潘翀 劉賓 鮑憲忠

我市的地下管網(wǎng)主要指建設(shè)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下供水、排水（包括雨水和污水）、燃氣、路燈、電力、信息（包括電信、寬帶網(wǎng)、廣電、交通監(jiān)控）等市政公用管網(wǎng)以及其他專用地下管網(wǎng)，由于管網(wǎng)涉及規(guī)劃、建設(shè)、市政、交通、電力、燃氣、自來水、通訊、廣電等眾多單位和企業(yè)，投資、管理主體多，導(dǎo)致地下管網(wǎng)處于無序管理狀態(tài)。

一、當(dāng)前存在的問題：

（一）地下管網(wǎng)綜合管理機制未建立

地下管網(wǎng)涉及眾多部門和單位，形成各自為政的管理格局，造成了管線建設(shè)多頭無序、地下空間資源浪費等現(xiàn)象，沒有統(tǒng)一的權(quán)威管理機構(gòu)，部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位；長效管理機制缺失，在城市地下管網(wǎng)建設(shè)運營各管理環(huán)節(jié)上，缺乏完善的法規(guī)管理制度，地下管網(wǎng)存在規(guī)劃難、建設(shè)難、運維難的情況，一定程度上嚴重影響了城市建設(shè)和管理。

（二）地下管網(wǎng)建設(shè)投融資模式和管線費用分攤標(biāo)準(zhǔn)未建立

我市所建成的地下管網(wǎng)基本上都是采用政府投資、企業(yè)自行建設(shè)的運作模式，在這些項目建設(shè)中，政府部門的投資較大。市政府通過各種財政手段籌集建設(shè)所需資金。隨著市場的不斷拓展，政府即使投入覺得從財政資金仍無法滿足我市基礎(chǔ)建設(shè)的需要，因此，城市建設(shè)資金缺口較大；另外，地下管道網(wǎng)絡(luò)的后期運營費用也是由政府來承擔(dān)的，隨著城市地下管線的增加，維修所需的費用不斷增加，這在無形中增加了市政府的財政負擔(dān)。

（三）管網(wǎng)建設(shè)、規(guī)劃滯后

我市城市發(fā)展與管網(wǎng)規(guī)劃滯后的矛盾突出，管網(wǎng)建設(shè)被動跟著地面建設(shè)跑管網(wǎng)規(guī)劃也沒有跟上城市建設(shè)的步伐沒有形成統(tǒng)一地下管網(wǎng)綜合規(guī)劃，管網(wǎng)規(guī)劃也缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。 管線埋設(shè)布局混亂。各類地下管線權(quán)屬單位不同各行業(yè)管網(wǎng)建設(shè)各自為政，建設(shè)不同步，導(dǎo)致地下管網(wǎng)建設(shè)重復(fù)開挖、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，最后造成管線破壞、管理混亂、地下資源浪費嚴重。

（四）地下管網(wǎng)施工質(zhì)量難以控制

因為管網(wǎng)工程屬于地下隱蔽工程，存在施工不嚴格按設(shè)計圖紙施工，偷工減料、降低標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象，致使維修工作常年不斷，造成財力、物力浪費嚴重。

（五）地下管線資料基礎(chǔ)薄弱

我市地下管網(wǎng)資料的歸檔機制不完善，缺少有效的制約措施。很多施工單位完成的管線工程，沒有及時將已經(jīng)竣工驗收的地下管線資料歸到相應(yīng)建設(shè)單位、權(quán)屬單位，相關(guān)單位更沒有向城建部門移交，即使移交的地下管線竣工資料也是由一些建設(shè)單位用修改過的施工圖進行簡單代替，由于相關(guān)的建設(shè)企業(yè)專管線、市政管線在建設(shè)時與道路的建設(shè)時間不同，因此，導(dǎo)致后期建設(shè)的各種地下管線為了更好的避讓現(xiàn)狀管線，地下的走向缺乏規(guī)律新。例如：在進行市政管線的規(guī)劃時，：工作人員只能憑借以往的經(jīng)驗到施工現(xiàn)場數(shù)井蓋；還有的而建設(shè)單位在申報項目時，一般以相關(guān)的圖紙作為施工依據(jù)，由于不具備地下管線的精確數(shù)據(jù)，因此，這些資料中的數(shù)據(jù)誤差較大，最終導(dǎo)致全市的地下管網(wǎng)資料不全、現(xiàn)狀不清、標(biāo)志不明。難以為城市地下管網(wǎng)建設(shè)開挖和鋪設(shè)提供有效服務(wù)。

