孫琦

一、巡視制度的主要任務(wù)和運(yùn)行機(jī)制

巡視是“利劍”，這里的利劍是達(dá)摩克利斯之劍，或稱“懸頂之劍”，指令人處于一種危機(jī)狀態(tài)，隨時有危機(jī)意識。巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。習(xí)近平總書記指出：“巡視工作要發(fā)揮巡視的震懾、遏制、治本作用”。中共中央政治局常委、紀(jì)委書記王岐山同志也多次強(qiáng)調(diào)，“巡視要強(qiáng)化震懾，發(fā)揮利劍作用，堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。巡視工作主要圍繞著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心進(jìn)行，通過巡視，發(fā)現(xiàn)問題，反映問題，最終推動問題得到解決。

中央巡視機(jī)構(gòu)由中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央巡視組組成。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是負(fù)責(zé)組織實(shí)施中央一級的巡視工作，指導(dǎo)、推動全國巡視工作的開展，并向中央負(fù)責(zé)并報告工作。目前，由王岐山同志擔(dān)任中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。中央巡視組負(fù)責(zé)在全國范圍內(nèi)開展巡視工作，向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報告工作。2013年5月，中紀(jì)委對巡視組組長的任命模式進(jìn)行了改革，建立巡視組組長庫，由原來的終身制改為“一次一授權(quán)”，中央根據(jù)巡視的任務(wù)，確定巡視組組長的人選。“一次一授權(quán)”使得巡視工作更具有針對性，同時也可以提高巡視工作人員自身的責(zé)任意識。巡視組組長一般從已經(jīng)離開一線崗位、但尚未滿70歲的省部級（正職）官員中選任。一旦巡視工作宣告結(jié)束，巡視組組長的工作也就隨之結(jié)束。王岐山同志表示，摘掉“鐵帽子”是為了“打造一支作風(fēng)過硬的巡視隊伍”。這種任務(wù)性的派遣把工作變成了臨時性的，保護(hù)了巡視組的獨(dú)立性，也使得被巡視單位和部門很難采取措施提前做準(zhǔn)備，保證了巡視工作的公正性。

二、巡視成為反腐“利劍”的原因分析

在當(dāng)前的反腐敗斗爭中，巡視發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，通過巡視能夠發(fā)現(xiàn)問題，為反腐工作提供強(qiáng)有力的證據(jù)，使反腐工作更加明確、更具有針對性，從而有效地保障了反腐工作的開展。巡視之所以能夠成為黨中央懲治腐敗的一柄出鞘利劍，是因為它本身具有以下幾個特征。

1巡視具有權(quán)威性。黨的十八大以來，巡視工作在全國范圍內(nèi)廣泛開展。為了適應(yīng)形勢的變化，在建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃中，計劃對2009年頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》進(jìn)行修訂，爭取做到對地方、部門、企業(yè)單位全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。巡視條例是黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，總結(jié)黨的十八大以來的巡視工作經(jīng)驗，不斷完善巡視制度，才能更好地依紀(jì)依法巡視。條例的頒布以及修訂，不僅為巡視工作的開展提供了政策上的依據(jù)，同時，也給出了官員約束自身的行為準(zhǔn)則。在巡視過程中及時發(fā)現(xiàn)問題并如實(shí)、及時地指出來，不搞遮遮掩掩，這樣的巡視才真正具有權(quán)威，才能對腐敗分子形成震懾和遏制，才能最終贏得黨心民心。在對腐敗現(xiàn)象形成震懾的同時，由于腐敗和“四風(fēng)”問題都具有頑固性、長期性、反復(fù)性的特點(diǎn)，不可能畢其功于一役。巡視工作的廣泛開展，“老虎”“蒼蠅”的持續(xù)打擊，同時，對已經(jīng)巡視過的省市、企業(yè)單位殺“回馬槍”，也恰恰說明了反腐不是做表面文章，而是長期的、持續(xù)的。

2巡視目的具有明確性，責(zé)任具有具體性。反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭，黨風(fēng)問題關(guān)系到黨的生死存亡，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，推進(jìn)反腐敗工作，是避免中國共產(chǎn)黨走上封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路的重要舉措之一。巡視工作的開展就是為了要發(fā)現(xiàn)和反映問題，這個目的是十分明確的。2013年6月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。其中，強(qiáng)調(diào)要突出重點(diǎn)、聚焦“四個著力”，就是著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是一把手，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、落實(shí)中央八項規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀(jì)律、選人用人等四個方面存在的突出問題。在巡視工作開展之前，明確巡視的方向和重點(diǎn)，將巡視工作的目的具體化，大大加強(qiáng)了巡視工作的工作效力。

巡視組只報告，不辦案，這符合巡視本身的定義。巡視組不是案件查辦機(jī)構(gòu)，將巡視和辦案分開，有利于保證各自環(huán)節(jié)的獨(dú)立性和公正性。在巡視結(jié)束后，巡視組將巡視情況反饋給被巡視的地方、部門和企業(yè)單位，并責(zé)令其限期整改，加強(qiáng)督查督辦，推動問題的解決。巡視的目的和責(zé)任是具體的、有限的，不可能面面俱到，如果所有問題都需要巡視組來解決，那巡視就不可能形成震懾。

