吸收農民工特大城市之一，2013年底農民工已達到837萬。農民工在為G 市社會經濟發(fā)展做出重大貢獻的同時，雖然自身及其家庭的生存和發(fā)展狀況得到一定改善，但仍然面臨諸多問題，諸如就醫(yī)、子女入托入學入居等仍然困難重重。如何推進農民工有序市民化，實現(xiàn)其公共服務均等化既是時代的要求，更是一個重大的現(xiàn)實課題。

筆者擬以G 市為典型個案，在深入調查和分析其農民工的工作、生活特征的基礎上，對G 市農民工市民化公共服務成本進行測算，并探討其成本分擔機制。本文采用定量與定性的研究方法，選取特定的調查區(qū)域進行隨機抽樣，并運用實地觀察法、文獻分析、訪談和座談會等方式開展調查研究，收集農民工及其家庭的相關資料以及國家人口計生委于2012年開展的農民工動態(tài)監(jiān)測有關調查數(shù)據，進行相應頻數(shù)、相關聚類、多重對應等統(tǒng)計分析。

一、G 市農民工及其市民化需求特征

2013年，筆者所在課題組在對G 市農民工人口結構、男女比例、工作性質、居住聚集地等進行綜合比較后，最后確定具有較強代表性的ZC 區(qū)某鎮(zhèn)、LW 區(qū)站前家庭綜合服務中心(火車站、汽車站、國際小商品城、服裝批發(fā)城、流動人員密集的國際化超市)、HZ 區(qū)KL村、FY村(密集城中村典范)、BY區(qū)JX村和CT村(規(guī)劃城中村典范)、HD 區(qū)SL 鎮(zhèn)陽光勞務市場(無固定工作的農民工集中地、日薪制勞務市場)、PY 區(qū)DS 鎮(zhèn)的植村、禮村(有祠堂，本地人與農民工交往密切的舊村)、YX 區(qū)外來工服務中心(地方政府服務的窗口)、TH 區(qū)TX村(以同鄉(xiāng)為紐帶的農民工聚居區(qū))作為調查區(qū)域。共抽取農民工樣本1 749人，其中有效問卷1 742 份，問卷有效率為99.6%。在此基礎上抽取60 名典型農民工開展訪談，深入了解其對生存狀況和市民化公共成本分擔的意見?，F(xiàn)將G 市農民工及其生活特征梳理如下。

(1)來源地結構。G 市吸引了來自全國各地的農民工。調查樣本顯示，G 市農民工來自全國24個?。▍^(qū)、市），農民工總樣本中跨省轉移占71.64%，來自廣東省內G 市以外的其他地方約占28.07%，來自CZ 區(qū)和CH 區(qū)的占0.29%。外省農民工中，來自與廣東毗鄰、經濟都不是很發(fā)達的湖南、廣西、湖北和江西這四個省的較多，占農民工將近50%。

(2)年齡性別結構。農民工平均年齡31.96歲，四分之一分位數(shù)是25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是38歲。分性別來看，男子平均年齡32.28歲，四分之一分位數(shù)是 25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是39歲；女子平均年齡31.66歲，四分之一分位數(shù)是25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是 38歲。女子總體上要年輕一些，卡方檢驗顯示，男女在年齡結構上差異在1%水平上顯著。1980年前出生的人數(shù)為715人，占41.04%；1980—1989年出生的人數(shù)為728人，占41.79%；1990年以后出生的為299人，占17.16%。男性比例約占48.22%，女性約占51.78%。20歲以下年齡段以及46歲以上年齡段，男性比率要高一些。在其他年齡段女性的比率要高一些。

(3)婚姻與家庭結構。71%的農民工已婚，未婚29%。在已經結婚的1 221 對夫妻中，有1 055 對夫妻同在G 市，占已婚夫婦的86%，由此可見，夫妻共同流動已經成為G 市農民工重要特征。同在G市的夫妻中，998 對夫妻至少有一個孩子，多的有6個孩子。這998 對夫妻總共生育1 637個小孩，平均每對夫妻生育1.64個小孩。第六次全國人口普查數(shù)據顯示，2010年全國總和生育率為1.18 110，其中“城市”為0.882 10，“鎮(zhèn)”為1.153 40，“鄉(xiāng)村”為1.437 55，可見，農民工生育子女數(shù)均高于普查數(shù)據中“城市”、“鎮(zhèn)”和“鄉(xiāng)村”總和生育率。雖然調查樣本中同在G 市的夫妻有1 637個小孩，但在G 市只有779人，占47.6%，意味著有52.4%的小孩是留守兒童。

