張 強(qiáng) 劉煜杰 張惠遠(yuǎn) 郝海廣 劉淑芳

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心，北京 100012;2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101)

引言

黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，“十八屆三中全會”提出全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［1］。治理能力是衡量一個(gè)國家文明層級的重要指標(biāo)，生態(tài)文明治理能力是國家治理能力的重要組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)的重要突破口。2015年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，這是繼黨的十八大和十八屆三中、四中全會之后對生態(tài)文明建設(shè)作出的頂層設(shè)計(jì)和全面部署。當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，環(huán)保部等部門的生態(tài)示范創(chuàng)建以及各地自發(fā)開展的生態(tài)文明探索也已經(jīng)積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，但是隨著實(shí)踐的深入，涉及體制機(jī)制等深層次因素，對生態(tài)文明建設(shè)的制約作用也越來越凸顯。本文從提高生態(tài)文明治理能力角度，研究構(gòu)建生態(tài)文明治理體系，對完善生態(tài)文明建設(shè)理論、引導(dǎo)地方實(shí)踐具有重要意義，以期為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供對策建議和支撐。

1 生態(tài)文明治理的理論基礎(chǔ)及內(nèi)涵分析

1.1 生態(tài)文明治理的理論基礎(chǔ)

20 世紀(jì)90年代以來興起的治理理論有機(jī)融合了各種競爭性理論，對世界各國的行政改革探索產(chǎn)生了重要影響［2］。羅西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制;聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程;K·J·霍爾斯蒂強(qiáng)調(diào)治理在一定意義上就是秩序加上某種意向性，秩序意味著對行為的限制;星野昭吉將治理分為平行治理和垂直治理，認(rèn)為治理的本質(zhì)是一種非暴力、非統(tǒng)治的治理機(jī)制，而不是強(qiáng)迫和壓制;庫伊曼和范·弗利埃特將互動歸為治理的主要特點(diǎn);曹景鈞闡釋了治理的多元特點(diǎn);張康之不僅指出了治理主體的多元，而且進(jìn)一步指明了治理手段的多樣化;俞可平主要強(qiáng)調(diào)治理中政府對于受眾的回應(yīng)與互動［3］?！爸卫怼毕鄬τ凇肮芾怼蓖浮皡f(xié)同治理”，強(qiáng)調(diào)社會多元主體的共同管理［4］。治理理論核心內(nèi)容在于強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會組織以及公民個(gè)人四者在整個(gè)社會治理與發(fā)展中的分工與協(xié)作。國家治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化［5］。生態(tài)文明治理是通過“善政”走向“善治”的治理［6］，強(qiáng)調(diào)在健康的政治共同體中，政府、個(gè)人與社會中介組織，或者民間組織，將公共利益作為最高訴求，通過多元參與，在對話、溝通、交流中，形成關(guān)于公共利益的共識，做出符合對大多數(shù)人利益的合法的決策。

1.2 生態(tài)文明治理的內(nèi)涵分析

相比基于統(tǒng)治和管理的傳統(tǒng)體制，生態(tài)文明治理要求由單一的命令－控制型向綜合命令－控制型、經(jīng)濟(jì)－激勵(lì)型和自愿型多種手段轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)培育多元主體、權(quán)力運(yùn)行方式多向、治理手段豐富、目標(biāo)追求生態(tài)環(huán)境利益以及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“善政”到“善治”。從主體上看，生態(tài)文明治理體系包括政府、企業(yè)、公眾等多元主體，培育和壯大包括市場主體、社會組織及公民個(gè)人等非政府的主體，是構(gòu)建基于治理理論的生態(tài)文明治理的首先任務(wù)和前提條件。從治理方式上看，生態(tài)文明治理所要實(shí)現(xiàn)的是一種權(quán)力上下互動的過程，其權(quán)力運(yùn)行向度是多元的、相互的，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從管制到服務(wù)、從規(guī)制到協(xié)調(diào)、從封閉到回應(yīng)的轉(zhuǎn)變。從治理手段上看，生態(tài)文明治理更強(qiáng)調(diào)多元主體之間的合作，除了行政、法律手段外，還包括社會化手段、市場化手段和自治化手段等，可以在不同的情況下，采用單獨(dú)或多種手段綜合使用，從而提高治理的效果和降低治理的成本。從治理目標(biāo)上看，政府必須轉(zhuǎn)變觀念與職能，強(qiáng)調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理，使生態(tài)環(huán)境利益最大化。從治理過程上看，生態(tài)文明治理從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

