韋冉+秦鵬

摘要

在當前全球邁向低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型進程中，新能源產(chǎn)業(yè)被賦予了搶占未來戰(zhàn)略制高點的重任。山東省圍繞建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)強省的戰(zhàn)略思路，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)取得了階段性成效。但仍存在市場發(fā)育不夠，決策管理欠缺，技術(shù)水平薄弱，定價機制不順等困局，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式、市場結(jié)構(gòu)、激勵機制等將面臨長期調(diào)整的壓力。因此，山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展宜采用一種“政府主導(dǎo)+市場運作+全民參與”的模式，不斷完善市場環(huán)境和決策機制，創(chuàng)新技術(shù)政策和激勵機制，健全制度框架和法規(guī)體系，充分發(fā)揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導(dǎo)、法規(guī)體系的創(chuàng)新健全，推動山東省新能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞新能源產(chǎn)業(yè)；發(fā)展；政策；法規(guī)

中圖分類號D912.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0137-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.05.018

新能源是指與煤、石油、天然氣等常規(guī)能源相比而言，以新技術(shù)為基礎(chǔ)，尚未大規(guī)模系統(tǒng)開發(fā)利用的能源，主要包括太陽能、海洋能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物能、氫能、核聚變能等?010年10月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，進一步明確了新能源產(chǎn)業(yè)的重要地位，新能源產(chǎn)業(yè)被確定為國民經(jīng)濟的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2013]2號），提出應(yīng)堅持集中與分散開發(fā)利用并舉，以風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能利用為重點，大力發(fā)展可再生能源。但是，我國新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展進程中仍存在諸多問題，在利益的促動下存在一哄而上、盲目投資、并網(wǎng)困難、無序競爭等多種混亂現(xiàn)象，核心技術(shù)缺失引致的技術(shù)風(fēng)險以及高端產(chǎn)業(yè)低端制造的弊端凸顯，引發(fā)了新能源產(chǎn)業(yè)的“結(jié)構(gòu)性過?！盵1]，作為能源消費大省的山東也不例外。為了調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)省域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的“二元調(diào)和”，我們認為亟需建立新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)保障體系，采取有力措施，正確引導(dǎo)和規(guī)范新能源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

1山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢

在當前全球邁向低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型進程中，新能源產(chǎn)業(yè)被賦予了搶占未來戰(zhàn)略制高點的重任，也被認為是繼蒸汽機化、電氣化、信息化之后的“第四次產(chǎn)業(yè)革命”。但新能源在全球能源消費結(jié)構(gòu)中占比仍然很低，遠不及傳統(tǒng)的石油、煤炭和天然氣等能源所占比重。據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2013》數(shù)據(jù)顯示，2012年，石油仍是全球主導(dǎo)性燃料，占全球能源消費的33.1%；天然氣占一次能源消費的23.9%；煤炭在全球一次能源消費中所占比重達到29.9%；核能發(fā)電占全球能源消費的4.5%（1984年以來的最低比重）；水力發(fā)電量占全球能源消費的6.7%（有史以來的最高份額）；可再生能源在全球能源消費中所占比例從2002年的0.8%升至2.4%（2012年，可再生能源發(fā)電量占全球發(fā)電總量的4.7%，為歷史最高水平；以可再生資源發(fā)電總量為基準，包括風(fēng)能、地?zé)帷⑻柲芎蜕锇l(fā)電，跨國電力供應(yīng)不被計算在內(nèi)。因此，BP統(tǒng)計的可再生能源基本涵蓋了除核能外的新能源類型）[2]。盡管所占比重很低，但在核能、水力及可再生能源的全球消費中：太陽能發(fā)電增長了58%；水力發(fā)電量增長了4.3%，其中凈增長全部來自中國；風(fēng)力發(fā)電增長了18.1%，占全球可再生能源發(fā)電量增長的一半以上，其中中國貢獻了風(fēng)力發(fā)電的最大增量（34.6%）。這實際上也印證了中國在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中取得的長足進步。以核能和可再生能源（主要新能源類型）為例，其近十年來的發(fā)展走勢如圖1所示。

