葉涯劍+孟珈蒂

【提 要】演 在中國城市體系之中，市管縣體制是最具中國特色的一種城市管理制度，這一制度經(jīng)過將近半世紀(jì)的發(fā)展，在21世紀(jì)初達(dá)到其鼎盛期，同時對中國的城市體系也產(chǎn)生了巨大的影響，最為明顯的一點(diǎn)就是促成了地級市這種類型的城市得到大發(fā)展，基本奠定了20世紀(jì)晚期至今中國城市體系的大體格局。

【關(guān)鍵詞】 市管縣;城市體系;中國城市;制度史

【作者簡介】葉涯劍1975—？，男，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院社會學(xué)系講師，社會學(xué)博士，研究方向?yàn)槌鞘猩鐣W(xué)、空間社會學(xué)、社會變遷與現(xiàn)代化;孟珈蒂1991—？，女，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)2014屆畢業(yè)生。（廣東廣州 510640）

？眼基金項(xiàng)目廣東省社科基金2011年青年項(xiàng)目“城市空間治理與中國現(xiàn)代化進(jìn)程”（GD11YSH06）

1949年之后中國城市行政等級體系的獨(dú)特性，在于它構(gòu)成了一種特有的“市管縣”城市行政體系。人民共和國建國初期，曾在個別城市實(shí)行過市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，但為時極短，據(jù)《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革？穴1949一1983？雪》記載，杭州市于1949年至1951年管轄過杭縣;蘭州市于1949年至1950年管轄過皋蘭縣;昆明市曾于1951年至1953年管轄過昆明縣;重慶市于1951年至1952年管轄過巴縣;貴陽市于1952年至1955年曾管轄過貴筑縣，除此以外？熏1949年無錫市曾管轄過無錫縣;徐州市管轄過銅山縣;此后，北京、天津、旅大？穴今大連？雪、本溪等市先后實(shí)行過市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，當(dāng)時實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的出發(fā)點(diǎn)是為了保證城市的蔬菜、副食品供應(yīng)，因此？熏領(lǐng)導(dǎo)縣的市僅限于部分直轄市、省會城市和個別大城市。[1]還不能稱為一種普遍性的體制。

市管縣真正作為一種全國普遍推行的城市行政體制正式形成于大躍進(jìn)時期。當(dāng)時認(rèn)為市管縣可以起到城市帶鄉(xiāng)村、市支持縣的作用。1958年1月？熏江蘇省所轄的上海、寶山、嘉定三個縣劃歸上海管轄，此后無錫、常州、北京、上海等大、中城市自發(fā)跟進(jìn)？熏 到1958年年底？熏 全國已有29個市管轄120個縣級單位，幾乎所有的直轄市、省會城市、大城市都實(shí)行了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。至1960年年底，除京滬兩個直轄市外，在24個省、自治區(qū)有50個省轄市？穴約占全國省轄市的75%？雪實(shí)行了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，共轄縣237個，約占全國縣總數(shù)的1/7。[2]演但市管縣的第一次高潮來得快去得也快，1960年的經(jīng)濟(jì)困難使全國面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，城市不僅難以領(lǐng)導(dǎo)下屬的縣，甚至連自己的糧食供應(yīng)也難以保證，市管縣體制也就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，1961年？熏中央和國務(wù)院決定在全國停止推廣市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，僅1961年一年內(nèi)，全國領(lǐng)導(dǎo)縣的市數(shù)就減少到了39個，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)？穴包括縣、自治縣、旗等？雪則由上一年驟減至132個，1961-1966年6年時間內(nèi)？熏領(lǐng)導(dǎo)縣的市數(shù)、市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)平均每年分別減少4.2個和28.3個。[3]

改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，市管縣體制得到大規(guī)模推行。中共中央？眼198251號文件發(fā)出了《關(guān)于改革地區(qū)體制？熏實(shí)行市管縣的通知》，并批準(zhǔn)了江蘇全省實(shí)行市管縣體制，1983年3月，江蘇省率先撤銷原來的7個地區(qū)，全面推行市管縣體制，形成歷史上第二次，也是迄今為止最大的一次市管縣體制擴(kuò)張高潮。到1983年底？熏全國共有126個市領(lǐng)導(dǎo)517個縣、5個自治縣、9個旗、3個特區(qū)，代管8個縣級市，平均每個市領(lǐng)導(dǎo)4.3個縣。自此以后，市管縣體制發(fā)展迅速，伴隨著中國行政體制改革，分別在1985年、1988年和1994年前后形成數(shù)次小高潮，到1998年底，全國共有219個市領(lǐng)導(dǎo)876個縣、49個自治縣、10個旗、1個特區(qū)，代管292個縣級市，平均每個市領(lǐng)導(dǎo)5.6個縣，領(lǐng)導(dǎo)縣的市、市領(lǐng)導(dǎo)的縣分別比1983年底增加73.8%和126%[4]演。