1.3 生態(tài)文明治理能力建設(shè)的重要意義

生態(tài)文明治理能力是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)［7］，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。推進(jìn)生態(tài)文明治理能力現(xiàn)代化是應(yīng)對生態(tài)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)所迫，是解決當(dāng)前資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的有效手段。推進(jìn)生態(tài)文明治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)所需，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)統(tǒng)一的必要保障，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，是對治國理政理念的深化發(fā)展和完善。

2 我國生態(tài)文明治理能力問題分析

2.1 生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)不健全，違法成本低尚未解決

我國環(huán)境法制“違法成本低、守法成本高”的問題依然沒有解決［8］。一是存在立法重復(fù)、立法沖突等問題，相關(guān)法規(guī)存在“碎片化”甚至相互抵消的情況，《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位缺失，存在法律空缺。二是缺少配套措施，可操作性不強(qiáng)，提倡性的規(guī)定多，約束性的規(guī)定少;原則性的要求多，可操作性的規(guī)定少;行政命令控制性的規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的規(guī)定少;對政府部門設(shè)定的權(quán)力多，制約性的規(guī)定少;相對人的義務(wù)多，權(quán)利少;對違法行為處罰軟弱，缺少量化標(biāo)準(zhǔn)等。

2.2 部門職能交叉，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不順暢

目前，國家層面生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門職能交叉與分割并存［9］，中央與地方之間、各部門之間存在管理體制條塊分割，多頭治理、職責(zé)不清、職能缺位的問題(表1)。

表1 我國各部委涉及生態(tài)保護(hù)職能比較

從現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制看，存在政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題，影響行政效能，難以形成嚴(yán)格監(jiān)管的強(qiáng)大合力［10］。管理權(quán)限分散在多個(gè)部門中，既阻礙了相關(guān)資源的科學(xué)有效配置，也不利于開展統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，降低了市場和政府兩方面的效率。

2.3 地方保護(hù)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)

屬地管理是當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境管理的重要特征，跨區(qū)域和流動性的生態(tài)環(huán)境問題仍缺乏有效的治理手段和方法。唯“GDP”論使生態(tài)環(huán)境保護(hù)常常讓位于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)管乏力，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的權(quán)威性和有效性不夠，職能與任務(wù)不匹配，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任難以有效履行和落實(shí)［11］。尤其是基層環(huán)保部門被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)不匹配，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象［12］。

2.4 行政手段為主，市場調(diào)節(jié)機(jī)制不健全

缺乏綜合監(jiān)管機(jī)制，以行政手段為主。在市場機(jī)制方面，資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不明晰，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不完善［13］，排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度剛起步，尚未開征專門的環(huán)境稅，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的價(jià)格體系尚未形成［14］。在實(shí)際管理中以行政手段為主，各種財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、信貸、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等方面的制度還比較零散，市場在資源環(huán)境配置中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

2.5 公眾參與薄弱，社會監(jiān)督責(zé)任難以發(fā)揮

一是環(huán)境信息公開制度不全，公眾知情權(quán)受到忽視，違法行為得不到有效監(jiān)督。二是公眾監(jiān)督渠道不暢，公眾參與缺乏相應(yīng)的制度保障，參與程序、途徑、方式不明確，環(huán)境保護(hù)組織獨(dú)立性不夠［15］。三是公眾監(jiān)督效果難以保證，公眾和輿論監(jiān)督的反饋回應(yīng)機(jī)制仍然不健全，多數(shù)環(huán)保組織依靠政府支持，缺少獨(dú)立性。四是生態(tài)文明意識尚未全面深入人心，人們對資源環(huán)境的價(jià)值認(rèn)識不足，經(jīng)濟(jì)至上、消費(fèi)主義、拜金主義理念盛行。五是企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識嚴(yán)重不足，自覺開展生態(tài)環(huán)保活動的氛圍尚未形成。

3 生態(tài)文明治理能力建設(shè)的框架和思路

3.1 建設(shè)框架

明確生態(tài)文明治理體系的建設(shè)框架是推進(jìn)我國生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。從生態(tài)文明治理能力建設(shè)內(nèi)涵和要求來看，圍繞資源生態(tài)環(huán)境利益最大化的目標(biāo)，要通過政府、市場、社會多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，綜合運(yùn)用約束性、激勵(lì)性和引導(dǎo)性的法制、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、工程、技術(shù)等手段，對生態(tài)文明源頭、過程和結(jié)果全過程監(jiān)管。因此，圍繞主體、目標(biāo)，提出多位一體的生態(tài)文明治理體系建設(shè)框架。