從圖1可見，我國新能源（核能+可再生能源）產(chǎn)業(yè)在近十年來發(fā)展迅速，特別是自2010年以來更是得到蓬勃

發(fā)展。另據(jù)國家能源局統(tǒng)計，到2013年年底，全國發(fā)電總裝機將達到12.35億kw，其中水電裝機2.78億kw，增長約11.6%，占發(fā)電總裝機比重為22.5%；并網(wǎng)風(fēng)電裝機7 500萬kw，增長約22.1%，占6.1%；核電裝機1 470萬kw，增長約16.9%，占1.2%；并網(wǎng)太陽能裝機1 000萬kw，增長200%，占0.8%。[3]因此，發(fā)展傳統(tǒng)能源之外的太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、核能、地?zé)崮?、氫能、海洋能等非常?guī)能源，已成為中國經(jīng)濟有序健康發(fā)展，國家競爭能力大幅度提升的戰(zhàn)略選擇[4]。正是基于此，國家一直重視通過立法促進新能源的開發(fā)利用及新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2007年修訂）、《中華人民共和國可再生能源法》（2005年頒布）、《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（2010）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2013]2號）以及一些部門規(guī)章中都有諸多關(guān)于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門規(guī)定。

山東省既是一個傳統(tǒng)能源消費大省，又是一個新能源資源大??；既面臨節(jié)能減排和環(huán)境治理的雙重壓力，又擁有豐富的新能源資源和開發(fā)利用的巨大潛力。因此，以國家關(guān)于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制為基礎(chǔ)，山東省相繼出臺了《關(guān)于促進航空航天、核電裝備、新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料等5個新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見（第三批）的通知》（魯政辦發(fā)〔2009〕35號）、《關(guān)于加快山東省新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔2009〕77號）、《關(guān)于促進新能源產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干政策》（魯政發(fā)〔2009〕140號）、《山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》（魯財建〔2010〕103號）、《山東省節(jié)約能源“十二五”規(guī)劃》（魯政辦發(fā)〔2011〕55號）、《山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（魯政發(fā)〔2012〕42號）等政策法規(guī)文件。在強調(diào)市場力量的前提下，重視新能源和節(jié)能政策的制訂、修訂和實施；在新能源和節(jié)能政策制訂的具體操作中，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，使得政策對新能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的制度保障具有前瞻性、綜合性和戰(zhàn)略性。這些法規(guī)和規(guī)章的頒布，構(gòu)成了山東省新能源法律體系框架的雛形，是山東省新能源產(chǎn)業(yè)逐步走向法制化的標志，在很大程度上支持了山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以相關(guān)政策法規(guī)為支撐基礎(chǔ)，山東省新能源產(chǎn)業(yè)正穩(wěn)步有效的發(fā)展。目前，風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電和核電等領(lǐng)域都形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成一批有競爭力的企業(yè)和技術(shù)。截至2012年底，全省電力裝機總?cè)萘窟_到7 338萬kw，居全國第四位；其中，燃煤火電裝機6 593萬kw，占全省電力裝機的89.8%；新能源發(fā)電裝機591萬kw，占8.1%；余能發(fā)電154萬kw，占2.1%。就風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、核電和抽水蓄能電站等新能源產(chǎn)業(yè)而言，截至2012年底的運行現(xiàn)狀及其2015年規(guī)劃目標如圖2所endprint

應(yīng)當說，圍繞建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)強省，全面提高新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，山東省已經(jīng)在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了諸多成效，主要表現(xiàn)在：

（1）新能源供給能力明顯提高。目前，山東省已初步形成了以煤炭為主體，電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生資源全面發(fā)展的能源供給格局[5]。特別是新能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯，太陽能光熱產(chǎn)業(yè)已形成較大規(guī)模，保持國內(nèi)領(lǐng)先優(yōu)勢；[6]風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽荛_發(fā)利用逐步加快。

（2）能源消費結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，新能源比重不斷上升。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)效率低、污染大，帶來了一系列的社會和環(huán)境問題。解決這些問題的根本就在于減少煤的使用量，更多使用清潔能源，由以煤為主逐漸變成多元化能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)真正可持續(xù)發(fā)展?！笆濉币詠?，山東省加大了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，適當調(diào)整完全以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)，把新能源作為解決能源問題的突破口，能源消費結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

