易萱

“建設(shè)不會停止，我會頂著罵名繼續(xù)下去?！?/p>

2011年2月，武漢市委書記阮成發(fā)在和武昌人大代表座談時，曾這樣表態(tài)。彼時，武漢全市5000多個工地同時開工，引發(fā)的交通堵塞和漫天揚(yáng)塵令武漢市民怨聲載道。

與“全城開挖”同時啟動的，還有開了公務(wù)員在電視直播中被直接問責(zé)先河的《電視問政》，這一武漢電視臺最受關(guān)注的節(jié)目，也由阮成發(fā)一力促成。

在眾多省會城市市委書記中，阮成發(fā)算是位明星官員。與其類似，27個省（自治區(qū)）的省會（自治區(qū)首府）市委書記掌握著一省最重要城市的各項決策權(quán)力，因所在城市的特殊性，手中的財政撥款和資源，遠(yuǎn)非普通地級市市委書記可望其項背；而其在人事任免上的影響力，下可達(dá)本市基層，上可至省直機(jī)關(guān)；其本人在仕途上“更進(jìn)一步”的概率，也高出不少。

“主持工作”是常見表述

無論是普通市民，還是政治研究學(xué)者，都很難真正理清市委書記權(quán)力的邊界，及監(jiān)督其權(quán)力的制度規(guī)定。“一把手絕對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理?！焙芏鄷r候，公眾只能依靠坊間流傳的段子，戲謔地表達(dá)對這一職位位高權(quán)重的想象。

清華大學(xué)政治學(xué)系主任張小勁介紹，市委書記本人的個性和興趣是決定性因素，控制欲強(qiáng)、性格強(qiáng)勢的書記可能什么都想管，有些人對高新技術(shù)感興趣，也有人重視商貿(mào)，還有人玩命抓城市建設(shè)工程。

2005年，華南師范大學(xué)行政管理系副教授於莉開始研究由地方黨委和政府構(gòu)成的“行政預(yù)算體系”。

通過研究國內(nèi)數(shù)個省會城市的財政預(yù)算使用情況，以及與城市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)座談，於莉發(fā)現(xiàn)，在那些市委書記強(qiáng)勢、市長弱勢的城市，“行政預(yù)算”很容易成為市委書記在黨委會上實行“民主集中制”的“戰(zhàn)利品”——年度預(yù)算的項目的優(yōu)先順序很大程度上就是根據(jù)市委書記的“理想規(guī)劃”確定的，有些項目還是跨年度的“重大項目”。

根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的消息，十八大之后，落馬的市委書記（包括省會和普通地級市）達(dá)到25人，其中大部分人的落馬原因，都與城市建設(shè)工程相關(guān)。

“問題并非出在市政建設(shè)本身，主要是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有問題。”國家行政學(xué)院教研部主任竹立家解釋道，“為什么一把手能在市政建設(shè)項目上如此大肆斂財，你會發(fā)現(xiàn)那些城市的‘人大所肩負(fù)的權(quán)力監(jiān)督職責(zé)都被架空了。一把手說什么就是什么?！?/p>

與此相對的是，很多市委書記也會為手中這樣的權(quán)力所累。竹立家接觸過的一名市委書記就曾遇到過類似情況——他的家人在逛街購物時被“堵”，一些“想借機(jī)攀附”的人希望讓這名書記“批個條子”，增加“事成”的概率。

“忙活大半天，真不如書記一句話”

事實上，限制書記權(quán)力的規(guī)定還是存在的?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二十六條就限制了書記辦公會的議事范疇，強(qiáng)調(diào)“書記辦公會不是一級決策機(jī)構(gòu)，不得決定重大問題”?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十三條規(guī)定，“不準(zhǔn)以書記辦公會、領(lǐng)導(dǎo)圈閱等形式，代替黨委（黨組）會集體討論決定干部任免”。

不過，這些很容易就被“鉆了空子”。

在“領(lǐng)導(dǎo)班子實行醞釀制的決策機(jī)制”的背景下，書記和副書記往往需要在黨委會前提前就某一問題進(jìn)行討論“通氣”。

“個別醞釀很容易成為個別人的醞釀，使得書記為問題提前定調(diào)，書記的一票變成了決定票，最終導(dǎo)致市委書記掌握了絕對的權(quán)力?！币惨驗槿绱?，雖然“市委書記與其他三套班子主要負(fù)責(zé)人在級別上一致，但仍然無法改變市委書記事實上一把手的地位”。

