王力+張紅地+王子松

黨的十八屆三中全會決議提出：“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小銀行等金融機(jī)構(gòu)”。2015年3月，在十二屆全國人大三次會議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中又再次提出：“推動具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)，成熟一家，批準(zhǔn)一家，不設(shè)限額?！蹦敲吹降资裁礃拥你y行屬于民營銀行？我國需要發(fā)展什么樣的民營銀行？如何加快推進(jìn)民營銀行的發(fā)展？

民營銀行界定

說起民營銀行社會上普遍的認(rèn)識是，由老百姓自己出資創(chuàng)辦的銀行。目前，學(xué)術(shù)界對民營銀行的概念也沒有形成統(tǒng)一的共識。通過梳理專家觀點(diǎn)，關(guān)于民營銀行的界定主要有三派觀點(diǎn)，即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)論、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)論和治理結(jié)構(gòu)論。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)論認(rèn)為由民間資本控股的銀行就是民營銀行;資產(chǎn)結(jié)構(gòu)論認(rèn)為民營銀行主要是為民營企業(yè)提供資金支持和服務(wù)的銀行;治理結(jié)構(gòu)論則認(rèn)為凡是采用市場化運(yùn)作的銀行就是民營銀行。這三種觀點(diǎn)都不準(zhǔn)確，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)三者是相互作用、相互聯(lián)系的統(tǒng)一體，即民營銀行有什么樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，就會有與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，有什么樣的治理結(jié)構(gòu)，就會有由此決定的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

在總結(jié)各類觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，我國民營銀行的概念應(yīng)定義為：由民間資本所控制和經(jīng)營的，以追求股東利益最大化為目標(biāo)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自謀發(fā)展的金融實(shí)體。民營銀行是“民有、民治、民責(zé)、民益”四位一體的現(xiàn)代金融企業(yè)。所謂“民有”就是指銀行的產(chǎn)權(quán)屬于民間投資者，所謂“民治”就是指由民間投資者決定公司的治理，所謂“民責(zé)”就是指民間投資者對銀行的經(jīng)營成敗負(fù)全責(zé)，所謂“民益”就是銀行經(jīng)營的利益按照誰投資誰受益的原則進(jìn)行分配。

縱觀國際上民營銀行的發(fā)展路徑和特征，與西方民營銀行發(fā)展路徑不同的是我國民銀行發(fā)展是以政府為主導(dǎo)，而西方民銀行的發(fā)展是以市場為主導(dǎo)，我國民營銀行發(fā)展是金融體制變革行為，而西方民營銀行發(fā)展是市場選擇行為。

民營銀行發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國民營銀行已經(jīng)有了長足的發(fā)展。根據(jù)銀監(jiān)會官方統(tǒng)計(jì)，1996年1月12日，中國民生銀行誕生標(biāo)志著我國第一家民營銀行的建立，截至2014年年底，在我國股份制商業(yè)銀行和民營商業(yè)銀行總股本中，民間資本分別占到45%和56%，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)總股本中，民間資本占比已經(jīng)超過90%，特別是在部分地區(qū)，比如浙江省的中小銀行已實(shí)現(xiàn)100%由民營資本控股。但發(fā)展較好的民營銀行屈指可數(shù)，具有代表性的民營銀行僅有中國民生銀行、浙商銀行、臺州市商業(yè)銀行、泰隆銀行、稠州商業(yè)銀行等。

在這種背景之下，2013年12月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“允許具備條件的民間資本依法設(shè)立民營銀行”，政策出臺之后，阿里巴巴、萬向、騰訊、百業(yè)源、均瑤、商匯、華北、正泰、華峰等一大批實(shí)力雄厚的民營資本積極參與民營銀行的試點(diǎn)工作。2014年3月，中國銀監(jiān)會正式批復(fù)溫州民商銀行、浙江網(wǎng)商銀行、前海微眾銀行、上海華瑞銀行和天津金城銀行5家民營銀行進(jìn)行籌建工作。目前，前海微眾銀行和上海華瑞銀行已經(jīng)正式開業(yè)運(yùn)營?？梢灶A(yù)期，我國民營銀行將迎來一輪發(fā)展的新高潮。

根據(jù)前述分析，我國民間資本參與設(shè)立的“民營銀行”似乎已經(jīng)不少，但為什么民間資本仍熱衷參與設(shè)立新的民營銀行呢？主要是因?yàn)椋阂呀?jīng)設(shè)立的“民營銀行”在治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理和高管任免等方面存在諸多先天不足，民間資本難以在銀行的“戰(zhàn)略規(guī)劃、重大決策、經(jīng)營管理和人事安排”中有所作為，股東不能有效參與公司治理，多數(shù)“民營銀行”看似由民營資本主導(dǎo)，但在經(jīng)營中卻與國有銀行一樣存在“所有人缺位”問題。特別是有些“民營銀行”，其信貸投放和經(jīng)營管理存在嚴(yán)重政府干預(yù)，高管任免受到地方政府的直接或間接控制;在農(nóng)村金融系統(tǒng)中，省聯(lián)社對農(nóng)村商業(yè)銀行的管理，除高管任免，還直接管理相關(guān)業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;在村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營管理中，雖不受地方政府的直接管理，但主發(fā)起行占絕對主導(dǎo)地位，同樣限制了中小股東對銀行治理的參與權(quán)。