3巡視制度具有創(chuàng)新性。巡視作為上級對下級監(jiān)督的一種方式，雖然古已有之，并不斷發(fā)展壯大，使巡視這種監(jiān)督方式得到了長足的發(fā)展。但隨著世情、國情、黨情的不斷變化，巡視作為一種監(jiān)督形式，是現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體系中加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的一種全新的形式，也是黨在新時期加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)的一次成功實(shí)踐。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視巡視工作，對巡視工作作出了新的部署，不僅推動巡視內(nèi)容、方式方法等方面與時俱進(jìn)，而且在制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制方面也力求創(chuàng)新。例如，在巡視工作中開展的對“專項巡視試點(diǎn)”的探索，就是在新的歷史語境下完善巡視制度的一個新方法。專項巡視強(qiáng)調(diào)“以問題為導(dǎo)向”，哪里有動靜，哪里的問題多，就到哪里去巡視，爭取讓人“摸不清規(guī)律”。這樣的巡視方法，可以有效地針對某個地區(qū)或某個單位，甚至某個人的突出問題，爭取做到“定點(diǎn)清除、精準(zhǔn)打擊”。這就是在近兩年的巡視工作中，通過已有的經(jīng)驗，再加之當(dāng)前的具體形勢，而探索出的新的工作方法。

三、完善巡視制度的理性思考

1上下聯(lián)動、全國“一盤棋”。反腐不能只靠黨中央，同樣，巡視工作也不能只靠黨中央。中央巡視在整個巡視鏈條中主要起到的是帶頭、示范的作用，地方巡視起到的則是根本性、基礎(chǔ)性的作用。因此，充分發(fā)揮地方巡視，特別是省一級巡視的作用，將中央巡視工作方針更好地落實(shí)到省一級，是關(guān)乎全局的大問題。將反腐這一重任推給中央，僅靠中央現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員，是根本不可能將腐敗的存量減到最少、將腐敗的增量遏制到最低的。因此，深入推進(jìn)省區(qū)市巡視工作，將中央巡視工作方針完整地、及時地落實(shí)到地方，實(shí)現(xiàn)壓力的層層傳導(dǎo)、責(zé)任的層層落實(shí)，將問題盡早地解決，上下聯(lián)動，形成以中央巡視為主體、省區(qū)市和中央單位巡視為基礎(chǔ)的工作格局，成為當(dāng)前巡視工作的當(dāng)務(wù)之急。

2分清敵友、拓寬渠道，依靠人民群眾，保證巡視工作持續(xù)、有效進(jìn)行。巡視的首要問題是要解決“為誰巡視”“靠誰巡視”的根本問題。當(dāng)前巡視工作開展得如此順利，是與群眾的積極參與分不開的，其中有很大一部分被查處的官員，都是通過群眾揭發(fā)或檢舉才最終落馬的。這一方面說明了黨和國家對群眾實(shí)行其監(jiān)督權(quán)利的認(rèn)可，認(rèn)識到了人民群眾才是黨的執(zhí)政之基，力量之源;另一方面也說明了人民群眾對政治的參與熱情有了顯著的提高，對行使其監(jiān)督權(quán)的意愿也更為迫切。依靠群眾進(jìn)行反腐敗是中國共產(chǎn)黨一直堅持的拒腐防變機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督為這一機(jī)制的建立提供了新的動力。雖然群眾監(jiān)督的覆蓋面最廣，群眾對更好地行使其監(jiān)督權(quán)的意愿最為迫切，但在現(xiàn)實(shí)生活中，如何更好地發(fā)揮群眾監(jiān)督作用也是最難實(shí)施且亟待解決的問題，因此，解決好群眾監(jiān)督問題是檢驗監(jiān)督工作是否到位的試金石。

3認(rèn)清主要矛盾，抓住矛盾的主要方面，進(jìn)行重點(diǎn)突破。2013年6月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。其中，強(qiáng)調(diào)突出重點(diǎn)、聚焦“四個著力”。根據(jù)這一部署，中央巡視組主要是對這“四個著力”進(jìn)行了重點(diǎn)巡視，向各省、市和部門進(jìn)行了反饋，并針對具體情況提出整改意見。具體問題、具體案例，仍然是當(dāng)前工作的突破口。只有真正了解存在的主要問題，才能在今后的工作中有所側(cè)重，才能進(jìn)行重點(diǎn)突破。

由于通過一輪巡視不可能發(fā)現(xiàn)并解決所有的問題，而且部分地區(qū)在巡視結(jié)束之后可能會出現(xiàn)問題的反彈。這樣，巡視組對部分省市區(qū)殺“回馬槍”就顯得尤為重要了。在對哪些地區(qū)殺“回馬槍”的確定上，共有三個標(biāo)準(zhǔn)：一是由中央總體安排，對問題較多的地區(qū);二是巡視不夠得力，發(fā)現(xiàn)問題不夠深入的地區(qū);三是某類普遍性問題存在較為嚴(yán)重的地區(qū)。巡視工作有側(cè)重，突出重點(diǎn)，有利于問題的及時發(fā)現(xiàn)和及時解決，對于巡視制度的完善也具有重要的意義。

總之，反腐本身不是目的，而是手段;同樣，巡視也不是目的，只是手段，選擇合適的手段，是盡快達(dá)到目的的重要方式。十余年來，這項制度在實(shí)踐中不斷完善的同時，對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督、密切黨群關(guān)系、防止領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗等，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。特別是黨的十八大以后，巡視制度在黨中央對反腐抱有強(qiáng)有力的決心之下，取得了顯著的成效，也給人民群眾留下了美好的期待。我們相信，只要堅持完善巡視制度，充分發(fā)揚(yáng)其優(yōu)越性，巡視制度就會不斷發(fā)揮其反腐“利劍”的強(qiáng)大作用。

作者單位：天津師范大學(xué)

責(zé)任編輯：雙艷珍