二、從我市城市地下管網(wǎng)的現(xiàn)狀看，加強城市地下管網(wǎng)管理已十分重要和緊迫，現(xiàn)提出以下建議：

（一）、實行地下管線的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一維護

以市場經(jīng)濟或經(jīng)營城市的理念，打破行業(yè)條條塊塊的束縛。建議市政府成立城市地下管網(wǎng)綜合管理機構(gòu)，負責(zé)組織協(xié)調(diào)建設(shè)、規(guī)劃、市政公用事業(yè)、公安、國土資源、水利、交通、供電、廣電、電信、移動電信、聯(lián)通等有關(guān)部門，配備專業(yè)技術(shù)管理人員和隊伍，統(tǒng)籌城市管網(wǎng)的規(guī)劃、審批、建設(shè)、檔案管理和維護等各方面工作。

依照《公司法》組織成立國有控股的城市地下管網(wǎng)投資建設(shè)運營有限公司（以下簡稱地下管網(wǎng)公司），具體負責(zé)城市地下管網(wǎng)工程的投資建設(shè)，維護管理工作。各專業(yè)管線使用單位配合承擔(dān)技術(shù)支持等工作。

（二）、建立地下管網(wǎng)的建設(shè)投融資模式

很多施工單位都知道，地下管網(wǎng)的建設(shè)與維護并不能獲得直接的經(jīng)濟效益，因此，對于市政府而言，如何才能將其中的利益關(guān)系算清楚，這是一種城市發(fā)展、城市建設(shè)、城市管理的理念問題。地下管網(wǎng)建設(shè)維護的費用采用投融資的模式主要是在對地下管網(wǎng)進行資金的融通、投入時，可以選擇、使用的具體方案，它主要包括：投資主體、資金來源、融資方式這三個基本要素。由于在這方面我國的研究起步較晚，因此，到目前為止，我國關(guān)于底下管網(wǎng)的建設(shè)費用的投融資模式環(huán)衛(wèi)處向成熟的、能夠在全國范圍內(nèi)進行大面積推廣的模式。因此，我是可以根據(jù)自身發(fā)展的實際，根據(jù)實際項目的具體情況采取不同的、靈活的投融資模式。

1、法國、美國等歐美國家采用“政府投資，企業(yè)租用”的建設(shè)模式。

在這些國家中，由于國家的財政力量雄厚，將這種共同溝看作是政府向廣大民眾提供的公共產(chǎn)品，因此，其建設(shè)等費用全部由政府來承擔(dān)，并以出租的形式提供給管線單位，以此來實現(xiàn)投資的部分回收。

2、政府、管線單位共同投資建設(shè)模式。

在這方面臺灣地區(qū)比較明顯的采用這種模式。臺灣地區(qū)的共同溝主要是由主管機關(guān)、管線單位共同出資來進行建設(shè)的，主管機關(guān)將承擔(dān)三分之一的費用，管線單位承擔(dān)三分之二的費用。管線單位將按照所占用的空間、傳統(tǒng)的埋設(shè)成本為基礎(chǔ)依據(jù)對建設(shè)費用進行分攤。臺北市之所以能夠有效的推出這種模式主要是由于在1992年設(shè)立的非營業(yè)循環(huán)的 “臺北市共同溝建設(shè)基金”，這項基金總共籌集到25億新臺幣，使得共同溝建設(shè)更加科學(xué)化、規(guī)范化，這些基金主要是用于共同溝的規(guī)劃、對相關(guān)政策的研究、共同溝的防洪課題研究等方面。

日本在這方面的做法基本與臺灣相同，唯一不同的地方就是對承擔(dān)者——道路管理者、管線單位之間應(yīng)承擔(dān)的費用比例沒有做出明確的法律規(guī)定。例如“如果道路是國道，那么共同溝的建設(shè)費用全部由道路的管理者，就是中央政府來承擔(dān)；如果道路屬于地方道路，那么一方面地方政府需要承擔(dān)一部分共同溝的建設(shè)費用，另一方面，地方政府換還可以向中央政府申請無息貸款。而對于后期的運營與管理則由二者共同維護管理。

