鄭雅方

我國銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體狀況

自1993年起，我國陸續(xù)出臺(tái)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》等，其中可以看到我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的蹤影和雛形。2008年金融危機(jī)后，我國受歐美國家影響，金融消費(fèi)者的理念被進(jìn)一步引入我國金融監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)比以往更加重視金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題。在借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)了若干與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的監(jiān)管政策與辦法，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作具有了較為完善的法律體系及制度框架，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作取得了顯著的成績(jī)。但我國在銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面仍存在不少問題。

法規(guī)體系、金融環(huán)境不夠完善。目前尚無針對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律制度，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》雖然能對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益起一定的保護(hù)作用，但無法兼顧銀行消費(fèi)的特殊性，故很多規(guī)范都難以適用，針對(duì)性不強(qiáng);?銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件雖有銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，但較為分散，系統(tǒng)性不強(qiáng);?新出臺(tái)的《銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)工作指引》立法層級(jí)較低，缺乏消費(fèi)者維權(quán)的具體途徑和明確的處罰條款，操作性不強(qiáng);?新引進(jìn)的金融消費(fèi)者公益訴訟制度目前尚未真正發(fā)揮效能權(quán)益保護(hù)外部監(jiān)督評(píng)價(jià)體系欠缺。

外部監(jiān)督評(píng)價(jià)體系尚未成熟。為有效落實(shí)《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》，切實(shí)維護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益，2014年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作考核評(píng)價(jià)辦法（試行）的通知》，從制度體系是否完備、制度執(zhí)行是否有可靠保障等五大方面，評(píng)估銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作開展情況和實(shí)際效果，督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持依法合規(guī)經(jīng)營。但上述考核評(píng)價(jià)辦法中制訂的金融服務(wù)行業(yè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)制度、事后評(píng)估及糾正機(jī)制等尚處于探索階段。其中各項(xiàng)監(jiān)管檢查仍以傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)的聽取報(bào)告、舉行會(huì)談等“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”方式進(jìn)行。上述方式費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，且受人為主觀影響較大，一定程度上影響監(jiān)管的效率及客觀性。

缺乏解決消費(fèi)者投訴、糾紛的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)。處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制相對(duì)缺失。目前消費(fèi)者糾紛解決主要途徑是向銀行投訴以及訴訟。而銀行在處理投訴時(shí)，其“運(yùn)動(dòng)員”及“裁判員”雙重身份難以確保糾紛處理客觀公正。司法救濟(jì)耗時(shí)長(zhǎng)，成本高。因此我國在銀行投訴與訴訟之間尚缺乏第三方調(diào)解解決機(jī)制。雖然人民銀行、銀監(jiān)會(huì)分別確立了投訴受理機(jī)制，但其處理方式仍是轉(zhuǎn)辦、督導(dǎo)和發(fā)揮監(jiān)管職能，不直接做出定性和裁量，并不是嚴(yán)格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對(duì)機(jī)制，不利于糾紛的快捷、便利解決，使得消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保障。

銀行內(nèi)部消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的問題

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的文化基因不足

企業(yè)經(jīng)營理念。目前各商業(yè)銀行均將贏利和追求一定的利潤(rùn)增長(zhǎng)作為企業(yè)經(jīng)營的首要目標(biāo)，并將之作為主要績(jī)效考核指標(biāo)。在這樣的經(jīng)營理念指導(dǎo)下，追求片面利潤(rùn)、短期效益而忽視消費(fèi)者利益的情況則難以避免。

企業(yè)文化當(dāng)中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念有待提高。我國銀行業(yè)長(zhǎng)期以來處于優(yōu)勢(shì)地位，尤其是大型國有商業(yè)銀行經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國有銀行壟斷階段，雖然銀行股改歷經(jīng)多年，但傳統(tǒng)的銀行優(yōu)越感、強(qiáng)勢(shì)感根深蒂固，關(guān)注及防范風(fēng)險(xiǎn)在銀行企業(yè)文化中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)概念對(duì)于銀行而言尚屬新生事物，并未滲透至其企業(yè)文化基因當(dāng)中，以至于銀行格式合同中“銀行不承擔(dān)任何責(zé)任”、“客戶必須遵守”等不當(dāng)免除銀行自身義務(wù)、增加消費(fèi)者義務(wù)的表述屢見不鮮。且不論其規(guī)定的合理性，僅從其表述的強(qiáng)勢(shì)而言，實(shí)難以體驗(yàn)消費(fèi)者平等、公正之權(quán)益。究其根源在于銀行仍以防范風(fēng)險(xiǎn)為主，從企業(yè)至員工以強(qiáng)勢(shì)者自居，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)文化基因并未牢固，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念有待增強(qiáng)。

