文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代管制出租汽車的挑戰(zhàn)

文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

出租汽車服務(wù)是雇傭駕駛員的一種租車方式，通常是單個(gè)乘客或一小群乘客使用，由乘客選擇起訖點(diǎn)，屬于非共享的交通服務(wù)。這種私人性的交通出行服務(wù)在中國(guó)廣受關(guān)注，成為一個(gè)很特殊的行業(yè)，中國(guó)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來管理其相關(guān)事務(wù)。奇怪的是與大眾日常出行密切相關(guān)的公共交通服務(wù)卻沒有一個(gè)專門的國(guó)家機(jī)構(gòu)。過去，在城市建設(shè)司下設(shè)有城市交通處來管理城市公共交通事務(wù)，而新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)并入交通運(yùn)輸部，卻沒有保留城市交通（或公共交通）處，只在運(yùn)輸司下設(shè)城鄉(xiāng)客運(yùn)管理處來管理道路旅客運(yùn)輸與城市公共交通事務(wù)，新設(shè)出租汽車管理處。

政府管理公共交通事務(wù)責(zé)無旁貸，而私人交通服務(wù)應(yīng)盡可能按市場(chǎng)機(jī)制去做，即使把出租汽車作為一種輔助公共交通（準(zhǔn)公共交通）方式，其管理機(jī)構(gòu)也不應(yīng)超越公共交通機(jī)構(gòu)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市人口及國(guó)民收入水平、道路交通狀況千差萬別，城市之間的差異以及城鄉(xiāng)之間的巨大差異，使得無法實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的出租汽車行業(yè)管制。因此，中央政府根本就無需設(shè)置出租汽車管理機(jī)構(gòu)，而應(yīng)交由地方政府管理，地方政府根據(jù)本地人口、交通、市場(chǎng)和行業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)發(fā)展水平、政治和法律格局、居民消費(fèi)習(xí)慣等因素，制定管制或放松管制出租汽車的規(guī)章。

必然趨勢(shì)：出租汽車發(fā)展的歷程從管制到放松管制

這些出租馬車出現(xiàn)在街道上不久后就受到政府管制：1635年英國(guó)查理一世下令對(duì)出租馬車進(jìn)行許可管理，以“限制過多和過度地使用”；1654年英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)管制出租馬車數(shù)量管制的法案，并頒發(fā)出租馬車執(zhí)照（征收20先令稅和5英鎊牌照費(fèi)）。

后來，四輪出租馬車在法國(guó)演變?yōu)橐获R二輪的有蓋雙座馬車（Cabriolets），再進(jìn)化到19世紀(jì)的電動(dòng)出租車（英國(guó)倫敦、美國(guó)紐約）和出租汽車（德國(guó)斯圖加特、法國(guó)巴黎、英國(guó)倫敦和美國(guó)紐約），并安裝計(jì)價(jià)器才成為現(xiàn)代意義的出租汽車，出租汽車迅速取代出租馬車，20世紀(jì)后出租汽車已遍布全世界。

20世紀(jì)20年代出租汽車行業(yè)引入數(shù)量管制，逐漸將管制范圍擴(kuò)展到價(jià)格和服務(wù)水平等。到20世紀(jì)70年代，出租汽車的管制受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的質(zhì)疑。一些國(guó)家和城市開始放松運(yùn)輸管

出租汽車的歷史可追溯到17世紀(jì)英國(guó)倫敦和法國(guó)巴黎的四輪出租馬車服務(wù)，制，并逐漸成為一種全球趨勢(shì)，出租汽車行業(yè)成為放松管制的主要領(lǐng)域。

比如在美國(guó)，聯(lián)邦政府依法設(shè)立公共交通管理局（FTA），而出租汽車事務(wù)屬于各州和城市當(dāng)局的管理范圍。美國(guó)各大城市以及世界各國(guó)對(duì)出租汽車實(shí)施不同程度的管制，諸如許可形式、車型、監(jiān)管方法都有顯著不同的管理規(guī)則。

事實(shí)上，出租汽車管制或放松管制一直存在爭(zhēng)議。優(yōu)步（Uber）是起源于美國(guó)的一個(gè)打車軟件平臺(tái)，用戶通過手機(jī)發(fā)送租車請(qǐng)求，軟件平臺(tái)就雇傭車輛及私人駕駛員為用戶提供租車服務(wù)，其租車價(jià)格優(yōu)惠且舒適度及服務(wù)水平遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的出租汽車。優(yōu)步在一些國(guó)家和城市仍然邁不開步伐，被地方管理當(dāng)局以涉嫌非法營(yíng)運(yùn)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等因素處罰，出租汽車管制的合法性也再次受到社會(huì)各界的質(zhì)疑。