(4)教育與就業(yè)。教育程度為初中的占60%左右，其次是高中畢業(yè)，占16.42%，中專和小學學歷約占8%，平均受教育年限是 9.6年。資本密集型的第二產業(yè)需要 10.4年，技術密集型的第三產業(yè)需要 13.3年?？梢?，農民工教育培訓和素質提高的任務繁重，城市產業(yè)的結構性調整將給農民工的就業(yè)帶來較大的風險。農民工尤其新生代農民工的職業(yè)變化頻繁，每人平均變換工作的時間不到1年。新生代農民工第一次就業(yè)一般三個月就辭職，流失率超過40%，就業(yè)穩(wěn)定性差。

(5)居住時間和空間分布。農民工在G 市居住時間四分之一分位數(shù)是10個月，中位數(shù)為26個月，四分之三分位數(shù)是62個月，平均46個月。大多數(shù)呆的時間都不長，超過5年的占總人口比率不大。按照G 市官方統(tǒng)計，2013年末城市常住人口達到了1 292.68萬人，其中戶籍人口832.31萬人，農民工為460.37萬人。BY 區(qū)農民工達到138.42萬，雄踞各區(qū)之首，其次是TH 區(qū)和PY 區(qū),分別為67.48萬和62.8萬人。ZC、LG 和LW 區(qū)農民工比較少，分別為19.74萬、18.7萬、17.36萬人。

(6)農民工就業(yè)單位與行業(yè)。70%以上農民工就業(yè)單位在制造業(yè)、批發(fā)零售和住宿餐飲業(yè)，其比例分別為39.69%、20.75%和13.13%。這些行業(yè)特點是勞動密集程度高、競爭激烈。在就業(yè)門檻高或壟斷性行業(yè)，如電煤水生產供應業(yè)、黨政機關和社會團體、金融保險和房地產業(yè)農民工就業(yè)非常少，其比例分別為0.19%、0.38%和0.56%。

(7)農民工月收入。農民工月平均工資為3 089.64元，四分之一分位數(shù)為2 000元，中位數(shù)是2 600元，四分之三分位數(shù)為3 500元。大多數(shù)收入在平均數(shù)以下。根據G 市官方數(shù)據①，2011年G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月均工資為4 789.42元，私營及其他單位就業(yè)人員月均工資為2 495.92元；2012年G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月平均工資為5 216.50元，私營及其他單位就業(yè)人員月平均工資為2 786.83元。農民工月平均工資比G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工工資要低了很多，但比私營及其他單位就業(yè)人員月平均工資要高。另外，農民工全家月收入平均為5 432.29元，四分之一分位數(shù)為3 000元，中位數(shù)是4 200元，四分之三分位數(shù)為6 000元。

(8)子女義務教育。在所有就讀小學和初中的農民工子女中，在G 市就讀的只有35.62%，戶籍地就讀的占62.97%。這沒有達到國家關于農民工子女接受義務教育“以流入地政府為主”的政策要求。隨父母在G 市就讀小學和初中的農民工子女中，有54.5%入讀公立學校，44.3%入讀私立學校，入讀打工子弟學校比率很低。這與國家的政策相一致，即農民工子女接受義務教育在G 市確實做到了“以公辦學校為主”。

(9)社會保險和住房保障。參與工傷保險比率的農民工為29.39%，參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險比率分別為22.27%和21.35%，總體參與率雖然都不高，但仍領先于全國平均水平。全國農民工此三項保險參與比率分別為28.5%、15.5%和17.6%。在住房保障方面，雖然2013年G 市政府審議通過《G 市公共租賃住房保障制度實施辦法(試行)》，明確要求每年安排一定數(shù)量的公共租賃住房，通過積分制解決部分農民工住房問題，但2014年《G 市公共租賃住房保障申請審查實施細則》又規(guī)定“本市轄各區(qū)范圍內城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭”才有資格申請，因而農民工居住以租住私房、單位住房為主，比率高達92%。每月平均租金為565.14元，四分之一分位數(shù)為200元，中位數(shù)是350元，四分之三分位數(shù)為650元。

