祝亞南

摘 要：在我國(guó)城市化快速發(fā)展的大背景下，農(nóng)村宅基地房屋的拆遷工作正在各地火熱的進(jìn)行當(dāng)中。而對(duì)于拆遷過(guò)程中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障問(wèn)題一直是農(nóng)民自身關(guān)注的也是學(xué)術(shù)界研究的焦點(diǎn)。在拆遷補(bǔ)償?shù)倪@一做法上，傳統(tǒng)的補(bǔ)償方法是新建的房屋補(bǔ)償，但是對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及各地的實(shí)際情況農(nóng)民們往往處于被動(dòng)的地位。該文以A市為例，以實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，探究分析農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障的原因，并提出根據(jù)具體情況實(shí)施多種補(bǔ)償方式并存的措施，確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；宅基地；房屋拆遷；財(cái)產(chǎn)權(quán)益

中圖分類號(hào) D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）09-16-03

Peasant Property Rights Security Analysis of Urban-rural Fringe Land Housing Demolition Based on Investigation and Study on A City

Zhu Yanan

（Anhui University of Finance and Economics Institute of Finance and Public Management，Bengbu 233030，China）

Abstract：Under the background of rapid urbanization in China，the rural housing land around the house demolition work is hot in progress. For the demolition in the process of farmers' property rights security has been the farmer's attention is the focus of academic research. On the compensation of the practice，the traditional compensation method is the new building to compensate，but for around compensation standard and the actual situation of the farmers are often in a passive position. In A city and countryside integration of homestead housing units as an example，analyzed the farmers' property rights and interests of the demolition process involves specific problems and then from the characteristics of land and compensation standard and regional characteristic angle analysis causes of the problems in the final again in combination with the practical situation of professional knowledge，and in view of the problems put forward rational suggestions and comments.

Key words：Integration of urban and rural area；The homestead；Demolition；Property rights

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，城市化水平不斷提高，但是由于我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還遠(yuǎn)達(dá)不到城市的水平，為了縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)融合成為新時(shí)期的奮斗目標(biāo)之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋拆遷是當(dāng)下各地政府的一項(xiàng)重要工作，由于宅基地的社會(huì)特性以及拆遷工作自身的特點(diǎn)，在這項(xiàng)工作的進(jìn)行中，擁有宅地基使用權(quán)的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障問(wèn)題一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，拆遷過(guò)程中農(nóng)民的自身意愿以及拆遷后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行力等等問(wèn)題有待進(jìn)一步的探究。只有明確這些問(wèn)題，并提出針對(duì)性的解決方案才能使拆遷工作順利進(jìn)行，才能最大限度保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，營(yíng)造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的良好氛圍。

1 基于相關(guān)概念和理論的現(xiàn)狀概述

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念 城鄉(xiāng)結(jié)合部是指兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過(guò)渡地帶，又稱城市邊緣地區(qū)。這些地帶在城市化進(jìn)程中會(huì)首先被納入規(guī)劃之中。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的復(fù)雜性 一是主體的特定性。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民依法享有的在集體土地上建造房屋和附屬建筑供其家庭人口居住和使用的一種權(quán)利。宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種成員權(quán)，僅農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能依法獲得，法律規(guī)定不得自由轉(zhuǎn)讓。二是分配的福利性。宅基地使用權(quán)通常由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員依法向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，采取無(wú)償劃撥的方式，按戶分配，而不是通過(guò)交易行為以支付價(jià)值的方式取得。三是操作的復(fù)雜性。宅基地分配遵循“一戶一宅”原則，每戶分配面積不能超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際情形中有更多的復(fù)雜性問(wèn)題是人們難以把握的。有的家庭人少房多，面積嚴(yán)重超標(biāo)，無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，也無(wú)法收回超標(biāo)部分；而有的家庭則人多房少，住房問(wèn)題都很緊張。城鄉(xiāng)結(jié)合部人地矛盾突出，宅基地占有情況更加復(fù)雜，宅基地使用權(quán)分配不均問(wèn)題更加突出[1]。宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括建了房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地3種類型。由于宅基地采取的是福利化的分配方式和長(zhǎng)期的“無(wú)償，無(wú)期限，無(wú)流動(dòng)”使用方式，宅基地自身賦予農(nóng)民的生存保障功能，其對(duì)于農(nóng)民的重要性可見(jiàn)一斑。雖然在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的今天，越來(lái)越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，但是還是有很多的老年人和留守兒童依靠宅基地房屋留在農(nóng)村。