1999年？熏中共中央國務(wù)院以中發(fā)？眼199912號文件發(fā)出的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》指出：“要調(diào)整地區(qū)建制？熏減少行政層次？熏避免重復(fù)設(shè)置。與地級市并存一地的地區(qū)？熏實(shí)行地市合并;與縣級市并存一地的地區(qū)所在市？穴縣？雪達(dá)到設(shè)立地級市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制;其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。[5]演 于是，在2000年形成了僅次于1983年的又一次市管縣體制的高潮，一年撤銷地區(qū)21個，領(lǐng)導(dǎo)縣的市、市領(lǐng)導(dǎo)的縣分別增加23個和156個，浙江、安徽、江西、山東、河南5省全面推行市管縣體制，此后，1999年福建省、2001年陜西省和寧夏回族自治區(qū)、2002年廣西壯族自治區(qū)、2003年山西省等省份都相繼全面推行市管縣體制，截止2005年底？熏除了30個自治州、3個盟、17個地區(qū)之外，全國283個地級市領(lǐng)導(dǎo)了1546個縣級政區(qū)，約占全國縣級政區(qū)單位總數(shù)的76.91%，人口占總?cè)丝诘?0%以上。？眼6至此市管縣的行政管理體制已經(jīng)成為主導(dǎo)性的區(qū)域行政建制，地方行政管理層次由原來省、縣、鄉(xiāng)三級變省、地、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。

市管縣體制的形成是中國城市發(fā)展史上的一個重要分水嶺，在此體制下，興起了大批的地級市，這一級別的城市是中國城市群體中歷史最短的一個類別，如果追溯歷史，在它之上的直轄市和之下的縣都可以在前現(xiàn)代時期找到自己的原型，經(jīng)歷了長期的發(fā)展和演變，而地級市是新生事物，它出現(xiàn)在20世紀(jì)下半葉并在21世紀(jì)初進(jìn)入大發(fā)展，從時間上來說并非偶然，這一階段正是中國開始現(xiàn)代城市化進(jìn)程，城市得到全面發(fā)展的時期，在國土空間全面城市化的背景下，地級市的興起其實(shí)是國家在城市空間治理上追求平衡性的必然產(chǎn)物。

早在1980年代初，學(xué)界和政府就有一場關(guān)于中國城市化發(fā)展道路的爭論，這場爭論出現(xiàn)的時機(jī)正是中國開始改革開放，城市化進(jìn)程得到市場化重啟的拐點(diǎn)，體現(xiàn)了社會在面臨城市化浪潮時的不安與迷惑，如果把城市規(guī)模作為城市發(fā)展的基準(zhǔn)參照，這場論爭基本上形成四種觀點(diǎn)——大城市優(yōu)先發(fā)展論、小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展論、中等城市優(yōu)先發(fā)展論和大中小城市共同發(fā)展論。應(yīng)該說爭論最終并沒有得出什么明確的結(jié)論，似乎哪種規(guī)模的城市都有可以優(yōu)先發(fā)展的理由和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也都有各自的缺陷和不足。最終以“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的表述制定的國家政策采取的也是模糊的立場，政策制定者自己也并不清楚究竟該如何走入即將到來的城市化時代。但城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)一步步給出了最終的答案，在進(jìn)入21世紀(jì)之后，可以看到中等城市成為近三十年來中國城市化進(jìn)程最大的受益者，它的具體形態(tài)就是上述的地級市，借助市管縣這種特殊的城市行政體制，地級市成為占據(jù)全國城市化人口最大比重的城市群體，擁有了以前從未有過的政治、經(jīng)濟(jì)地位，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有繼續(xù)升級的可能，可見在“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的國家政策中，只有合理發(fā)展中等城市一條得到了實(shí)現(xiàn)，大城市不僅沒有控制住規(guī)模，還不斷膨脹，雖然所有的大城市都得到了極大的發(fā)展，有些甚至趕上了世界發(fā)達(dá)國家的水平，但也承受著諸多城市病的困擾，而小城市成為市管縣體制下最為缺乏權(quán)力和收益的群體，在城市化進(jìn)程中獲益最少。也就是說，國家權(quán)力在以城市體系為基礎(chǔ)進(jìn)行分配的過程中，無意間達(dá)成了一種奇妙的空間平衡。

[參考文獻(xiàn)]

[1]浦善新，等.中國行政區(qū)劃概論？眼M.北京？押知識出版社1995.

[2]演田穗生，等.地方政府知識大全？眼M.北京？押中國檔案出版社，1994.

[3]浦善新，等.中國行政區(qū)劃概論？眼M.北京？押知識出版社1995.

[4]演高巖，浦善新，等.中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革1949-1983眼M.北京押測繪出版社，1988.

[5]演中共中央，國務(wù)院.關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見？眼N.人民日報(bào)，1999-01-05（1）.