傳統(tǒng)上對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施管制的主要理由是確保效率與公平，完美的市場(chǎng)運(yùn)行要到達(dá)到平衡。商品分配和生產(chǎn)要素的價(jià)格體系都被“看不見的手”所引導(dǎo)；追求經(jīng)濟(jì)效率要求某些商品和服務(wù)的社會(huì)邊際成本等于價(jià)格。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不總是在完全正確的價(jià)格體系下運(yùn)行，運(yùn)行不完善就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的失靈。政府監(jiān)管的合理性就是要根據(jù)可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的原因、公共物品的外部特性、壟斷形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、信息不完全等，來糾正市場(chǎng)機(jī)制的失靈。

公共交通學(xué)者 王健

中國(guó)出租汽車：管制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

中國(guó)在20世紀(jì)初引入出租汽車，文化大革命期間曾把出租汽車被視為資產(chǎn)階級(jí)腐朽生活方式，取消了出租汽車服務(wù)；20世紀(jì)70年代中期，隨著外事活動(dòng)增多，北京、上海等城市才成立國(guó)營(yíng)出租汽車公司，主要為外賓提供服務(wù)；直到1979年實(shí)施改革開放政策后，廣州出現(xiàn)民營(yíng)出租汽車公司，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變使得出租汽車服務(wù)人群由涉外人士走向商務(wù)人群，投資出租汽車很快就成為高盈利的新興行業(yè)，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)也成為地方政府管制的一種資源；1985年國(guó)務(wù)院特區(qū)辦、對(duì)外經(jīng)貿(mào)部、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)委和海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于限制舉辦經(jīng)營(yíng)出租汽車的中外合資、合作企業(yè)的請(qǐng)示》，這也是中央政府管理出租汽車事務(wù)的第一個(gè)法規(guī)性文件。廣東率先使用有償使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)控辦法，改革出租車市場(chǎng)無償、無限期的審批制度，各地紛紛效仿，逐步擴(kuò)大至全國(guó)（北京、上海和重慶例外）。

建設(shè)部和公安部在《城市出租汽車管理辦法》（1998）中定義出租汽車是指經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的按照乘客和用戶意愿提供客運(yùn)服務(wù)，并且按照行駛里程和時(shí)間收費(fèi)的客車。建設(shè)部強(qiáng)調(diào)出租汽車要由主管部門批準(zhǔn)（運(yùn)輸管制中的準(zhǔn)入），還把出租汽車定性為城市公共交通的重要組成部分；交通運(yùn)輸部在舊規(guī)章《出租汽車旅游汽車客運(yùn)管理規(guī)定》（1989）和新規(guī)章《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（2014）中都沒有定義出租汽車。新規(guī)章只在附錄中定義了三種出租汽車服務(wù)類型（出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)、預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)和出租汽車電召服務(wù)），把出租汽車定性為城市交通的組成部分，這是一大進(jìn)步，按照國(guó)際道路運(yùn)輸聯(lián)盟（IRU）的定義，出租汽車（含駕駛員租車服務(wù)）為城鄉(xiāng)地區(qū)公共運(yùn)輸鏈條上不可分割的一環(huán)。出租汽車以無與倫比的靈活性，一周7天每天24小時(shí)的可獲得性，以及為單個(gè)旅客提供的定制化上門服務(wù)，彌補(bǔ)了其他公共運(yùn)輸方式的不足。

出租汽車管制：只有質(zhì)量管制具有合理性

討論出租車的管制問題要考慮行業(yè)的主要參與者，諸如政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者和出租車服務(wù)的供應(yīng)商。消費(fèi)者需要服務(wù)，運(yùn)營(yíng)商提供服務(wù)，管理機(jī)構(gòu)設(shè)立管制規(guī)則。如參與者之間的關(guān)系圖所示，出租汽車管制涉及到三個(gè)主要群體，而管制領(lǐng)域包括：直接進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘（數(shù)量管制和服務(wù)質(zhì)量管制）；間接進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘（出租車駕駛員要求和服務(wù)質(zhì)量需求）；票價(jià)規(guī)則。要客觀分析出租汽車管制領(lǐng)域，還需要細(xì)分市場(chǎng)（巡游出租車、站點(diǎn)出租車、電召出租車和合同出租車），因?yàn)楦鞣N管制措施都是針對(duì)不同的出租汽車細(xì)分市場(chǎng)來實(shí)施的，不能把它們混為出租汽車來談管制。