上海世博園區(qū)共同溝建設(shè)提供了一個樣本，在2007年頒布實施的《中國2010年上海世博會園區(qū)管線綜合管溝管理辦法》現(xiàn)在仍是國內(nèi)唯一的關(guān)于共同管溝問題的政府規(guī)范，也是唯一對費用有明確規(guī)范的政府性文件，就共同溝建設(shè)的主要問題（即出資問題）的最終妥協(xié)辦法是： 1、 世博綜合管溝建設(shè)費用，由政府確定的投資建設(shè)單位負責(zé)籌措，管線單位按管線直埋成本承擔(dān)建設(shè)費用，即建設(shè)工程的最終巨額差價，由政府支付。2、管理費用包括綜合管溝的日常巡查、大中修等維護費用、管理及必要人員的開支等費用。世博綜合管溝管理費用中的大中修等維護費用由政府承擔(dān)，其他管理費用由管線單位按照入溝管線分攤。

3、特許經(jīng)營與國有項目法人相結(jié)合的市場化建設(shè)投資模式。

該模式的特點是：突出市場化運作機制，充分發(fā)揮公共投資的先導(dǎo)作用，實現(xiàn)多元化投資。昆明是全國唯一實現(xiàn)地下綜合管網(wǎng)完全市場化運作的城市，正在探索如何通過科學(xué)規(guī)范的政策配套，實現(xiàn)城市綜合管溝建設(shè)管理資金的正常循環(huán)，2003年，昆明市決定采取自主籌資和完全市場化運作的方式建設(shè)城市綜合管溝，從先期設(shè)計、融資到建設(shè)，再到后期使用、管理和維護都由企業(yè)獨立完成。作為代表政府對地下空間資源進行有效市場管理的企業(yè)，昆明管網(wǎng)在保證地下管網(wǎng)建設(shè)中投資部分所形成的資產(chǎn)安全和增值同時，還建立多元化的投資體制并搭建平臺，進行市場化運作，從而實行管網(wǎng)資源的有償使用。

為了鼓勵民營資本、外資能夠進入共同溝項目，有的城市還采取了在共同溝的建設(shè)上通過出售管廊中管線位置的經(jīng)營權(quán)的方式來實現(xiàn)對資金的籌集。如果籌集到的資金還無法滿足建設(shè)的需要，生育部分則由政府出資補足。例如：我國濟南的泉水新區(qū)在共同溝建設(shè)的過程中采取的籌資方式主要有：一方面通過出售管廊中弱電管線位置的經(jīng)營權(quán)來籌集一部分資金，另一方面，通過與電業(yè)部門的通力合作來嘗試與電力管溝合并的可能性的方式進行融資，不足的部分則政由府補足。還有哈爾濱使得哈西新區(qū)，其核心部分新建道路電纜共同溝項目最初的投資規(guī)劃為7500萬元人民幣，再通過BOT的融資方式后，實現(xiàn)了該項目的建設(shè)。再例如：寧波東部新城的共同溝項目，其資金的來源主要是70%的銀行貸款、30%的自有資金組成的。在建設(shè)完成后寧波市東部新城開發(fā)投資有限公司為了維持正常的運營與管理采取了股權(quán)出讓、合作經(jīng)營的方式來完成。

地下管網(wǎng)的建設(shè)屬于是運營成本高、維護成本高、投資大的項目，因此，只有科學(xué)的、合理的進行投資、運營管理才能真正推動該項目的發(fā)展。由于受到資金缺口的影響，如果全部由政府來承擔(dān)該項目的建設(shè)與維護費用是很難實現(xiàn)的。這就要求我國政府必須采取多元化的投資模式、拓寬投資途徑，引進市場化的操縱手段全面推進該項目的發(fā)展。在結(jié)合了國內(nèi)外先進的成功經(jīng)驗的的同時，我們可以結(jié)合國內(nèi)關(guān)于這方面的成功操作案例，對帝鄉(xiāng)管網(wǎng)的建設(shè)進行公司化的運作模式，拓寬融資渠道的同時，整合有效的社會資源，完善地下網(wǎng)管的建設(shè)工作。

（三）、建立地下管網(wǎng)運營費費用分攤及收費定價機制：

從共同溝使用費的構(gòu)成總體來看包含兩個部分：管位的占用費用和共同溝的運營維護費用。但在我國的共同溝實踐中，還未形成收費的統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)在能夠公開查詢到的《關(guān)于廣州大學(xué)城綜合管溝有關(guān)收費問題的批復(fù)》是廣州物價部門為合理補償廣州大學(xué)城綜合管溝工程部分建設(shè)費用及日常維護費用出具的專門文件，廣州大學(xué)城綜合管溝管線占用費收費標(biāo)準(zhǔn)參照各管線直埋成本的原則確定，對進駐綜合管溝的管線單位一次性收取管線入溝費，按實際鋪設(shè)長度計收。如飲用凈水水管（直徑600毫米）每米收費標(biāo)準(zhǔn)為562.28元；雜用水水管（直徑400毫米）每米收費標(biāo)準(zhǔn)為419.65元；供熱水水管（直徑600毫米）每米收費標(biāo)準(zhǔn)為1394.09元； 供電電纜每孔米收費標(biāo)準(zhǔn)為102.70元； 通信管線每孔米收費標(biāo)準(zhǔn)為59.01元。