1.3 A市城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋拆遷概況 A市城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由2000年的30.71%提高到2012年的48.3%，特別是近2a來(lái)城鎮(zhèn)化率年均提高1.65個(gè)百分點(diǎn)。在我們的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，A市越來(lái)越多的城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地上的房屋都面臨拆遷的現(xiàn)狀，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)拆遷的廢墟廢渣隨處可見(jiàn)，伴隨拆遷而來(lái)的就是由拆遷所引起的一系列的問(wèn)題，其中最重要也最受到廣大民眾關(guān)心的就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障問(wèn)題。

2 房屋拆遷中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障問(wèn)題分析

2.1 拆遷過(guò)程中侵害農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán) 《土地管理法》明確規(guī)定征地要公告，但是現(xiàn)實(shí)中多數(shù)是在征地已經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行的，征地范圍和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置辦法已經(jīng)批準(zhǔn)確定，只是通知被征地農(nóng)民集體到指定單位辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)[2]。從我們的調(diào)查研究結(jié)果中顯示，A市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民對(duì)于宅基地房屋的拆遷的知情權(quán)，參與權(quán)和申訴權(quán)幾乎不知曉，即使知道也很少有農(nóng)民會(huì)運(yùn)用自己的法律知識(shí)去維護(hù)自身的權(quán)益。

2.2 拆遷補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律 《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)”。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3a平均年產(chǎn)值的30倍，這種按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算的征地補(bǔ)償費(fèi)制度實(shí)際上沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，也沒(méi)有考慮土地對(duì)于農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合國(guó)際慣例。從我們對(duì)于A市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償大多數(shù)是僅僅的拆遷補(bǔ)償安置小區(qū)里的一套住房，而且都是簡(jiǎn)單的毛坯房，搬過(guò)去的農(nóng)民還要對(duì)房子進(jìn)行簡(jiǎn)單的裝修才能住進(jìn)去。對(duì)于A市的調(diào)查研究我們還了解到，在拆遷補(bǔ)償方面還有一些問(wèn)題存在。

2.3 補(bǔ)償體系單一 通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)A市宅基地房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很單一，大多數(shù)情況下失地農(nóng)民僅僅獲得一套保障性住房，對(duì)于住房補(bǔ)償?shù)恼咭膊皇峭该骰?，具體怎么補(bǔ)償，一家補(bǔ)償多少平米的房子也是不明確的。通過(guò)的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民渴望金錢補(bǔ)償與房屋補(bǔ)償二者結(jié)合的補(bǔ)償方式，他們認(rèn)為僅僅房屋補(bǔ)償是不合理的。這種單一的補(bǔ)償體系往往不符合實(shí)際情況，農(nóng)民權(quán)益得不到切實(shí)保護(hù)。此外，對(duì)于一些沒(méi)有掌握某些方面技能的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地房屋拆遷雖然對(duì)于他們是樂(lè)于接受的，但由于失去生存保障功能的宅基地，他們難以適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)格局，如果拆遷戶農(nóng)民沒(méi)有一技之長(zhǎng)，在就業(yè)市場(chǎng)上找不到自己的立足點(diǎn)，房屋被拆之后，自身的生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源也就很難得到保障。