綜上，農民工及其生存和生活有以下幾方面的特征。一是農民工“候鳥”式流動。由于城鎮(zhèn)基本公共服務制度與戶籍制度掛鉤，農民工沒有城市戶籍，大多數(shù)沒有真正轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，只是城鎮(zhèn)的“候鳥”，同城不能同待遇，由此產生了“就業(yè)在城鎮(zhèn)，戶籍在農村；勞力在城鎮(zhèn)，子女在農村；收入在城鎮(zhèn)，積累在農村；生活在城鎮(zhèn)，社保在農村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。二是農民工集中于大城市尋找就業(yè)和發(fā)展機會。由于大城市市場規(guī)模大、發(fā)展機遇相對較多，從而導致大城市基本公共服務供給不足。三是農民工市民化進程緩慢。農民工市民化關系到城鄉(xiāng)改革的全面深化，關系到城鄉(xiāng)經濟的全面發(fā)展，但長期以來，由于農民工流入地政府財力與事權不匹配，農民工流出地城鄉(xiāng)發(fā)展不統(tǒng)籌，農民工市民化進程在城市財政巨大的壓力下艱難前行。因此，迫切需要建構農民工市民化公共服務成本分擔機制。

二、農民工市民化公共服務成本測算

農民工市民化公共成本是指使農民工在享受目前市民同等的基本公共服務水平時，政府需要新增的投入。本研究主要基于分層、分階段與規(guī)模成比例的PPS抽樣方法對G市農民工基本情況及其就業(yè)、居住、社保、婚育與接受計劃生育服務、生活與感受等進行監(jiān)測抽樣調查，并以農民工總數(shù)837萬②為基準測算農民工市民化公共成本，包括義務教育、就業(yè)扶持、社會保障、公共衛(wèi)生、住房保障5 大基本公共服務方面的支出。其中城市基礎設施建設沒有包括是因為農民工已居住在城市，這部分費用早已發(fā)生，不存在嚴格意義上的新增財政開支。此外，農民工市民化中的城市管理費用、計生服務、供水(氣、熱)補貼、殯葬等方面的開支由于數(shù)據難以搜集而忽略。

為簡單直觀地反映農民工市民化的公共成本，采用分類加總法。首先分別測算每年G 市政府為農民工提供各個領域所需要的支出，在此基礎上根據農民工總規(guī)模計算出各個領域支出的人均水平，再將各個領域支出的人均水平加總，即得出農民工市民化的每年人均公共成本。從農民工的生命周期來看，農民工市民化的人均公共成本=(農民工壽命-農民工年齡)×每年農民工市民化的人均公共成本；而從每年農民工市民化需要的公共財政支出來看，政府每年支付的農民工市民化公共成本=每年農民工市民化的人均公共成本×每年農民工市民化數(shù)目。計算公式如下：

式中，c 為農民工市民化的每年人均財政支出；c1、c2、c3、c4、c5分別為政府每年在農民工子女義務教育、就業(yè)扶持、社會保障、公共衛(wèi)生、住房保障方面的人均支出；cp為農民工市民化的人均公共成本； a1為農民工的壽命； a0為農民工的年齡； ct為政府每年支付的農民工市民化公共成本；n 為每年農民工市民化的數(shù)量。

現(xiàn)將G 市農民工隨遷子女義務教育支出、就業(yè)扶持支出、社會保障支出、公共衛(wèi)生支出、住房保障支出等公共服務成本測算分述如下。

1．農民工隨遷子女義務教育支出 1c

伴隨著G 市農民工數(shù)量的不斷增加，其隨遷子女中需要接受義務教育的適齡兒童數(shù)目也在快速上升。據報道，在2007年G 市義務教育階段學生中有33.93%為外來務工人員子女③。2010年則達到41.91%，其中小學生40.72萬人，初中生10.37萬人，共有51.09萬人，而在公辦學校就讀人數(shù)為20.51萬人④；2013年隨遷子女等非G 市戶籍學生達56萬人，占全市義務教育階段學生總數(shù)的46%，其中在公辦學校就讀的有23.33萬，占非G 市戶籍學生數(shù)的42%⑤?！吨腥A人民共和國義務教育法》明確規(guī)定農民工隨遷子女有權利在流入地接受義務教育。而根據相關義務教育政策，多接收一個流動學生則G 市財政就必須多支付一個人的教育經費。流入地政府如果要全盤接收農民工隨遷子女的義務教育，還需要通過新建學校來解決師生容積率的問題。因此，農民工隨遷子女義務教育成本支出是農民工市民化公共成本的重要組成部分，主要包括公用經費補助、教職員工資福利經費、校舍建設成本等三項。筆者測算G 市農民工隨遷子女義務教育成本1c 為：348元/人?年。具體測算如下：