注重合法合規(guī)，忽視合情合理

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作除做到合法合規(guī)，還應(yīng)合情合理，這是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的兩個(gè)層面，同時(shí)應(yīng)遵循公平、誠信、人本三個(gè)原則。而從目前國內(nèi)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)工作現(xiàn)狀來看，應(yīng)當(dāng)說商業(yè)銀行相關(guān)工作還普遍處于“合法合規(guī)”層面，仍是一種防范自身不受監(jiān)管處罰、確保自身訴訟中免于敗訴的防御性“保護(hù)”，對(duì)如何合情合理、誠信、人文保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益仍欠缺一定的思考，更缺乏有效的機(jī)制確保落實(shí)。主要表現(xiàn)在：銀行在設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)往往注重是否符合法律規(guī)定，至于是否真正體現(xiàn)和保障客戶知情權(quán)、選擇權(quán)、便利客戶使用等并未有明確的考量和測(cè)試機(jī)制;在銷售環(huán)節(jié)，雖然各類銷售文件有相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示，但銀行營銷人員欺詐宣傳、不當(dāng)推銷時(shí)常發(fā)生，而消費(fèi)者往往基于口頭所獲知產(chǎn)品信息簽訂合約，一旦出現(xiàn)糾紛訴至法院面臨無法舉證，而簽約文件中則載有客戶抄錄的“知曉相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、已閱讀相關(guān)文件”等表述，“白紙黑字”致使客戶往往敗訴。上述銀行做法看似落實(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，而實(shí)則難免有鉆法律規(guī)定之漏洞、“保護(hù)”銀行自身免于敗訴之嫌。上述做法雖然“合法”，但難合其“理”，其結(jié)果表面上銀行“贏了官司”，實(shí)際卻是“輸了客戶”。

銀行權(quán)益保護(hù)內(nèi)部機(jī)制建設(shè)有待改進(jìn)

須建立更為有效管理架構(gòu)。銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作很大程度上依賴于營銷職能部門，在獨(dú)立性、中立性和適當(dāng)與業(yè)務(wù)部門分離性方面缺乏明確的要求，以盈利和各項(xiàng)指標(biāo)完成為根本目標(biāo)的營銷職能部門難以有效代言消費(fèi)者權(quán)益。

管理方式較為粗放。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)仍以單純發(fā)文、提要求為主，主要依靠人為因素確保各項(xiàng)制度落實(shí)，而未能從系統(tǒng)、機(jī)制、流程、機(jī)構(gòu)設(shè)置等各方面設(shè)計(jì)、細(xì)化來確保制度實(shí)行。

管理鏈條有待完善。未形成“收集投訴——調(diào)查處理——分析反饋——糾偏”的完整管理循環(huán)。銀行機(jī)構(gòu)權(quán)益保護(hù)工作僅止于調(diào)查處理環(huán)節(jié)，部分機(jī)構(gòu)雖然能對(duì)一些重要的投訴事項(xiàng)臨時(shí)研究工作措施，但未能形成制度化的糾偏措施。多數(shù)銀行機(jī)構(gòu)對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的認(rèn)識(shí)僅停留在平息投訴、維護(hù)銀行形象這一層面上，對(duì)于通過投訴事項(xiàng)的處理與反饋進(jìn)而改善服務(wù)、完善產(chǎn)品、保證客戶的權(quán)益，并以此獲得客戶的信任、最終贏得客戶還未成為共識(shí);預(yù)防性保護(hù)工作未得到有效重視，只是普遍重視消費(fèi)者投訴問題的處理與監(jiān)督，忽視了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的源頭領(lǐng)域。

須進(jìn)一步理順管理機(jī)制。未實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的扎口管理，客戶投訴處理按照客服投訴、來電來訪投訴、輿論媒體曝光等投訴渠道分別由不同的部門承擔(dān);系統(tǒng)內(nèi)縱向管理機(jī)制不順，部分銀行機(jī)構(gòu)的省分行、市分行、支行權(quán)益保護(hù)部門分屬不同部門，導(dǎo)致上下溝通不暢，協(xié)調(diào)不力;片面的業(yè)務(wù)量考核機(jī)制（未將銷售合規(guī)情況、投訴情況等納入考核機(jī)制）加劇了違規(guī)銷售的沖動(dòng)。