（3）產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平不斷提高，技術(shù)引領(lǐng)高端化發(fā)展。根據(jù)《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》，山東省全面建設(shè)“重大技術(shù)研究、重大技術(shù)裝備、重大示范工程及技術(shù)創(chuàng)新平臺”四位一體的能源科技創(chuàng)新體系，全面開展新能源技術(shù)創(chuàng)新工作，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)和風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)的關(guān)鍵核心技術(shù)有了重大突破。

（4）新能源產(chǎn)業(yè)已形成集群化效應(yīng)，針對不同領(lǐng)域，走實用化發(fā)展道路。山東省太陽能開發(fā)利用較早，太陽能熱水器已形成較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，年產(chǎn)能突破1 000萬平方米，居全國第一位。目前，山東省正重點打造濟南、德州兩大太陽能產(chǎn)業(yè)基地，壯大淄博、東營、濰坊、威海等太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，鞏固產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢地位，打造世界級太陽能產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)；在風(fēng)能方面，著力打造沿海風(fēng)能產(chǎn)業(yè)帶和魯中、魯西、魯北內(nèi)陸風(fēng)能產(chǎn)業(yè)帶；在生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽艿壬形创笠?guī)模開發(fā)的新能源領(lǐng)域，山東省資源儲量相對較大，也正通過科學(xué)規(guī)劃，合理布局，有序開發(fā)，促進這三大新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

毋庸置疑，現(xiàn)行政策法規(guī)和文件的頒布與實施，為山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。但從現(xiàn)行政策法規(guī)的現(xiàn)實性與發(fā)展預(yù)期是否契合、原則性規(guī)范與實施適用的關(guān)系、相關(guān)制度的協(xié)調(diào)與配套等方面來看，山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制擎還在于頂層政策法規(guī)設(shè)計的缺位。國家能源局2013年全國能源工作會議明確提出“深入研究深化能源體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，積極開展試點示范”。但在此之前，雖然新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展如火如荼，卻一直缺少類似的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般性政策頂層設(shè)計的要求。當然，法律規(guī)范的頂層設(shè)計也近乎空白，不管是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向規(guī)范式立法還是法律法規(guī)具體執(zhí)行的責(zé)任分配與救濟式立法，都缺乏關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正當程序及實質(zhì)要件的頂層設(shè)計規(guī)范。諸如市場準入、交易規(guī)則、扶持機制、產(chǎn)業(yè)爭議調(diào)處等政策法規(guī)頂層設(shè)計的虛置，極易造成地方保護主義的泛濫，導(dǎo)致新能源產(chǎn)業(yè)的非理性發(fā)展。應(yīng)當說，山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國內(nèi)是處于相對領(lǐng)先地位的，有其發(fā)展的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和威脅（T）等各個因素的存在，如表1所示。

通過表1關(guān)涉山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的SWOT因素分析，有助于辨清制約山東省新能源產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的核心問題所在。在國內(nèi)外發(fā)展新能源的戰(zhàn)略大環(huán)境和打造半島藍色經(jīng)濟區(qū)的機遇基礎(chǔ)上，結(jié)合新能源產(chǎn)業(yè)的省內(nèi)固

有優(yōu)勢，山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于躍升階段，但這需要建立在對當前制約省內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)推進核心問題破解的基礎(chǔ)之上。質(zhì)言之，山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題主要在于：