共同溝自身的各類運營費用由管理公司統(tǒng)一向各個管線使用單位收取分攤分頁，而管線自身的安裝、運營、維護費用、折舊費用由各管線單位自行承擔(dān)。廣州大學(xué)城綜合管溝日常維護費用根據(jù)各類管線設(shè)計截面空間比例，由各管線單位合理分攤的原則確定。

綜合管溝日常維護費用收費標(biāo)準(zhǔn)

[管線＼&飲用凈水＼&供電＼&通信＼&雜用水＼&供熱水＼&截面空間比例（%）＼&12.70＼&35.45＼&25.40＼&10.58＼&15.87＼&金額（萬元/年）＼&31.98＼&89.27＼&63.96＼&26.64＼&39.96＼&]

我市可參考先進城市的收費機制，結(jié)合我市實際，建立地下管網(wǎng)運營費用費用分攤及收費定價機制，可采用以下原則：①堅持公用事業(yè)價格政策的基本價值取向； ②受益付費原則； ③補償成本原則； ④分散決策、差別定價原則； ⑤循序漸進原則； ⑥統(tǒng)籌兼顧原則。如政府代表社會大眾（主要受益者）按“受益者付費”原則承擔(dān)相應(yīng)費用，扣除政府負擔(dān)的剩余費用則由管線單位按“使用者付費”的原則分攤；費用分攤方式與分攤比例的選擇應(yīng)反映公平性、合理性，并為大部分相關(guān)單位接受。

（四）盡快落實措施完善城市地下管網(wǎng)總體規(guī)劃

對現(xiàn)有管網(wǎng)進行詳細的調(diào)查摸底加快完善現(xiàn)有管網(wǎng)的基礎(chǔ)資料。應(yīng)嚴格按照城市總體規(guī)劃要求配合編制各專業(yè)管網(wǎng)工程規(guī)劃，在綜合考慮各行業(yè)單項管網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡快落實、完善城市綜合管網(wǎng)總體規(guī)劃，盡可能做到規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，具有前瞻性、系統(tǒng)性和可操作性。在規(guī)劃過程中特別注意與舊城改造、新城開發(fā)及道路建設(shè)相結(jié)合。

盡快開展建設(shè)地下綜合管溝（共同溝）（見附圖）建設(shè)試點。這種建設(shè)模式在國內(nèi)上海世博園區(qū)、北京中關(guān)村西區(qū)、廣州大學(xué)城和云南昆明等均已采用。隨著城市的發(fā)展，城市地下管網(wǎng)的整合成本將會越來越高，如果任由地下管線無序鋪設(shè)，將要付出十分昂貴的代價。發(fā)達城市的經(jīng)驗表明，無論是在安全性、經(jīng)濟性、還是在確保道路的安全暢通、城市管線的共同管理以及城市環(huán)境保護等方面，地下綜合管溝的建設(shè)具有以下優(yōu)點：避免道路反復(fù)開挖影響路面交通和路容完整、美觀；降低路面多次翻新的費用和工程管線的維修費用，入溝的管線可以提高壽命，降低故障率；便于各種管線的敷設(shè)、增減、維修和日常管理；有效利用了地下空間，節(jié)約城市用地；綜合管溝沒有短期直接的經(jīng)濟效益，但有良好的社會效益。雖然共同管溝建設(shè)的一次性投資要比傳統(tǒng)的直埋式管線鋪設(shè)方法高出很多，但綜合社會成本卻十分合算。如果現(xiàn)在不建設(shè)綜合管溝，隨時間的推移，由管線重復(fù)建設(shè)和反復(fù)開挖造成的資源浪費將是驚人的。建議盡快啟動城市地下管網(wǎng)綜合管溝系統(tǒng)布局規(guī)劃和分步建設(shè)工作。