社會(huì)配套征信系統(tǒng)的缺位

雖然消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是在銀行與消費(fèi)者之間對(duì)消費(fèi)者給予傾斜性保護(hù)，但保護(hù)的目的是使銀行與消費(fèi)者之間達(dá)至平等。如果消費(fèi)者本身存在道德風(fēng)險(xiǎn)，攫取不當(dāng)之利益，則對(duì)這類不當(dāng)行為，應(yīng)通過一定的制度設(shè)計(jì)，如征信系統(tǒng)，將該不良行為予以記錄，使個(gè)人為不良行為承擔(dān)后果。征信系統(tǒng)和機(jī)制的建立有利于防范和約束消費(fèi)者道德風(fēng)險(xiǎn)，有利于增進(jìn)銀行與消費(fèi)者互信，有利于減少銀行糾紛處理成本，并最終有利于推動(dòng)消費(fèi)者糾紛得以快速、便捷地得到解決。目前我國尚未建立健全成熟有效社會(huì)征信系統(tǒng)和機(jī)制，社會(huì)配套系統(tǒng)的缺位，不利于銀行投訴的快速解決和成本的降低。

關(guān)于銀行如何改進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的思考

加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念和文化基因的培養(yǎng)。銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念、企業(yè)文化基因的培養(yǎng)，從經(jīng)營理念、企業(yè)文化、考核導(dǎo)向以及員工培訓(xùn)方面體現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)要求。如美國富國銀行以“客戶是否滿意”作為經(jīng)營理念并貫穿至員工業(yè)績(jī)考核。又如，摩根大通銀行在適用于全集團(tuán)的行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則中對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行突出強(qiáng)調(diào)，要求全體員工嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。因此，國內(nèi)銀行應(yīng)當(dāng)積極在銀行內(nèi)部培育保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的經(jīng)營理念和企業(yè)文化。只有將“客戶滿意”作為企業(yè)經(jīng)營的首要目標(biāo)時(shí)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)才能真正落實(shí)和得以保障，也才能獲得“細(xì)水長(zhǎng)流”的利潤(rùn)收益。同時(shí)，銀行還應(yīng)當(dāng)通過持續(xù)不斷的宣傳教育，促使各部門、各層級(jí)樹立牢固深入的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念，為銀行贏得客戶口碑和市場(chǎng)美譽(yù)度，提高客戶忠誠度，保障銀行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

高度關(guān)注客戶投訴，完善內(nèi)部體制機(jī)制架構(gòu)，建立自我糾錯(cuò)機(jī)制。國外銀行先進(jìn)管理理念認(rèn)為：客戶投訴是最能真實(shí)有效反映銀行管理是否運(yùn)行有效、產(chǎn)品服務(wù)是否科學(xué)合理的途徑，并將投訴作為銀行的一面鏡子，對(duì)照自身管理、產(chǎn)品各方面予以改進(jìn)。如，摩根大通堅(jiān)持將客戶投訴管理作為銀行文化的一個(gè)組成部分，而不是單純作為一項(xiàng)制度來遵守和執(zhí)行。摩根大通認(rèn)為，大多數(shù)客戶投訴是因?yàn)榭蛻艉豌y行對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)理解不一致造成的，每個(gè)客戶投訴對(duì)銀行意味著一個(gè)新的發(fā)展機(jī)會(huì)，銀行應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)投訴問題，避免銀行錯(cuò)誤的再次出現(xiàn)。對(duì)比國外銀行先進(jìn)做法，筆者認(rèn)為國內(nèi)銀行在處理投訴方面還有如下四個(gè)方面有待改進(jìn)：

一是進(jìn)一步發(fā)揮處理客戶投訴的作用。以客戶投訴為源頭，建立“收集投訴——調(diào)查處理——分析反饋——采取糾偏措施”完整的管理閉環(huán)。目前銀行雖然設(shè)立了投訴的受理、處理及反饋，但其反饋仍重在向客戶的反饋，其處理仍重于投訴事件本身的處理。為達(dá)到“舉一反三”、“防范未然”的良好效果，對(duì)于投訴事件所反映的產(chǎn)品服務(wù)當(dāng)中的缺陷及不足應(yīng)當(dāng)深入分析產(chǎn)生原因，根據(jù)原因制訂不同的調(diào)整及改進(jìn)策略，并向相關(guān)部門予以反饋，最終督導(dǎo)落實(shí)。

二是改進(jìn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。國內(nèi)銀行投訴管理部門通常設(shè)于某一職能部門之下，且還可能根據(jù)投訴性質(zhì)分由不同機(jī)構(gòu)處理。上述機(jī)構(gòu)設(shè)置難以確保投訴處理的獨(dú)立性和權(quán)威性。設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)投訴處理，在地位及權(quán)能上可以高于其他部門，以確保各項(xiàng)改進(jìn)建議和方案的貫徹落實(shí)。