“基本上，一個城市（市委）書記的品行直接影響這個地方的官場生態(tài)。市委書記擁有對組織人事的管理權(quán)和決策權(quán)，同時還對該市科級、處級、副廳級干部擁有提名權(quán)?！敝窳⒓腋嬖V本刊記者，組織部門推薦的候選人，只要市委書記不同意，基本就沒戲。但如果市委書記用人，那就是一句話。

《廉政瞭望》曾報道，有些書記特別看好一名官員后，會提前與常委打招呼。比如書記會問“關(guān)于國土局局長的人選，你有什么看法？”這或許就是書記在征求意見。如果書記說“某某同志干工作不錯，應(yīng)該壓更重的擔(dān)子。你認(rèn)為呢？”這時，常委就會明白書記想要把他挪到更重要的位子上。

某市組織部長則表示，考察干部前，組織部一般都會征求一把手的意見。“有些書記會直接點出他屬意的名字，有些書記不會點名道姓，而是劃幾個圈，組織部則會根據(jù)這些意思，去相應(yīng)的圈里考察干部?！敝劣诮M織部考察的干部最后在常委會上被否定，這名部長直言這是“組織部沒有吃透一把手的意圖”。“有些時候，組織部、紀(jì)委的人忙活大半天，真不如書記一句話。”

“省里面下了文件來也不給”

“同為市委書記，因級別和影響范圍不同，各自的權(quán)力可能千差萬別。”竹立家說。

與普通地級市市委書記相比，省會市委書記在人事安排的影響力上，無論從涉及官員的數(shù)量上，還是級別上來說，都要深遠(yuǎn)很多。

一名在東部省會城市省直機(jī)關(guān)工作過的退休官員對本刊記者透露，在政治晉升的金字塔中，越靠近塔尖的地方資源必然越稀缺，競爭也就越激烈?！叭绻隳軌驗樗藥頇C(jī)會，或者施加某種影響力，那你在下一級別官員中，就具有絕對影響力?！?/p>

他告訴本刊記者，普通市委書記可能只能決定本市某個崗位的領(lǐng)導(dǎo)人選，而省會書記因同時還是“省委常委”的特殊地位，能夠影響到該省某個機(jī)構(gòu)重要崗位的結(jié)果。

省會書記“高配”省委常委的情況，在“20年前只有一小部分”。但如今，所有省會城市市委書記都是省委常委。這在吳愛明看來，就是為了突出省會城市重要性。

在本省范圍內(nèi)，省會始終具備著得天獨厚的優(yōu)勢?！度嗣袢請蟆吩闹赋?，近年來，各省級行政區(qū)內(nèi)，“省會獨大”現(xiàn)象突出。一些省會的經(jīng)濟(jì)總量往往能比排名第二位的城市高出兩到四倍。

“這體現(xiàn)了高層對省會城市的重視和對其主官的期待。”有專家表示，“市委書記進(jìn)入省委常委意味著他同時成為省委領(lǐng)導(dǎo)人，直接參與到省級的資源分配、戰(zhàn)略規(guī)劃及城市發(fā)展的決策制定中，而不是純粹地‘貫徹上級部署和‘傳達(dá)精神?！?

據(jù)上述省直機(jī)關(guān)退休官員多年的工作經(jīng)驗，作為省會城市的“一把手”，由于在省委兼任職的特殊性，日常工作中與省直機(jī)關(guān)打交道要“順暢得多”。

若是按一般的工作流程，市一級的重要決策或者項目要爭取省內(nèi)支持，都要先通過相應(yīng)的省直機(jī)關(guān)遞交申請，由分管這部分業(yè)務(wù)的省級領(lǐng)導(dǎo)給出相關(guān)意見，再通過辦公廳呈送給省委書記或是省長拍板。