(1)人均義務教育公用經費測算。2013年廣東省義務教育公用經費補助標準為小學生均750元，初中生均1150元。經簡單算術平均后得出G 市2013年義務教育生均教育公用經費為950元。當年如果將農民工隨遷子女56萬人全部納入公辦學校，則市財政每年需支付教育公用經費總額53 200萬元，也即要為農民工人均義務教育公用經費64元。

(2)人均教職員工資福利經費測算。《2013－2014年度廣東地區(qū)薪酬調查報告》顯示，廣東小學和初中教師月平均工資分別為4 066元、6 928元⑥。根據2008年《廣東省中小學教職員編制標準實施辦法》，小學師生比為1:22，初中為1:16。據此，2013年G 市小學生均教師年均工資為2 218元，初中生均的教師工資為5 196元。簡單算術平均后，2013年G 市義務教育生均需負擔教師工資為3 707元。仍按56萬的農民工子女數(shù)計算，則教職員工資福利經費總額為207 592萬元，農民工人均每年需負擔教職員工資（福利）費用為 248元。

(3)人均校舍建設成本。按照教育部關于城鎮(zhèn)九年制義務教育學校的建設標準，即每校2 100 學生和16 190平方米校舍面積⑦，如果將全部農民工隨遷子女納入公辦學校，則理論上需新建設266.67 所學校。按2012年G 市竣工房屋平均3 447元/平方米的造價⑧計算，建設一所新校需5 580.693萬元，建設266.67 所學?？偼顿Y需148.82億元。依據《民用建筑設計通則》，按建筑使用50年折算，每年需2.98億元折舊費。農民工每人每年將產生人均校舍建設成本36元。

2．就業(yè)服務支出 2c

農民工要在城市生存首先要解決的就是就業(yè)問題。這不僅需要農民工自身的努力，也需要政府相關部門的扶持。2014年，G 市印發(fā)《G 市就業(yè)困難人員就業(yè)援助實施辦法》，并且就業(yè)專項資金安排了5.5億元，主要用于對就業(yè)困難人員的職業(yè)介紹、技能培訓、社會保險和崗位補貼等。因此，農民工的就業(yè)服務成本主要包括職業(yè)介紹費用和職業(yè)技能培訓鑒定費用等方面。農民工的人均就業(yè)服務成本 2c 為192元/人·年。具體測算如下：

(1)人均職業(yè)介紹費用。根據2013年《G 市促進困難群體就業(yè)補貼辦法》，對于那些在法定勞動年齡內、有就業(yè)愿望和勞動能力、仍處于失業(yè)狀態(tài)的失業(yè)人員，每人享有100元職業(yè)介紹費用補貼。2013年G 市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.15%⑨，假定農民工的失業(yè)率與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率相等，則2013年農民工中處于失業(yè)狀態(tài)人數(shù)為16.23萬人。政府補助處于失業(yè)狀態(tài)農民工的職業(yè)介紹費用總額為1 623萬元/年，分攤到全部農民工，則人均職業(yè)介紹費用為2元/人?年。

(2)人均職業(yè)技能培訓鑒定費用?！秳趧臃ā芬?guī)定：“國家確定職業(yè)分類，對規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)技能標準，實行職業(yè)資格證書制度”。農民工大多從事運輸設備操作、農林牧漁業(yè)生產、商業(yè)及服務業(yè)，需要取得相應職業(yè)資格證書。其職業(yè)技能培訓和鑒定均需一定費用，現(xiàn)只考慮獲取相應的職業(yè)資格證書的財政培訓費補貼。根據《G 市職業(yè)技能培訓券補貼項目和標準》，考取不同等級的職業(yè)資格證書，其培訓費補貼也不同。為簡單起見，只考慮“初級工”一類，并取其C 類培訓費補貼定額600元作為標準。根據G 市2012年農民工動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據及其統(tǒng)計分析，需要獲取職業(yè)資格證書的農民工占總數(shù)31.66%。據此，2013年農民工中有265萬人需要參加職業(yè)技能培訓并獲取相應職業(yè)資格證書，則政府支付的職業(yè)技能培訓和鑒定費用總額為159 000萬元/年。分攤到全部農民工，則農民工人均的職業(yè)技能培訓和鑒定費用為190元/人·年。