三是設(shè)置可集中處理客戶重大疑難投訴事務(wù)的專門服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)或?qū)＞€。目前各銀行處理客戶投訴的終端為網(wǎng)點(diǎn)及服務(wù)熱線，客戶投訴一般由具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)負(fù)責(zé)處理。面對(duì)重大疑難性投訴，其繁雜性、復(fù)雜性和專業(yè)性使一般網(wǎng)點(diǎn)在解決糾紛時(shí)往往力不從心。而且這類投訴的解決往往涉及多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門，一些問題的產(chǎn)生可能并非源于網(wǎng)點(diǎn)自身原因，而網(wǎng)點(diǎn)日常主要職能在于營銷，因此這類投訴的解決實(shí)已超出網(wǎng)點(diǎn)所能負(fù)荷，其解決過程往往費(fèi)時(shí)費(fèi)力，最終并不能達(dá)到使客戶滿意的效果。因此，銀行可考慮在重點(diǎn)省、市設(shè)立重大疑難投訴的專門受理機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)處理，網(wǎng)點(diǎn)在接到符合一定條件或目錄內(nèi)的投訴時(shí)告知客戶直接至該投訴機(jī)構(gòu)尋求處理，通過上述機(jī)構(gòu)設(shè)置既可以避免重大疑難投訴對(duì)網(wǎng)點(diǎn)正常職能的分散，又能確保投訴處理的權(quán)威、準(zhǔn)確及高效。

制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)劃，標(biāo)本兼治分層推動(dòng)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，銀行應(yīng)當(dāng)從全局角度出發(fā)，制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)劃，分層推動(dòng)，標(biāo)本兼治地落實(shí)相關(guān)工作。在這方面，國內(nèi)銀行已做了大量工作并取得了一定的成果。如制訂了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度，建立了負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的組織機(jī)構(gòu)并明確其職能，在投訴管理、事前審查、定價(jià)管理、外部檢查溝通協(xié)調(diào)、特殊消費(fèi)者群體保護(hù)以及消費(fèi)者宣傳教育等各方面均確立了相關(guān)機(jī)制，明確了工作要求。但也存在一定的不足，主要在于分層級(jí)管理實(shí)施機(jī)制有待進(jìn)一步完善和改進(jìn)。銀行需要改變以往單純發(fā)文、要求各級(jí)貫徹落實(shí)的層級(jí)管理模式，由總行、分行層面針對(duì)系統(tǒng)開發(fā)、流程梳理等各個(gè)環(huán)節(jié)研究分析制度落實(shí)的配套方式和手段，確?；鶎訝I業(yè)網(wǎng)點(diǎn)員工依據(jù)系統(tǒng)或簡(jiǎn)單的流程完成相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作各項(xiàng)要求，從而確保各項(xiàng)工作高效、標(biāo)準(zhǔn)、客觀地得以落實(shí)。

對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行全流程改進(jìn)，體現(xiàn)預(yù)防為主，提高可操作性。一是在產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)階段，建立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的測(cè)試和評(píng)價(jià)機(jī)制。在考慮成本和收益的前提下，由獨(dú)立于產(chǎn)品開發(fā)部門的專門部門從產(chǎn)品適合度、獲取的便捷性、使用便利性、產(chǎn)品安全性、告知充分性、是否提供選擇權(quán)、文本表述是否通俗平等等保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的各個(gè)角度進(jìn)行測(cè)試和評(píng)價(jià)，并制訂各方面具體的考核細(xì)項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，唯有在各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到良好以上的方能投入市場(chǎng)。

二是在產(chǎn)品營銷簽約階段，著重落實(shí)消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)。在法律沒有明確規(guī)范的情況下，商業(yè)銀行可借鑒國外立法做法。對(duì)于房屋抵押貸款、汽車貸款、理財(cái)、基金等涉及客戶權(quán)益重大的銀行產(chǎn)品和服務(wù)，允許消費(fèi)者通過行使撤銷權(quán)解除合同而不必承擔(dān)責(zé)任。通過上述方式有效解決由此引發(fā)的消費(fèi)合同沖突，引導(dǎo)各網(wǎng)點(diǎn)營銷人員自覺建立行業(yè)自律意識(shí)。

三是在產(chǎn)品存續(xù)管理階段，從誠實(shí)信用角度代客戶善盡管理人職責(zé)。產(chǎn)品存續(xù)階段的管理人職責(zé)主要體現(xiàn)在銀行的通知義務(wù)。對(duì)于產(chǎn)品的投資收益變化、賬務(wù)到期、還款逾期、合同到期等任何可能影響消費(fèi)者投資決策、切身利益的信息，銀行均應(yīng)及時(shí)履行告知義務(wù)。在告知方式上，應(yīng)避免“銀行有義務(wù)通過短信、電子郵件、傳真”等模糊做法，而是根據(jù)客戶接受最便捷性原則和最有效性原則選擇通知方式，或與客戶協(xié)商確定通知的具體方式。

（作者單位：中國工商銀行股份有限公司法律事務(wù)部）