共同溝的幾種形式及其適用條件。

大型新建式共同溝。（圖1）

在有條件的位置，道路下有足夠的空間容納時，可以修建大型共同溝。這種共同溝的特點是將各類管線均集中設(shè)置在同一溝內(nèi)，并預(yù)留足夠的空間放置未來發(fā)展所需的管線，避免了路面的反復(fù)開挖、降低了路面的維護保養(yǎng)費用、確保了道路交通功能的充分發(fā)揮。這種共同溝同時可以用在十分狹窄的新建道路下，占據(jù)所有路下空間，相當(dāng)于地下道路，路面使用功能完全由共同溝頂部承擔(dān)，每隔一定距離按需要設(shè)置檢修人孔大型新建共同溝埋設(shè)較深，可以永久使用，可進人，管理維護比較方便，對地面通行沒有任何影響，但是內(nèi)部結(jié)構(gòu)要求高，造價高，必須做到通風(fēng)順暢、應(yīng)急照明，排水防澇，并實時監(jiān)控和報警，保證管溝的安全和維修人員的安全。

小型共同溝（圖2）

在許多情況下，舊城改造兼?zhèn)涞缆藩M窄、地下空間有限而使用要求復(fù)雜的特點。這時只能將具有共性的管線歸納在一起，采用小型共同溝敷設(shè)。這種共同溝斷面積小，占用路面下空間較少，可以將電力、電信、有線電視、路燈線等管線一并納入共同溝，拆除架空線纜，自來水管道和污水管道、燃氣管道單獨敷設(shè)。小型共同溝具有埋設(shè)淺、易于維護、造價較低的特點，在舊城改造過程中具有廣泛的應(yīng)用前景。

圖2小型新建式共同溝

（五）、完善法規(guī)制度，強化依法管理。

一是盡快制定《馬鞍山市地下管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、維護管理辦法》、《馬鞍山市地下管網(wǎng)信息資料管理辦法》，以市政府令在全市發(fā)布，切實做到從工程規(guī)劃、建設(shè)源頭到地下管線檔案形成全過程的依法管理。將管線的規(guī)劃、施工、移交、預(yù)驗收、維護等管理流程制度化、法制化。二是城市地下管網(wǎng)工程依法實行施工圖審查、報建、招標(biāo)投標(biāo)、施工許可、建設(shè)監(jiān)理、工程質(zhì)量監(jiān)督、施工安全監(jiān)督、工程竣工驗收及工程檔案等管理制度。三是必須強化審批程序管理，嚴格規(guī)劃許可和計劃審批。根據(jù)管網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，制定年度城市地下管網(wǎng)工程建設(shè)計劃，由規(guī)劃行政主管部門組織各專業(yè)管網(wǎng)工程規(guī)劃評審，由建設(shè)行政主管部門組織建設(shè)計劃審查后報市政府批準(zhǔn)，由地下管網(wǎng)公司統(tǒng)一組織建設(shè)。杜絕計劃外的管線隨意施工。四是建議市政府在城市管網(wǎng)專門管理機構(gòu)中組建地下管網(wǎng)綜合執(zhí)法隊伍，加大對諸如擅自開挖道路、施工不文明等行為的監(jiān)管、查處、處罰力度，依法處理管網(wǎng)建設(shè)中的違法違規(guī)行為。

（六）、實現(xiàn)城市地下管線信息的科學(xué)化和現(xiàn)代化管理。

為管理提供準(zhǔn)確、詳實的資料。地下管線建設(shè)管理信息系統(tǒng)由市地下管網(wǎng)綜合管理機構(gòu)負責(zé)建設(shè)、維護、更新和管理，對全市城市管網(wǎng)現(xiàn)狀進一步普查核實，根據(jù)城市的條件采取最經(jīng)濟合理的普查方法，普查可進行地塊劃分，分步實施，例如先做城市主、次干道、重要地塊管線普查，形成城市管線數(shù)據(jù)庫雛形，再逐步以小區(qū)為單元進行大面積普查，查明城市建成區(qū)或城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的地下管線現(xiàn)狀，獲取準(zhǔn)確的管線數(shù)據(jù)，建立建全地下管網(wǎng)檔案資料，全部納入數(shù)字化管理平臺信息庫，建成一個“信息內(nèi)容豐富、更新維護及時、共享交換便捷”的綜合信息平臺；二是對管線平臺信息資源進行有效整合，最終形成城市管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（gis），地理信息系統(tǒng)所提供的空間數(shù)據(jù)管理與分析功能，為復(fù)雜管網(wǎng)系統(tǒng)的管理提供了很好的解決途徑，實現(xiàn)地下管線信息資源共享，在條件成熟的情況下，逐步免費開放信息平臺，方便施工單位、管網(wǎng)使用單位查詢使用，做到地下管線信息數(shù)據(jù)最大限度開放和應(yīng)用。