3．社會保障支出 3c

長期以來，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，而來自農村的外地農民工因無本地戶口，很難享受到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障權益。因此，一旦農民工市民化，其養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障支出就是核心支出。對于穩(wěn)定就業(yè)的農民工，按規(guī)定參加的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，一般由單位和個人按照工資一定的比例提取保險基金，政府沒有補助，不會增加政府支出。另外，根據相關法規(guī)，G 市外來農民工與本地戶籍人員一樣，只要穩(wěn)定就業(yè)滿6個月就可進行失業(yè)登記、享受政府就業(yè)援助及依規(guī)領取失業(yè)保險金。因此，在計算農民工市民化的社會保障支出時只考慮城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險支出、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險支出和最低生活保障支出，而不考慮城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和失業(yè)保險支出這些項目。筆者測算G 市農民工的社會保障成本（ 3c =c養(yǎng)+c醫(yī)+c低）為1 400元/人?年（1 309+40+51）。具體測算如下：

(1)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險人均支出c養(yǎng)。2012年8月G 市開始實行《G 市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》⑩。根據此辦法，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，并支付終身?；A養(yǎng)老金由財政出資建立，標準為130元/人?月，如果繳費年限超過15年，則每超1年，每月加發(fā)基礎養(yǎng)老金6元。該辦法實施時已年滿60周歲的居民經核準后可直接按月領取基礎養(yǎng)老金。據不完全統(tǒng)計，2013年G 市60歲以上的外地老人約10萬人?。假設政府將這一群體全部納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系，并按每人每月130元標準發(fā)放基礎養(yǎng)老金，則其基礎養(yǎng)老金財政支出總額15 600萬元/年。

2013年G 市農民工總數(shù)達837萬人，16～59周歲的有771萬人。2012年農民工動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據顯示，22.17%的農民工參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。假定2013年的參保率與2012年一致，如果將沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的外來務工人員全部納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，則有600萬人進入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。個人賬戶中，按最低補貼標準計算，即政府對個人繳費補貼為15元/月，對集體經濟組織補助的補貼為5元/月，則政府平均支出為20元/人?月，政府補貼總額將達144 000萬元/年(20×12×600)?；A養(yǎng)老金部分，按補助標準130元/人?月，政府補助總額936 000萬元/年(130×12×600)。因此，對這600萬農民工來說，政府總支出將達到1 080 000萬元/年。

綜上，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財政支出總額1 095 600萬元/年（15600+1 080 000）。分攤到全部農民工，則農民工人均城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險c養(yǎng)為1 309元/人?年（1 095 600/837）。

(2)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人均支出成本c醫(yī)。根據G 市人民政府辦公廳《關于調整G 市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險有關規(guī)定的通知》?精神，2013年度起G 市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的有關標準和范圍有所調整。未成年人與在校學生個人繳納120元/人?年，政府資助320元/人?年；非從業(yè)居民個人繳納600元/人?年，政府資助320元/人?年；老年居民個人繳納800元/人?年，政府資助1 000元/人?年。

政府資助對象為“未成年人與在校學生”，這里只考慮在義務教育階段的農民工隨遷子女。2013年G 市義務教育階段的農民工隨遷子女數(shù)為56萬人，按上述補助標準，G 市財政對這部分人員的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補助為17 920萬元/年(56× 320)。假設2013年將G 市農民工中60歲及以上的按10萬人計并納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險體系，則需財政補助10 000萬元/年(10×1 000)。2013年G市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.15%，再假定農民工的失業(yè)率與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率相等，則2013年農民工中處于失業(yè)狀態(tài)的人數(shù)為16.58萬人，對這部分人員新增財政醫(yī)療保險補助則為 5 306萬元/年(16.58×320)。

據此，政府每年需要新增城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險支出總額33 226萬元/年（17 920+10 000+5 306）。分攤到全部農民工，則農民工人均城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險支出c醫(yī)為40元/人?年(33 226/837)。

(3)最低生活保障支出c低。2013年G 市戶籍人口832.31萬人，其中享受“低?！本葷倪_8.68萬人，即享受“低?！钡娜丝诒戎貫?.04%?。2014年起G 市城鎮(zhèn)“低保”標準提高到每人每月600元?。假定農民工市民化后的“低保”比例與2013年戶籍人口的一致，即按1.04%計算，則農民工市民化“低?！敝С鰹槭忻窕丝?、低保人口比例、人均補差的乘積，據此可計算得出，農民工市民化財政將每年新增“低?！敝С?42 600萬元/年(837×1.04%×408×12)。分攤到全部農民工，則農民工人均最低生活保障成本c低為51元/人?年（42 600/ 837）。