由于省會書記“高配”省委常委，因而見到省委書記或是省長的機(jī)會就會增多，他們往往會經(jīng)由私人接觸進(jìn)行游說，表達(dá)不方便在正式公文中詳述的利害關(guān)系，由此申請“特殊支持”。

這樣一來，“上面”對職能機(jī)關(guān)直接作出批示——“請某同志閱處，這事意義重大……給予（該省會）支持?！贝蠖鄶?shù)情況下，這樣的批示對“事成”的影響是決定性的，而另一方可能還在按部就班準(zhǔn)備走流程。

中南地區(qū)某省就曾出現(xiàn)過類似情況。該省省會和另一城市爭搶省財政廳鼓勵地方企業(yè)上市的專項資金，省會書記為此找到了省里一二把手，最終得償所愿。

於莉則告訴本刊記者，一些省會書記甚至能與省一級的決策“抗?fàn)帯?。“作為省會城市一把手的市委書記兼任省委常委，某種程度上其影響力或能與省領(lǐng)導(dǎo)相抗衡?！?/p>

她了解到的一個案例是，某省修建省級高速公路所需的500萬資金原本計劃攤派給省會城市，但省會書記堅決不同意，使得該市的財政局局長因此大為苦惱：“他（市委書記）跟省里鬧矛盾……堅持不給，還說，省里面下了文件來也不給。”

“小地方?jīng)]錢，沒資源，壓根沒法爭”

張小勁覺得，用“背靠大樹好乘涼”這句話用來描述省會書記和他的城極為合適。

“目前按照政府管理體系來看，省一級的政府正慢慢成為一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，省會城市則是重要的經(jīng)濟(jì)實體。”省會城市作為一個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，不但聚集了省內(nèi)的各種核心資源，也常常承擔(dān)著一個地區(qū)乃至全省發(fā)展“領(lǐng)頭羊”的重任。因此，作為省會城市的一把手，其書記的影響力和權(quán)力覆蓋顯然無需質(zhì)疑。

原太原市委書記申維辰在任期間，執(zhí)意將原本規(guī)劃為綠地、公園的龍?zhí)镀瑓^(qū)建為“新地標(biāo)”、城市綜合體，甚至要將21世紀(jì)后新建的大片住宅“推倒重來”。被專家嘲諷地稱為“規(guī)劃之神”的萬慶良，主政廣州后先后計劃建9個新城。新城規(guī)劃面積相加近800平方公里，超過了新加坡國土面積。

“這些大干特干，背后都是大把的拿錢推啊?！币幻鳛閺V州市政府智囊的學(xué)者對本刊記者透露，萬慶良在任時主推“創(chuàng)建新型世界城市”理念，因而廣州在參與世界城市和地方政府聯(lián)合組織的一個項目上，就投入了近3億資金。這筆巨款讓他咋舌，“有能力支配如此量級的資金，普通市委書記簡直想都不敢想?！?/p>

2014年底，有媒體通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，27個省份（不含直轄市）的省會經(jīng)濟(jì)總量占全省經(jīng)濟(jì)總量百分比中，有15個省份的省會占比超過了1/4，有10個省會占比超過了30%。

其中，寧夏的銀川和青海的西寧占比均達(dá)到51.6%。位列第二梯隊的是吉林和黑龍江兩個東北省份，其中吉林的長春占比達(dá)到41.2%，哈爾濱占比達(dá)到38.34%。中部的湖北武漢和西部的四川成都依賴度也比較高，武漢占比達(dá)到35.95%，成都占比達(dá)到35.4%，均超過全省的三分之一，屬于典型的“一城獨大”。

一位在東部省會城市省直機(jī)關(guān)工作過的退休官員告訴本刊記者，省會書記因此所掌握的政策、經(jīng)濟(jì)、文化等資源肯定遠(yuǎn)超其他普通城市的書記，而一些省會城市所擁有的資源，甚至可能是全省的三分之一甚至一多半。

這個時候，“書記追求的不是省內(nèi)競爭了，而是如何在中國甚至世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響力。”這直接造成各城市在更廣范圍平臺進(jìn)行資源博弈和爭取國家性項目或政策傾斜時，“小地方?jīng)]錢，沒資源，壓根沒法爭”。

（摘自《看天下》）