2.1市場發(fā)育不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法扭轉(zhuǎn)盈利之困

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種綠色能源產(chǎn)業(yè)，與傳統(tǒng)能源相比仍然存在成本過高、效率較低等弱勢因素。從全球范圍看，新能源如何盈利都是一個沒有解決的問題，歐美國家現(xiàn)在也均對新能源采取補貼政策。但是，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不僅僅在于盈利，而是在于應(yīng)對能源危機、改變能源消費結(jié)構(gòu)以及促進低碳發(fā)展等。因此，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展本身就兼具國家的責(zé)任和全民的義務(wù)，應(yīng)當是政府推動和市場自身發(fā)展的結(jié)果。十八屆三中全會提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！钡珜τ谏綎|省乃至全國的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，目前都過度依賴政府補貼生存。很多企業(yè)實際上是在技術(shù)、資金等能力并不具備的基礎(chǔ)上為了獲取政府補貼而強行上馬新能源產(chǎn)業(yè)項目的，形成了一哄而上、盲目投資、無序競爭的新能源發(fā)展混亂局面。在很長一段時間內(nèi)，新能源產(chǎn)業(yè)都將依靠政府補貼才能持續(xù)經(jīng)營，目前的難題在于如何針對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的盈利模式困局，發(fā)揮市場的決定性作用，合理協(xié)調(diào)政府決策與市場作用的關(guān)系，建立符合山東省實際的商業(yè)運轉(zhuǎn)模式，規(guī)范競爭、擴大規(guī)模、降低成本，將新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入市場化軌道，實現(xiàn)山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定，并盡早扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的盈利困局。

2.2決策管理欠缺，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法突破并網(wǎng)難題

傳統(tǒng)能源體制條塊分割的管理體制混亂，多頭管理、不合法的壟斷經(jīng)營等屢見不鮮。由于新能源產(chǎn)業(yè)是一種戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，其市場還不成熟，需要政府以政策導(dǎo)向的形式給予支持。山東省許多能源資源也處于多頭管理的尷尬境地，政策各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，其產(chǎn)業(yè)扶持效果難以見效。在如此管理體制和決策體系之下，政府干預(yù)不足或干預(yù)過度都將會使其管理體制滯后的弊端顯現(xiàn)，難以統(tǒng)籌新能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。其中一大難題就是新能源發(fā)電與電網(wǎng)配套建設(shè)不夠協(xié)調(diào)，電網(wǎng)接納水平和消納能力有待提高，“并網(wǎng)難”問題突出[7]。事實上，并網(wǎng)難題既與新能源特性有關(guān)，也與決策管理體制直接相關(guān)?？陀^來說，風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等新能源發(fā)電項目建設(shè)周期短，電網(wǎng)建設(shè)則相對復(fù)雜，難以同步完成，對于風(fēng)電和光電等間歇性極強的電力，能否實現(xiàn)相互支撐、同步連接確實存在技術(shù)性難題。但僵化的電網(wǎng)體制才是大規(guī)模發(fā)展新能源電力的最大瓶頸[8]。由于管理上缺乏新能源發(fā)電并網(wǎng)的政策技術(shù)標準和相關(guān)規(guī)劃，導(dǎo)致地方政府只重新能源裝機容量卻忽視電場控制核心技術(shù)和并網(wǎng)標準等指標的設(shè)定。加之，電力區(qū)域調(diào)度及各電網(wǎng)公司利益關(guān)系的潛在沖突，并網(wǎng)難題已然成為制約新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大難題，需要盡快理順決策管理機制，突破并網(wǎng)難題，推進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。endprint

2.3技術(shù)水平薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法實現(xiàn)獨立自主

新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題在于技術(shù)水平的支撐，這也是制約新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變盈利模式、擴大發(fā)展規(guī)模、擴張發(fā)展優(yōu)勢的根本原因所在?！吨袊履茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全報告（2011-2012）》顯示，我國新能源增量在多個領(lǐng)域位居世界前列，部分新能源關(guān)鍵技術(shù)獲得突破，產(chǎn)業(yè)政策不斷深化，但新能源關(guān)鍵設(shè)備及核心技術(shù)受制于人的局面應(yīng)引起重視[9]。對于山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，除太陽能熱利用、沼氣技術(shù)外，該區(qū)域乃至省內(nèi)大多數(shù)新能源技術(shù)水平較低，缺乏自主研發(fā)能力，設(shè)備制造能力弱，技術(shù)和設(shè)備生產(chǎn)依賴進口，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與先進水平差距較大，沒有形成支撐新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務(wù)體系。[7]山東省太陽能利用技術(shù)趨于成熟，風(fēng)機國產(chǎn)比例較大，但整機控制系統(tǒng)等關(guān)鍵技術(shù)仍依賴國外；另外，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)相關(guān)技術(shù)基本依賴于國外進口，焚燒發(fā)電鍋爐等核心技術(shù)和設(shè)備大部分依賴于進口。這凸顯了我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏核心技術(shù)，科技力量支撐薄弱，技術(shù)支持不足導(dǎo)致難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。由于缺少完備的新能源技術(shù)研發(fā)體系和裝備制造體系，導(dǎo)致新能源開發(fā)成本高，研發(fā)滯后，使一些具有市場前景的新能源技術(shù)難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，也使新技術(shù)、新產(chǎn)品開發(fā)不足，產(chǎn)品質(zhì)量和功能都不能滿足市場和消費者的需要，極大制約了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.4定價機制不順，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法形成合理競爭