4.公共衛(wèi)生支出c4

基本公共衛(wèi)生服務是公益性的公共衛(wèi)生干預措施，是由疾病預防控制機構、城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生機構向全體居民提供的服務。根據《G 市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》?，到2015年G 市人均基本公共衛(wèi)生服務經費為50元，因而設定農民工人均基本公共衛(wèi)生服務經費為50元/人?年。

醫(yī)療救助主要針對的是沒有經濟能力治病的群體實施的專門公共服務。目前全國醫(yī)療救助平均水平人均1 010元/年，廣東醫(yī)療救助標準2014年提升至934元/年?人??！?013年G 市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，當年城市醫(yī)療救助26.5萬人次，占比3.18%。假定農民工中需要接受醫(yī)療救助的比例與此相同，則2013年需要醫(yī)療救助的農民工約為26.6萬人，政府每年醫(yī)療救助支出總額即為24 844萬元/年。分攤到全部農民工，則農民工人均醫(yī)療救助成本為30元/人?年。因此，最后測算的農民工公共衛(wèi)生支出c4為80元/人?年

5.保障性住房支出 5c

G 市目前已實行將廉租房并入公共租賃住房管理，并統(tǒng)一歸類為公共租賃住房。公共租賃住房保障包括發(fā)放住房租賃補貼、提供公共租賃住房等方式。農民工市民化后必然將其納入城鎮(zhèn)居民住房保障體系。G 市現(xiàn)已為納入公共租賃住房保障體系的居民提供住房租賃補貼。根據《G 市公共租賃住房保障制度實施辦法》，一般適用的住房租賃補貼計算公式為：住房租賃補貼=(人均保障建筑面積標準－人均自有產權住房建筑面積)×家庭人口×補貼標準×收入補貼系數(shù)×區(qū)域補貼系數(shù)。其中人均保障建筑面積標準為15平方米，補貼標準按每平方米建筑面積20元計算，區(qū)域補貼系數(shù)與戶籍所在地相關，由于農民工分布在各區(qū)域，因此這里假定為1；農民工一般沒有自有產權住房，假定其人均自有產權住房建筑面積為0。收入補貼系數(shù)與保障對象的家庭年人均可支配收入掛鉤，不同水平的家庭年人均可支配收入對應不同的收入補貼系數(shù)。根據2012年G 市農民工動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據，統(tǒng)計分析得出農民工的家庭人均可支配收入最高為13 333元，其中處于低保、低收入標準線以下的占68.12%，低于或等于9 600元但在低保、低收入標準線以上的占31.68%，高于9 600元但低于或等于15 600元的為0.2%，可據此加權平均計算得到農民工的收入補貼系數(shù)為1.17。據G 市第六次人口普查數(shù)據，G 市平均每戶2.68人，根據公式可得政府平均每年每戶在住房租賃補貼部分的支出為11 288元，人均每年支出為4 212元。此外，根據住房保障局測算，公共租賃住房的建設成本(包括征地成本、基建成本等)為5 750元/平方米，按人均15平方米計算，則人均投入51 705元。按建筑使用50年折算，人均每年折舊費支出為1 034元。承租政府籌集的公共租賃住房的，政府根據承租家庭的收入分檔次發(fā)放租金補助。按租金補助標準平均為600元/人?月，對外來人口將提供公共租賃住房的比例為5%～10%計算，且假設為10%農民工提供保障性住房，則保障性住房財政支出總額1 041 730萬元/年，即按837×(4 212+1 034+600×12)×10%計算得出。分攤到全部農民工，則農民工人均住房保障成本（5c ）為1 245元/人?年（1 041 730/837）。

依據c =1c +2c +3c +4c +5c =348+192+ 1400+80+1 245=3 265元/人?年，G 市農民工市民化公共成本為3 265元/人?年。即假定農民工平均預期壽命為80歲（依據《G 市社會事業(yè)發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃》?，2010年G 市居民平均預期壽命為79.04歲，2015年G 市居民平均預期壽命為80歲），2012年G 市農民工動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據顯示，農民工平均年齡為32歲。G 市農民工市民化的人均成本pc ＝3 265元/人?年×48＝156 720元。