以法制手段為根本，建立生態(tài)文明源頭預(yù)防體系。法律制度是生態(tài)文明治理能力建設(shè)的根本保障和前提，要形成科學(xué)立法體系，確保生態(tài)文明建設(shè)有法可依，在指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度，在源頭上建立起有效防范的制度。

以行政手段為基礎(chǔ)，建立生態(tài)文明管理服務(wù)體系。行政監(jiān)管是生態(tài)過程管理的基本手段，要從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從再生產(chǎn)全過程著手，從形成山頂?shù)胶Ｑ?、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

以經(jīng)濟(jì)手段為驅(qū)動，建立生態(tài)文明運(yùn)行激勵(lì)體系。市場是生態(tài)文明資源配置的重要手段，完善市場機(jī)制，讓市場在資源配置中起決定性作用，激發(fā)市場對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的正能量，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，通過市場改善資源配置和提高資源使用效率，實(shí)現(xiàn)以“效率”促“保護(hù)”。

以道德手段為支撐，建立生態(tài)文明引導(dǎo)自律體系。生態(tài)文明治理不僅包括管制也包括自治，要建立內(nèi)化的道德和自律制度，構(gòu)造全社會環(huán)境保護(hù)的“自律體系”，形成持久的生態(tài)環(huán)保意識形態(tài)，廣泛動員社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的軟實(shí)力。

以工程手段為重點(diǎn)，建立生態(tài)文明治理恢復(fù)體系。生態(tài)環(huán)境問題是生態(tài)文明治理需要解決的根本問題，工程是解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題、推動生態(tài)文明建設(shè)深入發(fā)展的的重要手段和主要途徑，要在現(xiàn)有工程手段基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善生態(tài)文明建設(shè)工程體系。

以技術(shù)手段為保障，建立生態(tài)文明科技創(chuàng)新支撐體系?？萍紕?chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)，以及提高管理水平中發(fā)揮了關(guān)鍵支撐作用，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要?jiǎng)恿Α１仨殗@生態(tài)文明的關(guān)鍵問題，以科技創(chuàng)新為支撐，建立生態(tài)文明科技創(chuàng)新體系。

以考評手段為抓手，建立生態(tài)文明建設(shè)結(jié)果獎(jiǎng)懲體系。后果嚴(yán)懲，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國必不可少的重要措施，要以考核評估為抓手，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、維護(hù)社會公平正義，提高違法成本、震懾違法行為。

3.2 建設(shè)思路

綜上，推進(jìn)我國生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)圍繞政府、企業(yè)、公眾三大主體，按照資源、環(huán)境、生態(tài)三大領(lǐng)域，采用約束、激勵(lì)、引導(dǎo)三種手段，以生態(tài)環(huán)境利益最大化為目標(biāo)，以推進(jìn)環(huán)境公共管理創(chuàng)新為著眼點(diǎn)，堅(jiān)持公平與責(zé)任相結(jié)合、懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、改革與創(chuàng)新相結(jié)合原則，注重生態(tài)文明治理體系設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。從任務(wù)上來看，要以政府、市場、社會多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動、多方共治、多手發(fā)力、多措并舉為重點(diǎn)，圍繞推動生態(tài)文明法治系統(tǒng)化、提高政府管理效率、激發(fā)市場活力、發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，加快建立以資源生態(tài)環(huán)境全面法治化為核心的生態(tài)文明法治體系、以監(jiān)管能力高效化為核心的政府監(jiān)管體制、以自然資源資產(chǎn)化管理為核心的市場作用機(jī)制、以全社會共同參與為核心的社會治理體系。從實(shí)現(xiàn)途徑看，要以深化改革的戰(zhàn)略機(jī)遇為依托，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，加大生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新力度，形成剛?cè)岵?jì)、多方互動、激勵(lì)與約束相結(jié)合的生態(tài)文明制度體系，充分發(fā)揮和增強(qiáng)制度在環(huán)境保護(hù)中的導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、激勵(lì)和約束作用，最大限度發(fā)揮生態(tài)文明制度建設(shè)的紅利。