新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大特點是成本相對較高，除太陽能熱水器利用技術(shù)外絕大部分新能源產(chǎn)品仍無法與傳統(tǒng)能源產(chǎn)品競爭。而且，囿于傳統(tǒng)能源開發(fā)定價對于資源本身價值的忽略，新能源定價關(guān)系與傳統(tǒng)能源定價關(guān)系并不合理，扭曲的傳統(tǒng)能源價格實際上為新能源產(chǎn)業(yè)塑造了并不公平、不合理的市場環(huán)境，缺乏靈活、合理的新能源定價機制。目前，新能源發(fā)電上網(wǎng)電價采用標桿電價和特許權(quán)招標電價兩種定價機制，致使一些資源相近的項目價格上存在很大的差別，造成上網(wǎng)電價的混亂[10]。標桿電價形成的反應(yīng)機制不靈敏，不能隨新能源成本降低而作出相應(yīng)調(diào)整，對投資而言，具有很大的不確定性[11]。而特許權(quán)招標定價隨可引入競爭，但會出現(xiàn)為搶占市場而壓縮利潤空間的現(xiàn)象，使新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于競爭失序的樣態(tài)，也不利于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)應(yīng)對

在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢艱難，省域發(fā)展面臨困局與挑戰(zhàn)的背景要素下，山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一個科學(xué)、合理的政策法規(guī)體系支撐，而這一體系的核心因素是利益。一般而言，政策法規(guī)體系涉及的利益分為具有社會分享的共同利益、具有組織分享的公共利益和具有私人獨享性的個人利益三類[12]?；谀茉磁c環(huán)境約束條件下的利益區(qū)分，山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開公共利益、組織利益、私人利益的現(xiàn)實承擔者——政府、新能源企業(yè)、公民個人的推動，他們是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)制定、執(zhí)行和實施的主體。通常來說，利益的區(qū)分與差異格局會鮮明的指向優(yōu)勢群體與弱勢群體之間的利益沖突[13]。為了協(xié)調(diào)和處理好三種利益關(guān)系，實現(xiàn)三種利益的良性互動和完美結(jié)合，山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展宜采用一種“政府主導(dǎo)+市場運作+全民參與”的模式，整體推進、協(xié)調(diào)發(fā)展。政府作為公共利益的現(xiàn)實承擔者，應(yīng)當基于能源和環(huán)境的雙重利益約束，從新能源產(chǎn)業(yè)的基本政策、中長期發(fā)展規(guī)劃和新能源產(chǎn)業(yè)的培育和推動方面對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行政策引導(dǎo)，推動新能源產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性、法制化和規(guī)范化。

3.1完善市場環(huán)境，理順決策機制

作為一種新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要充分發(fā)揮市場的決定性作用，協(xié)調(diào)市場環(huán)境和政府決策的關(guān)系，逐漸從政府主導(dǎo)向企業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的新能源產(chǎn)品市場。山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要給予企業(yè)足夠的市場參與度，依托市場培育具有核心競爭優(yōu)勢的龍頭企業(yè)，逐步將新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入市場化軌道，“引導(dǎo)和調(diào)動更多創(chuàng)新型企業(yè)涉足新能源產(chǎn)業(yè)”[14]?！吨袊哪茉凑撸?012）白皮書》指出要完善市場體制機制，積極推進能源市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，“支持民間資本全面進入新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)?！鄙綎|省應(yīng)以現(xiàn)有政策法規(guī)為基礎(chǔ)，制定相應(yīng)的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)市場準入標準、光伏產(chǎn)業(yè)市場準入標準等，對于已經(jīng)掌握了本領(lǐng)域核心技術(shù)且產(chǎn)品門檻和利潤都較高的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，應(yīng)給予政策扶持和幫助，促進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，應(yīng)理順山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策管理體制機制，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，特別是破解“并網(wǎng)”難題。在省域范圍內(nèi)加強并網(wǎng)技術(shù)標準的規(guī)劃研究及制定，建立利益表達、疏通和引導(dǎo)機制，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展“分散式”新能源開發(fā)模式，促進新能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