G 市通過積分入戶政策將農民工轉變?yōu)槭忻?，而每年?guī)定積分入戶指標為3 000個，則政府每年的農民工市民化公共服務成本tc 為9 795 000元，即每年農民工市民化需要財政投入約979.5萬元。如果按金額大小排序，農民工市民化公共成本最大的項目是社會保障成本，其次是保障性住房成本、隨遷子女義務教育支出、就業(yè)服務支出、公共衛(wèi)生支出。

三、建構農民工市民化公共服務成本分擔機制

農民工市民化是城市化的核心。農民工市民化不是只給城市帶來成本支出，它有利于將流動型消費將轉化定居型消費，拉動城市內需，促進城市經濟的發(fā)展，同時外來農民工還能夠有效稀釋人口老齡化現(xiàn)象，減輕城市社會負擔，帶來人口紅利，促進城市可持續(xù)發(fā)展。各級政府應采取有效措施，調整財政支出結構，積極為推進農民工市民化提供支持。目前，農民工市民化所需城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險以及住房保障、隨遷子女義務教育等公共服務成本高，流入地政府顯然難以承受。筆者認為，推進農民工市民化，實現(xiàn)其公共服務均等化，關鍵在于“縮差”、“分類”與“并軌”，要處理好中央與地方、流出地與流入地政府之間的財政平衡關系；中央政府應發(fā)揮主導作用，建立中央政府、地方政府、市場主體、個人共同承擔的多元化成本分擔機制。

1．中央和地方分擔機制

農民工市民化的公共服務成本必須建構成本分擔機制，即由中央財政和地方財政分擔，流入地政府與流出地政府相互配合、相互支持。中央財政轉移支付要與農民工市民化掛鉤，中央和地方財政安排轉移支付既要考慮常住人口，又要鼓勵城市接納農民工。

一方面要完善中央財政專項轉移支付制度。中央財政轉移支付要與農民工市民化掛鉤，給予專項轉移支付。這將從根本上實現(xiàn)國家公共資源跟人走的目標，依據人口流入數(shù)量進行轉移支付。這既是調動地方政府接納轉移人口的積極性手段，也是人口流動市場化的根本要求。農業(yè)人口轉移支付的計算，過去是與戶籍人口規(guī)模掛鉤，將來應與常住人口規(guī)模和接納農民工規(guī)模掛鉤，為農民工提供公共服務的財力保障，形成激勵接納農民工的長效機制。另一方面，要正確處理中央財政與地方財政支付關系。中央財政的一般性轉移支付，要考慮地方城鎮(zhèn)農民工的公共服務支出成本，與各地吸收和承載農民工的數(shù)量掛鉤，與地方政府提高農民工基本公共服務均等化水平掛鉤。地方財政要以農民工的各項支出為重點，優(yōu)化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入。

G 市雖然稅收位居國家前列，但每年要上繳大部分給中央和省財政，自己留下的和中央財政對G市的補貼并不多，人均財力非常有限。以2011年為例，全國人均醫(yī)保籌集金額為200元，中央給西部地區(qū)人均補貼是80元，但對G 市僅補助8元。因此，深化按常住人口安排財政轉移支付和增加直接稅，提高經濟強市稅收留成和土地出讓金的比例等改革，形成地方政府吸納外來人口的激勵機制，建構事權與財權相匹配的財政機制，有利于提高城市財政能力，增加城市公共服務的財政投入力度，逐步實現(xiàn)人均公共財政收支大體均衡。

2．企業(yè)專項成本分擔機制

根據成本測算，農民工市民化需要政府補助最大的項目為社會保障和保障性住房。目前農民工的收入偏低、社會保障不到位、住房條件差，作為用人單位的企業(yè)理應為農民工市民化分擔一定成本。首先，企業(yè)應嚴格按照“同工同酬、同工同權”的原則，確保農民工享有合理的工資待遇和福利保障。企業(yè)應嚴格依法為農民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用。其次，根據國家規(guī)定，企業(yè)可按照職工工資總額的1.5%提取教育培訓經費。企業(yè)應確保這筆資金能夠真正用于職工職業(yè)技能培訓等方面的就業(yè)扶持，不斷提高起自我發(fā)展和市民化能力，進一步減輕政府的財政負擔。最后，在保障性住房方面，企業(yè)應力所能及地參與到社會集資房和保障性住房的建設中來，同時積極為農民工辦理住房公積金，努力改善農民工的住房條件，減輕和緩解政府在農民工市民化中提供保障性住房方面的壓力。