4 提升我國生態(tài)文明治理能力的對策與建議

4.1 積極培育多元主體

推進(jìn)生態(tài)文明治理能力現(xiàn)代化，首要在培育多元主體。一要加快構(gòu)建生態(tài)型政府，轉(zhuǎn)變唯“GDP”的發(fā)展理念，以可持續(xù)發(fā)展為最高訴求，堅(jiān)持發(fā)展應(yīng)該是一切人的發(fā)展和人的全面發(fā)展，樹立生態(tài)文明的政績觀、發(fā)展觀;強(qiáng)化政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任，建立健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成省、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，充實(shí)基層執(zhí)法力量［16］。二要強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識、環(huán)境道德意識和社會責(zé)任意識，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造升級、綠色生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù);推動企業(yè)環(huán)境信息公開，嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，主動接受公眾和社會監(jiān)督;推動企業(yè)積極支持、開展和參加環(huán)保公益事業(yè)，樹立現(xiàn)代企業(yè)良好的社會形象，促進(jìn)企業(yè)開展周邊社區(qū)共同發(fā)展活動等，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的重要組成部分。三要壯大生態(tài)環(huán)保民間力量，培育多元主體參與治理和建設(shè)，建立由政府、非政府組織、社會中介、政治、民間組織、公民個(gè)體以及企業(yè)共同參與的多元的多部門的生態(tài)環(huán)境治理主體隊(duì)伍。

4.2 加快政府職能轉(zhuǎn)變

推進(jìn)生態(tài)文明治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能。首先，要明確政府和市場的邊界，厘清政府行政監(jiān)管和資產(chǎn)管理職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，對于產(chǎn)權(quán)界限比較清晰的自然資源，如森林、草原、礦山等，在平衡公共利益及所有者與使用者利益前提下，根據(jù)其使用、經(jīng)營的公共性和外部性大小，可以將自然資源的所有權(quán)分配或拍賣給國家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人等不同的產(chǎn)權(quán)主體;對于產(chǎn)權(quán)邊界模糊而難以界定、外部性很大的自然資源，應(yīng)繼續(xù)以公共產(chǎn)權(quán)主體為所有者，由統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理部門作為單一的所有者來管理［17］。其次，要明確統(tǒng)一管理和專業(yè)分工合理界限，合理劃分和整合部門職能，理順政府資源、生態(tài)、環(huán)境監(jiān)管職能，將自然資源監(jiān)管權(quán)和使用權(quán)分離，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，創(chuàng)設(shè)大生態(tài)環(huán)保體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管山水林田湖所有生態(tài)空間和自然資源的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染源、污染物、污染介質(zhì)的污染防治監(jiān)管體制，實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。再次，要合理劃分中央與地方事權(quán)，明確中央和地方的環(huán)境監(jiān)管職能，中央政府負(fù)責(zé)跨越區(qū)域、流域和領(lǐng)域的以及危害較大和影響較深的環(huán)境問題，當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行屬于地域性的環(huán)境問題，適時(shí)推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)垂直管理，打破現(xiàn)行行政地域限制。

4.3 加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)

推進(jìn)生態(tài)文明治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)在于用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。一要加強(qiáng)約束型制度建設(shè)。要全面依法治國，確立生態(tài)文明立法理念，加快現(xiàn)有法律生態(tài)化改造，細(xì)化填補(bǔ)立法空白。健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃體系，加快環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的修訂，健全和完善由污染防治法、資源保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法為基干的生態(tài)文明建設(shè)法律體系［18］。要加快建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度，健全用途管制制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、污染物總量控制制度、能源管理制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。要加快建立生態(tài)文明考核評價(jià)機(jī)制，逐步加大干部政績考核評價(jià)體系中資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等環(huán)境保護(hù)相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，探索建立生態(tài)環(huán)境審計(jì)制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