民營銀行發(fā)展建議

綜上分析，民間資本熱衷參與設(shè)立新的民營銀行，主要是基于對發(fā)展民營銀行良好的政策預(yù)期，即民間資本不但可以投資控股民營銀行，而且還可以在銀行治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，采用完全市場化的運(yùn)作模式來經(jīng)營管理銀行。

我國要發(fā)展真正意義上的民營銀行，必須要解決好以下關(guān)鍵問題：一是民營銀行必須實(shí)現(xiàn)民間資本控股。如果國有資本大量參與其中，仍無法解決政府控制問題，其經(jīng)營不可避免要受到行政行為左右，導(dǎo)致金融資源集中于政府偏好的領(lǐng)域，而不能按照市場化規(guī)則配置金融資源。二是民營銀行必須解決好內(nèi)部人控制問題。發(fā)展民營銀行，任命管理層一定要由股東來決定，建立起適應(yīng)民營銀行發(fā)展的董事會治理機(jī)制，并保證其意志得到貫徹落實(shí)。三是民營銀行必須對自身經(jīng)營的流動性、盈利性、安全性負(fù)全責(zé)。各級政府主管部門應(yīng)優(yōu)化環(huán)境做好服務(wù)，決不能把民營銀行再辦成“國有銀行”。

研究規(guī)劃民營銀行的頂層設(shè)計(jì)。研究和規(guī)劃民營銀行的頂層設(shè)計(jì)，要在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成熟一家發(fā)展一家。根據(jù)中國銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底，中國銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)到4000家，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)到20萬個，從業(yè)人員超過300萬人，從上述三項(xiàng)指標(biāo)衡量已是全球之最。在這種背景下，若再盲目設(shè)立過多新的民營銀行，不僅難以在激烈的競爭中求得生存，還可能挑戰(zhàn)我國銀行業(yè)的安全監(jiān)管。從國際經(jīng)驗(yàn)看，俄羅斯、巴西及我國的臺灣地區(qū)都曾經(jīng)歷過民營銀行過度發(fā)展而導(dǎo)致的銀行業(yè)危機(jī)。為此，近五年內(nèi)，可不再批設(shè)過多的民營銀行，而主要通過“存量調(diào)整”方式改造現(xiàn)有的民營銀行。其次，在國家已批準(zhǔn)5家民營銀行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極探索發(fā)展模式，積累運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，成熟一家發(fā)展一家。

加大對現(xiàn)有“民營銀行”的改造力度。重點(diǎn)推動民間資本控股、防止內(nèi)部人控制和完善法人治理結(jié)構(gòu)。首先，對現(xiàn)有的民營銀行，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上盡可能提高民營資本的持股比例，可以允許突破單一股東不得超過10%、管理企業(yè)不得超過20%的上限，使民營資本成為真正意義的實(shí)際控制人，提升民營資本在民營銀行的控制權(quán)。其次，民營銀行要按照市場規(guī)律自主經(jīng)營和管理，要求現(xiàn)有的“民營銀行”制定風(fēng)險承擔(dān)制度，以股東承諾和國外通行的“風(fēng)險遺囑”方式，對“民營銀行”進(jìn)行改造，防止因經(jīng)營失敗可能造成的風(fēng)險外溢。再次，監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)際情況，研究出臺民營銀行監(jiān)管指引，規(guī)范民營銀行的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部人控制等。

改革現(xiàn)行省級農(nóng)村信用聯(lián)社管理體制。將縣聯(lián)社改制成為具有現(xiàn)代金融企業(yè)制度的民營銀行。我國農(nóng)村信用社管理體制幾經(jīng)改革，目前，基本上形成了省聯(lián)社管理下的縣聯(lián)社制度。從股權(quán)關(guān)系來看，我國農(nóng)村信用社也屬于民營性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)，但因與省聯(lián)社體制沒有理順，可能成為省聯(lián)社的下屬機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社不是法人，卻決定縣聯(lián)社的人、財(cái)、物、貸款規(guī)模和貸款項(xiàng)目，決定縣聯(lián)社的發(fā)展方向等等，這種管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新情況的需要了。為此，應(yīng)對我國數(shù)量眾多的縣級聯(lián)社進(jìn)行改造重組，重新定義其業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營模式，將其改造成為真正意義的現(xiàn)代民營銀行，而省級聯(lián)社可以轉(zhuǎn)變成為省信用聯(lián)社協(xié)會。