3.2健全技術(shù)政策，建立支撐體系

新能源產(chǎn)業(yè)要擺脫政府主導(dǎo)和依靠政府補貼的發(fā)展模式，就必須不斷推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進步。山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要鞏固當前在太陽能等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，掌握具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，形成較為完善的技術(shù)創(chuàng)新和支撐體系。一方面，應(yīng)當以新能源市場為導(dǎo)向、以新能源企業(yè)為主體，建立新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，推動能源技術(shù)進步，為能源技術(shù)進步創(chuàng)造良好的政策環(huán)境[19]。加強產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動，利用省內(nèi)高校、科研院所的研究力量和優(yōu)勢，組織實施重大技術(shù)攻關(guān)專項，形成企業(yè)、高校、院所等多方主體參與、利益共享的技術(shù)合作開發(fā)機制，建立新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，切實提高新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。另外，還應(yīng)注重以引進的先進技術(shù)為基礎(chǔ)，進行再創(chuàng)新和再開發(fā)，改變新能源產(chǎn)品在低水平重復(fù)建設(shè)開發(fā)，產(chǎn)品經(jīng)濟性、穩(wěn)定性和可靠性差的不利境況，彌補省內(nèi)亟需發(fā)展新能源行業(yè)的技術(shù)空白，形成擁有獨立知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和產(chǎn)品，提升山東省新能源產(chǎn)業(yè)裝備的制造能力和技術(shù)。另一方面，應(yīng)當不斷健全新能源技術(shù)標準、產(chǎn)業(yè)評價、產(chǎn)品認證體系，加強新能源開發(fā)人才隊伍建設(shè)，建立省內(nèi)企業(yè)、高校和科研機構(gòu)聯(lián)動的新能源技術(shù)人才培養(yǎng)基地，積極引進新能源領(lǐng)域的優(yōu)秀專家和技術(shù)人才，營造適宜山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境和人才發(fā)展環(huán)境。endprint

3.3健全激勵機制，擴大優(yōu)惠措施

與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式相比，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般需要更多的資金，因此在其產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中，經(jīng)濟激勵機制和優(yōu)惠措施是重要的一環(huán)。美國、日本、歐盟等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家大都采用稅收抵免優(yōu)惠、融資優(yōu)惠和政府補貼的方式對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行扶持。歐盟四大新能源生產(chǎn)國德國、瑞典、意大利和西班牙的激勵政策如表2所示。

由此可見，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，離不開政府激勵機制和優(yōu)惠措施的扶持。當然我們也應(yīng)了解，自2013年以來歐盟開始不斷減少包括補貼在內(nèi)的能源支出，將結(jié)束對新能源的大規(guī)模補貼[16]。針對山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的初始發(fā)展階段，山東省應(yīng)當從信貸、財

政、稅收等方面詳細制定經(jīng)濟激勵的條件、程序和范圍，以信貸等優(yōu)惠投資政策拓寬新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資渠道，以稅收優(yōu)惠促進新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)化，以財政政策優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以綠色采購擴大新能源產(chǎn)品的終端消費[17]，建立符合國際市場規(guī)范的激勵機制和優(yōu)惠措施，推進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.4改革定價機制，施行強制配額