對(duì)出租汽車管制的爭(zhēng)論根源在于所謂的市場(chǎng)失靈可能導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置的效率低下或失靈，而資源配置不當(dāng)包括出租汽車服務(wù)過度或不足、服務(wù)水平太低和不必要的高運(yùn)營(yíng)成本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，政府管制私人企業(yè)而不管制公有企業(yè)，認(rèn)為保護(hù)公共利益的適當(dāng)方式就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)可行的運(yùn)輸方式。

20世紀(jì)30年代，美國(guó)大量失業(yè)人數(shù)和汽車庫(kù)存量導(dǎo)致出租汽車數(shù)量急劇增加，市場(chǎng)上只有少數(shù)人乘得起出租車，于是，每輛出租車的載客率和收入下降，運(yùn)力和需求朝著相反的方向。所以，1940年美國(guó)開始推行對(duì)出租汽車的全面管制（準(zhǔn)入、費(fèi)率、服務(wù)類型、數(shù)量和質(zhì)量）。

圖1 出租汽車市場(chǎng)上主要參與者之間的關(guān)系圖

當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，出租車行業(yè)成本下降是許多小運(yùn)營(yíng)商之間的過度競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效率下降和消費(fèi)者成本增加。美國(guó)交通部也認(rèn)為出租車的過量供應(yīng)導(dǎo)致票價(jià)大戰(zhàn)、敲詐勒索、運(yùn)營(yíng)商和駕駛員缺乏保險(xiǎn)和金融責(zé)任。全美的官員和媒體都呼吁對(duì)出租車行業(yè)進(jìn)行管制。幾乎所有城市都根據(jù)州法律要求或允許對(duì)出租車行業(yè)進(jìn)行管制，并借助州警察的力量進(jìn)行，雖然有些管制違憲或與聯(lián)邦法律沖突，但這些城市的法令幾乎都獲得普遍的支持。出租車管制通常為地方事務(wù)，市縣議會(huì)決定限制企業(yè)數(shù)量和出租車數(shù)量、設(shè)定價(jià)格、安全、保險(xiǎn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這些決定都得到審查法院的尊重通過。

在中國(guó)，盡管各地經(jīng)濟(jì)、地理、人口和交通等條件各不相同，但全國(guó)各地的出租汽車管制方法如出一轍。有很多專家聲稱管制出租汽車應(yīng)與國(guó)際接軌。事實(shí)上，出租汽車行業(yè)并沒有通行世界的國(guó)際慣例。當(dāng)中國(guó)發(fā)展現(xiàn)代出租汽車的時(shí)候，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在放松管制。實(shí)踐證明：放松出租汽車管制可以帶來諸多好處，如更低的價(jià)格（越來越多的出租汽車在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)）、更低的運(yùn)營(yíng)成本（競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的結(jié)果）、競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)質(zhì)量（壓力提高聲譽(yù)），出租汽車服務(wù)的需求增加，價(jià)格下降，質(zhì)量提高，創(chuàng)新不斷（如共享出行市場(chǎng)和需求響應(yīng)交通服務(wù)）。

中國(guó)各地管制出租汽車的基本政策就是實(shí)施總量控制而忽視質(zhì)量管制，人為地將經(jīng)營(yíng)出租汽車的機(jī)會(huì)變成一種稀缺資源（經(jīng)營(yíng)權(quán)）。破解出租汽車行業(yè)困局的出發(fā)點(diǎn)就是回歸基本原則，實(shí)施總量控制就應(yīng)該把出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作公共資源，為確保公眾利益而按照法規(guī)要求進(jìn)行管理。

需求響應(yīng)交通服務(wù)正在挑戰(zhàn)現(xiàn)行管理體制

不管是以巡游方式招攬乘客的傳統(tǒng)出租汽車服務(wù)，還是在機(jī)場(chǎng)、車站等排隊(duì)等候乘客的出租汽車服務(wù)，亦或是通過乘客電話預(yù)約的出租汽車和通過合同長(zhǎng)期包租的出租汽車服務(wù)，這幾種基本的出租汽車服務(wù)所具有的競(jìng)爭(zhēng)條件都不相同，所以采取的管制政策也應(yīng)不同。

通常對(duì)巡游出租汽車的管制較為嚴(yán)苛，而對(duì)電召出租汽車的管制相對(duì)放寬，此外，一些城市還允許私人汽車提供租車服務(wù)，規(guī)定只接受電話預(yù)約，不能沿路接客，并按車輛分類（高、中、低檔）來滿足乘客的不同需求。