二要加大激勵(lì)型制度探索。第一，改革完善生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度。系統(tǒng)設(shè)計(jì)和完善我國稅制，對于非綠色經(jīng)濟(jì)、線性經(jīng)濟(jì)、高碳經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)行為通過生態(tài)稅、環(huán)境稅、資源稅等予以內(nèi)部化［19］。第二，改革完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼制度。系統(tǒng)設(shè)計(jì)和優(yōu)化我國財(cái)政補(bǔ)貼制度，對于綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生正外部性的行為通過研發(fā)資助、生態(tài)補(bǔ)償、消費(fèi)補(bǔ)貼等予以內(nèi)部化。第三，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立和完善公共資源產(chǎn)品的價(jià)格政策和有償使用制度，建立起有利于資源節(jié)約使用、廢棄物循環(huán)利用的包括資源使用價(jià)格、環(huán)境恢復(fù)價(jià)格、污染物處置價(jià)格和環(huán)境服務(wù)價(jià)格“四位一體”的資源環(huán)境價(jià)格體系，形成以市場為基礎(chǔ)，政府適當(dāng)干預(yù)的資源性產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控機(jī)制。第四，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確法理、法律依據(jù)。完善對重要生態(tài)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)公益林、草原、水資源、礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)地區(qū)間建立跨區(qū)域橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移和生態(tài)補(bǔ)償制度。

三要強(qiáng)化引導(dǎo)型制度建設(shè)。對于生態(tài)文明制度而言，相比強(qiáng)制人們遵守的硬性規(guī)定和道德說教，那些成為人的價(jià)值觀念甚至能銘刻在社會成員心中的“軟規(guī)則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久［20］。要深入挖掘弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化中的生態(tài)文明理念，將生態(tài)價(jià)值觀納入社會主義核心價(jià)值體系，培育現(xiàn)代生態(tài)文化;完善生態(tài)文明國民教育體系，創(chuàng)新和強(qiáng)化生態(tài)文明宣教，培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識;加強(qiáng)黨政干部、企業(yè)、公眾生態(tài)文明宣教，形成覆蓋全社會的生態(tài)文化宣教體系;推行健康文明的生活方式，積極引導(dǎo)鼓勵(lì)綠色消費(fèi)，在全社會倡導(dǎo)勤儉節(jié)約低碳生活，形成良好的社會風(fēng)尚。

4.4 創(chuàng)新生態(tài)文明治理機(jī)制

一是政府協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。在理順部門職能的基礎(chǔ)上，國家建立生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)小組，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌生態(tài)文明重大決策;強(qiáng)化重大決策會商、信息共享、監(jiān)測預(yù)警、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保、林業(yè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)、住建等生態(tài)保護(hù)和建設(shè)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動;建立環(huán)境執(zhí)法、司法聯(lián)動機(jī)制，環(huán)保、國土、林業(yè)等環(huán)境行政執(zhí)法部門與公安、檢察、法院等司法部門要加強(qiáng)溝通，建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制、環(huán)境保護(hù)違法案件移送制度等;同時(shí)要建立地方政府的協(xié)作合作機(jī)制，加強(qiáng)各級人大對生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督，推進(jìn)政府問責(zé)制度落實(shí)。健全資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與修復(fù)治理。

二是市場調(diào)節(jié)機(jī)制。創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，積極推進(jìn)主要污染物排污權(quán)交易，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度等。改革資源環(huán)境稅收體制，擴(kuò)大資源稅增收范圍到所有自然資源和自然空間，改革資源稅征收方式為從價(jià)計(jì)征，適時(shí)開征環(huán)境稅［21］。合理利用價(jià)格杠桿，大力推行階梯電價(jià)、水價(jià)，研究建立節(jié)水、節(jié)電、垃圾分類回收機(jī)制［22］。完善綠色金融政策，研究實(shí)施綠色保險(xiǎn)、綠色信貸、綠色貿(mào)易、綠色債券等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

三是公眾參與機(jī)制。生態(tài)治理多主體間要建立起合作伙伴關(guān)系，提高治理參與水平，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境決策民主化［23］。完善環(huán)境信息公開制度，擴(kuò)大政府環(huán)境信息主動公開的范圍，規(guī)范和暢通信息公開的渠道。健全公眾舉報(bào)制度，豐富生態(tài)環(huán)境監(jiān)督形式，鼓勵(lì)公民、法人和其他社會組織就生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行舉報(bào)，建立公眾參與的環(huán)境后督察和后評估機(jī)制。完善環(huán)境輿論監(jiān)督制度，健全環(huán)境輿論回應(yīng)機(jī)制。完善環(huán)境信訪制度，建立環(huán)境信訪預(yù)警機(jī)制和隱患排查制度，完善信訪查處制度和積案化解制度。完善非政府組織培育機(jī)制，建立溝通、協(xié)調(diào)、合作制度，鼓勵(lì)社會組織承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

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