3．市場主體成本分擔機制

在農民工市民化的成本分擔中，除發(fā)揮政府、企業(yè)的各自作用外，還要充分運用市場力量，通過市場解決農民工市民化公共服務的部分成本。拓展資金渠道是解決農民工市民化公共服務成本的關鍵。用市場化手段激勵更多市場主體參與農民工市民化公共服務供給，打開市場融資渠道。

首先，在國家積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的背景下，城鎮(zhèn)化建設融資將更加倚重債券市場，各銀行業(yè)金融機構結合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展等領域的金融服務的投入。其次，加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設的力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法。再次，推廣政府與社會資本合作的模式，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本參與農民工市民化的平臺建設。另外，在農民工市民化的保障性住房建設等大規(guī)?；A設施建設投入方面，可積極嘗試政府與社會資本合作的模式，通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本積極參與。

4.個人成本分擔機制

農民工在市民化進程中，一般將分化為兩大群體，即可市民化群體和“逆市民化”群體。前者由于文化程度和勞動技能都比較高，較快地適應城鎮(zhèn)生活，融入城鎮(zhèn)的過程比較順利，成為可市民化群體。他們一旦被城鎮(zhèn)接納，便成為準市民，繼而實現(xiàn)身份與身心的雙重轉換。后者由于受政府公共服務的排斥與企業(yè)分配不公，在市民過程中充滿艱辛，成為一個“漂移”族群。農民工如果不能順利融入城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)市民，又不愿退回農村，即長期徘徊在城鄉(xiāng)之間，陷進融入城鎮(zhèn)與背逆城鎮(zhèn)的兩難境地，那么，他們則難免尋找非正規(guī)途徑，直至為此走上違法犯罪道路，成為逆市民化群體。

無疑，要盡可能縮小逆市民化群體，減少農民工市民化過程中的“隱形”社會成本和風險，農民工自身必須具有分擔教育、社會保險成本等個人能力，確保能有效參與城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等，并按照規(guī)定承擔相關費用。因此，政府要提高土地征收對農民的補償標準，構建農民承包土地使用權、宅基地使用權、房屋所有權等產權流轉機制，讓“農民工帶著財產進城”，并能夠分擔在市民化中應由個人承擔的有關公共服務成本。

總之，農民工市民化的公共服務成本必須建構分擔機制，即由中央財政、地方政府、企業(yè)和個人分擔。國家財政轉移支付要與農民工市民化相掛鉤，中央和省級財政安排轉移支付既要考慮常住人口，又要鼓勵城市接納農民工。如果各級政府、企業(yè)、市場與社會協(xié)同分擔，則農民工市民化的公共服務均等化并非難事。

注釋：

① 基于數(shù)據可得性，只能將流動人口工資收入與2011年和2012年相關數(shù)據進行比較。按G 市統(tǒng)計局的標準，城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工的統(tǒng)計范圍是指城鎮(zhèn)地區(qū)除私營企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以外的全部法人單位，具體包括國有單位、城鎮(zhèn)集體單位、聯(lián)營經濟、股份制經濟、外商投資經濟、港澳臺投資經濟等單位。私營及其他單位就業(yè)人員的統(tǒng)計范圍是除去納入城鎮(zhèn)單位統(tǒng)計的法人單位以外的私營及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等法人單位，不包括農村勞動力和個體戶。數(shù)據來源于http://www.gzstats.gov.cn/tjgb/ qtgb/ 201206/t20120629_29123.htm。

② 本研究采用大多數(shù)部門人口的數(shù)據，詳細見羊城晚報，2014-4-23。

③ 羊城晚報：http://www.southcn.com/today/hotpic news/content/2008-08/29/content_4573965.htm。

④ 數(shù)據來自華南師范大學教育培訓與研究院的一篇論文：《建立農民工子女義務教育經費保障機制的思考——以廣州市為例》，2014年。

⑤ 陳穗杰：《廣州完善政策推動來穗人員有序融入》，http://www.dayoo.com/ 2014-06-03。

⑥ 《2013－2014年度廣東地區(qū)薪酬調查報告》，www.chinairn.com/pr...534.html2013-08-14。

⑦ 建設部：《城市普通中小學學校校舍建設標準》， www.doc88.com/p-6949... 2014-09-30。

⑧ 《廣東統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2013年。

⑨ 市統(tǒng)計局綜合處：《2013年廣州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014-03-19。

⑩ 廣州市人力資源與社會保障局：《廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》，http://www.hrssgz.gov.cn/zcfg/ shbxyzgfl/201210/t20121018_192393.htm

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