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要依賴于定價制度的改革。囿于環(huán)境與能源資源的公共性，我國在資源價格體系方面一直處于尚未理順的狀態(tài)，對于新興的新能源產(chǎn)業(yè)也是如此。為了改變這一現(xiàn)狀，山東省2013年出臺了《山東省物價局關(guān)于運用價格政策促進可再生能源和節(jié)能環(huán)保發(fā)電項目健康發(fā)展的通知》（魯價格一發(fā)〔2013〕119號），規(guī)定2013-2015年并網(wǎng)發(fā)電的光伏電站上網(wǎng)電價確定為每千瓦時1.2元，對風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電量以及部分可再生能源發(fā)電項目給予臨時電價補貼等。實際上，除了并網(wǎng)發(fā)電的光伏電價為定價，其他主要是以補貼形式來實現(xiàn)對價格的補充。為了體現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的獨特優(yōu)勢，推動新能源產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，應(yīng)當將環(huán)境成本內(nèi)部化，將環(huán)境的外部成本納入到能源資源的價格體系之中，加緊出臺山東省新能源發(fā)電電價管理辦法，合理確定新能源上網(wǎng)電價，并結(jié)合技術(shù)進步等因素適時調(diào)整，這有利于促進新能源產(chǎn)業(yè)以價格優(yōu)勢獲取競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外，我國也可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，施行“綠色配額”的新能源強制配額制度，從根本上推進能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更廣闊的發(fā)展空間。

3.5健全法規(guī)體系，確立制度框架

現(xiàn)實生活中，調(diào)整人們行為的規(guī)范體系是多元的，但法律作為一種依靠國家強制力保證實施的社會控制系統(tǒng)，其權(quán)威性和穩(wěn)定性等特點是其他規(guī)范系統(tǒng)所不及的[18]。山東省應(yīng)當以國家現(xiàn)有法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)，將省內(nèi)關(guān)涉新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有益政策上升為法規(guī)，制定具體的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施細則，通過法律保障新能源政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，給新能源企業(yè)以明確定性，以此推進產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。在法規(guī)內(nèi)容的具體設(shè)計上，應(yīng)當確立適合山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體路向和發(fā)展模式，確立新能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟激勵和技術(shù)推廣，配套完善的相關(guān)財稅政策，如建立新能源發(fā)展專項基金、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加對新能源的投入，實行進一步的稅收優(yōu)惠以及通過政府采購支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。同時，還應(yīng)加強相關(guān)責(zé)任的規(guī)定，強調(diào)政府能源責(zé)任，以剛性責(zé)任制度追究制度作為主要手段，對政府的不作為和不恰當作為都應(yīng)有具備可操作性的處罰措施，加大處罰力度[20]。另外，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開法律制度的健全和規(guī)范。山東省應(yīng)當在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治市場環(huán)境下，建立健全新能源法律制度框架：建立健全新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展標準、專利、檢測、認證等服務(wù)體系制度，加強新能源行業(yè)的管理與服務(wù)；建設(shè)產(chǎn)品認證、檢測等公共服務(wù)平臺，建立符合山東省情的新能源省級、行業(yè)標準體系，包括多種新材料、組件的產(chǎn)品標準，生產(chǎn)設(shè)備標準和系統(tǒng)的驗收標準等標準制度體系；此外，還應(yīng)健全新能源產(chǎn)業(yè)市場準入制度、環(huán)境影響評價制度以及產(chǎn)業(yè)爭議調(diào)處制度等[21]。

新能源產(chǎn)業(yè)在我國仍屬“朝陽產(chǎn)業(yè)”，但在國家補貼、搶占市場等利益促動下的一哄而上、技術(shù)缺失、無序競爭以及低水平重復(fù)建設(shè)發(fā)展進程中逐漸黯淡了光芒，甚而引發(fā)了新能源產(chǎn)業(yè)的“結(jié)構(gòu)性過剩”。應(yīng)當說，山東省新能源產(chǎn)業(yè)特別是太陽能產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)是處于領(lǐng)先地位的，雖處于發(fā)展初始階段但擁有廣闊的市場前景。但需關(guān)注的是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，山東省新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式、市場結(jié)構(gòu)、激勵機制等與國家新能源產(chǎn)業(yè)一樣，將面臨長期調(diào)整的壓力。因此，必須在發(fā)展中不斷調(diào)整新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，提升新能源核心技術(shù)能力，改革定價機制，充分發(fā)揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導(dǎo)、法規(guī)體系的創(chuàng)新健全，推動山東省新能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（編輯：徐天祥）

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