普通出租車市場(chǎng)因其特殊性，乘客對(duì)于乘坐車輛的選擇十分消極，市場(chǎng)內(nèi)無法形成充分競(jìng)爭(zhēng)，出租車就沒有動(dòng)力提升服務(wù)質(zhì)量，需要法律法規(guī)給予其強(qiáng)制性的規(guī)定。電召出租車市場(chǎng)上，消費(fèi)者能夠?qū)Τ鲎廛嚪?wù)的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、車輛質(zhì)量和安全系數(shù)等進(jìn)行選擇，有充分的競(jìng)爭(zhēng)性，政府應(yīng)當(dāng)采取寬松的管制方式，借由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)。

在出租汽車上配置一個(gè)通用分組無線業(yè)務(wù)（GPRS）或全球移動(dòng)通訊系統(tǒng)（GSM）的全球定位系統(tǒng)（GPS）智能終端，乘客通過電話、網(wǎng)絡(luò)、路邊呼叫裝置等方式呼叫出租汽車，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)對(duì)出租汽車的需求和供給進(jìn)行有效的指揮和調(diào)度，減少乘客等車時(shí)間，減少出租車空載行駛，既解決乘客出行的需求，又提高車輛的經(jīng)濟(jì)效益。顯然，電召出租車（或互聯(lián)網(wǎng)預(yù)租車）要比巡游服務(wù)更有目的性。電召出租車又可細(xì)分為預(yù)約電召（不在路上跑，有預(yù)約才會(huì)出門）和即時(shí)電召（出租車配置電召裝置），其基本目的是合理分配路網(wǎng)中的車輛，從而保持交通暢通。

早在1940年出租汽車就開始采用無線電話進(jìn)行車輛調(diào)度，1980年采用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助調(diào)度，后來逐漸采用全球定位系統(tǒng)（GPS）以及車載電腦（Telematics）等裝置改善出租汽車隊(duì)管理系統(tǒng)。互聯(lián)網(wǎng)的普及，特別是出租車應(yīng)用程序（APP）的廣泛應(yīng)用，在給乘客帶來便捷、給駕駛員增加收入的同時(shí)，其合法性受到多方質(zhì)疑，引發(fā)全球范圍內(nèi)的出租車行業(yè)管制沖突。優(yōu)步最初提供豪華租車服務(wù)，用戶打開應(yīng)用程序入目的地，系統(tǒng)推薦多種豪華車型供選擇，完成預(yù)訂后得到預(yù)計(jì)到達(dá)時(shí)間、大致的價(jià)格和駕駛員信息，并可實(shí)時(shí)查看車輛行車路線。接著，機(jī)彬彬有禮的駕駛員將客戶送到達(dá)目的地后，綁定的信用卡將自動(dòng)根據(jù)里程數(shù)扣款，同時(shí)向用戶發(fā)送電子郵件，列明詳細(xì)的里程數(shù)和收費(fèi)數(shù)，并附上行駛線路圖，是否繞了遠(yuǎn)路可一目了然。這種租車服務(wù)很快獲得用戶好評(píng)，逐漸開始沖擊傳統(tǒng)的出租車業(yè)務(wù)，并成為社會(huì)爭(zhēng)議的話題。

圖2 基于電召出租車技術(shù)發(fā)展起來的需求響應(yīng)交通服務(wù)

電召出租車市場(chǎng)作為一個(gè)比較公平的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，政府的干預(yù)越少越能發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（2012）號(hào)召發(fā)展電召車業(yè)務(wù)；交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范發(fā)展出租汽車電召服務(wù)的通知》（2013），對(duì)各地規(guī)范電召服務(wù)發(fā)展提出方向性措施；國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào)），其中一項(xiàng)是便捷交通，加快互聯(lián)網(wǎng)與交通運(yùn)輸領(lǐng)域的深度融合，通過基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸工具、運(yùn)行信息等互聯(lián)網(wǎng)化，推進(jìn)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的便捷化交通運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展，顯著提高交通運(yùn)輸資源利用效率和管理精細(xì)化水平，全面提升交通運(yùn)輸行業(yè)服務(wù)品質(zhì)和科學(xué)治理能力。交通運(yùn)輸部積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，同樣面臨行業(yè)管制或放松管制的挑戰(zhàn)，期望政府管理機(jī)構(gòu)采用“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為原則，管制為例外”的基本原則，推進(jìn)便捷交通的發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)以創(chuàng)新思維來重組出租汽車、輔助公共交通和公共交通服務(wù)流程，盡可能地滿足所有利益關(guān)系人的需求。