將符合條件的互聯(lián)網(wǎng)金融貸款公司改造成為民營銀行。2012年以來，我國互聯(lián)網(wǎng)金融呈爆發(fā)式增長態(tài)勢，這不但對傳統(tǒng)銀行業(yè)產(chǎn)生較大沖擊，而且已深入到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，互聯(lián)網(wǎng)金融正以“開放、包容、公平、平民化和去中心化”等特征對我國金融體系產(chǎn)生著前所未有的影響。互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展除了部分金融服務(wù)壓抑，即小微企業(yè)融資需求的因素外，主要是吃了“監(jiān)管空缺”的紅利。值得強(qiáng)調(diào)的是，我國互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)發(fā)展良莠不齊，有關(guān)部門還沒有拿出一套有效的監(jiān)管辦法。為進(jìn)一步規(guī)范我國互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展，監(jiān)管部門可以采取發(fā)放牌照的辦法，將那些有一定規(guī)模和經(jīng)營規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)改造成為民營銀行，將網(wǎng)絡(luò)信貸納入監(jiān)管范圍，可以有效監(jiān)管非法吸存及杠桿率過高問題，也為我國民營銀行發(fā)展提供一條新思路。

將部分地方性商業(yè)銀行改造成為社區(qū)性民營銀行。這部分商業(yè)銀行主要是指規(guī)模較小、輻射能力不強(qiáng)的地方性商業(yè)銀行。從股權(quán)結(jié)構(gòu)上看，我國大部分地方性商業(yè)銀行也屬于民營銀行性質(zhì)，但由于各地方發(fā)展情況不同，這些商業(yè)銀行還不是真正意義的民營銀行，大多數(shù)地方商業(yè)銀行發(fā)展規(guī)模較小、輻射能力不強(qiáng)。為此，將部分地方性商業(yè)銀行按照民營銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式進(jìn)行改造，使其發(fā)展成為面向社區(qū)的民營銀行。這樣可以形成社區(qū)民營銀行與股份制商業(yè)銀行的錯位發(fā)展，有效填補(bǔ)市場空白，走差異化發(fā)展之路。

研究制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，奠定規(guī)范經(jīng)營基礎(chǔ)。只有設(shè)置科學(xué)的準(zhǔn)入門檻，才能有效規(guī)避民營銀行發(fā)展的制度缺陷，為我國民營銀行的健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件。由于金融行業(yè)的特殊屬性，設(shè)立民營銀行的標(biāo)準(zhǔn)不宜過低，應(yīng)在市場準(zhǔn)入門檻中規(guī)定設(shè)立民營銀行的資金來源、股東人數(shù)、資本金構(gòu)成、財(cái)務(wù)狀況、誠信狀況、經(jīng)營管理者資格等相關(guān)條件，對不同類型的民營銀行在經(jīng)營地域和業(yè)務(wù)范圍上實(shí)行差異化準(zhǔn)入管理，建立民營銀行的評估考核制度，在公司治理結(jié)構(gòu)和投融資等方面制定清晰的法律邊界，做到有法可依。

研究制定退出機(jī)制，遵循優(yōu)勝劣汰發(fā)展規(guī)律。退出機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的重要特征，是指那些經(jīng)營發(fā)生困難的民營銀行，在法律允許的范圍內(nèi)啟動退出程序，監(jiān)管部門依法對其進(jìn)行兼并、重組、破產(chǎn)等活動實(shí)施監(jiān)管。根據(jù)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，按照市場化原則實(shí)施拍賣、接管、重組或者兼并，再保險公司對其實(shí)施再保險補(bǔ)償，對破產(chǎn)民營銀行負(fù)有主要責(zé)任的高管人員啟動追責(zé)等制度。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，防止民營銀行向國家轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，并迫使其不斷提高經(jīng)營管理水平。

完善監(jiān)管手段，加強(qiáng)對民營銀行的風(fēng)險控制。首先，要完善民營銀行的資本金約束機(jī)制，對民營銀行從事關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，單個股東授信額度應(yīng)限制在其持有股份的50%以內(nèi)，單個股東及其所在集團(tuán)客戶的授信余額應(yīng)限制在資本凈額的20%左右，全部股東及所在集團(tuán)的客戶授信余額不得超過民營資本凈額的50%等。其次，對民營銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)、募股、擴(kuò)股、轉(zhuǎn)讓等活動要納入監(jiān)管范圍加以有效監(jiān)管，防止股東之間相互串通，進(jìn)行惡意收購。對超出自身實(shí)力追求規(guī)模擴(kuò)張的民營銀行，應(yīng)對發(fā)起股東設(shè)定股本鎖定期，在鎖定期內(nèi)不得增資擴(kuò)股。最后，在民營銀行風(fēng)險管理方面，應(yīng)建立一套完善的事情申報(bào)制度，比如事中救助、事后退出清算、對民營銀行施行資本充足率比例接管程序等。

（作者單位：特華博士后科研工作站）