2.4 城鎮(zhèn)化對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)挠绊?隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，尤其是年輕的勞動(dòng)力，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)顯得更加明顯。農(nóng)民們?cè)诔抢锎蚬赍X以后很多都可以在城里買商品房，然后將家里人接到城里居住，因而大多數(shù)情況下他們不需要那種住房性的補(bǔ)償反而更愿意接受貨幣性地補(bǔ)償。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，往往只是家庭里的老人居住在回遷房里，年輕人將孩子接到城里居住，老人留在城鄉(xiāng)結(jié)合部的安置小區(qū)里，年輕人往往在節(jié)假日到父母那邊或者接父母到城里，但是他們更希望能夠?qū)⒏改附拥剿麄兊淖》坷镆黄鹱?，這樣對(duì)于年老的父母能夠及時(shí)的照料。而按照正常的家庭結(jié)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑?，所獲得的安置小區(qū)住房的面積對(duì)于老人們來(lái)說(shuō)實(shí)在是有點(diǎn)大。就實(shí)際情況而言，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得不到廣大農(nóng)民的認(rèn)同。

2.5 拆遷戶農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到切實(shí)的保障 在被調(diào)查采訪的農(nóng)民中，大約有60%的人對(duì)于被拆遷征地后政府給予的補(bǔ)償或者相關(guān)的關(guān)心政策表示不滿意，他們認(rèn)為政府拆遷工作進(jìn)行的整個(gè)過(guò)程中沒(méi)有做到公開化和透明化，認(rèn)為政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不明確，只是通過(guò)村委會(huì)或者居委會(huì)通知他們相關(guān)的工作，感覺(jué)自己并不是拆遷工作的實(shí)際利益相關(guān)者。就政府給予的補(bǔ)償安置房屋來(lái)說(shuō)，農(nóng)民們認(rèn)為他們沒(méi)有選擇的余地，都是政府挨家挨戶集體安排的，還有就是政府不能及時(shí)給予補(bǔ)償安置小區(qū)的住房，而是給予農(nóng)民相應(yīng)的安置過(guò)渡費(fèi)用，用于農(nóng)民們暫時(shí)租住房屋的租金用，就農(nóng)民反映來(lái)看，給予的安置過(guò)渡費(fèi)都是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣有的家庭人口數(shù)多可能就不夠用了，由于每一個(gè)家庭的結(jié)構(gòu)體系不一樣所以這樣的政策很難適應(yīng)農(nóng)民們各自的需求。部分農(nóng)民認(rèn)為，在這項(xiàng)工作的進(jìn)行前、進(jìn)行中以及進(jìn)行后，其財(cái)產(chǎn)權(quán)益都或多或少地受到侵害。

3 拆遷戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障的原因分析

3.1 宅基地房屋的特有屬性（1）宅基地使用權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)，屬于福利性地社會(huì)對(duì)農(nóng)民的分配，即使宅基地被征為國(guó)有，其使用權(quán)性質(zhì)也沒(méi)有發(fā)生根本改變，不能評(píng)估作價(jià)，不得隨意轉(zhuǎn)讓，而宅基地上的房屋等附著建筑物則屬于私有產(chǎn)權(quán)。（2）宅基地房屋戶均面積一般大于城市房屋戶均面積，這意味著如果拆時(shí)按相同的市價(jià)補(bǔ)償，宅基地房屋戶均補(bǔ)償金額相當(dāng)于城市房屋戶均補(bǔ)償額的數(shù)倍。（3）城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋不僅用于農(nóng)民自住，近年來(lái)用于出租以獲得額外家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源的現(xiàn)象也很常見(jiàn)。在城鄉(xiāng)二元體系背景下，加上城市化的推波助瀾，越來(lái)越多的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而農(nóng)民們一旦將戶口遷至城市，也就失去對(duì)宅基地的繼承權(quán)。而常年居住在宅基地房屋上的農(nóng)民對(duì)于土地有著根深蒂固的情感，他們不愿意失去那片維系他們生活與勞動(dòng)的土地和房屋。

3.2 受地區(qū)特征的影響較大 一般情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，城市地理位置越優(yōu)越，拆遷戶農(nóng)民越能夠得到滿意的補(bǔ)償，權(quán)益也更能夠得到保障。而由于A市的地理位置較偏，加上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，房地產(chǎn)市場(chǎng)正處于發(fā)展階段，對(duì)于城市房屋的買賣交易活動(dòng)尚不活躍。此外，由于政策權(quán)利的層層下放，對(duì)于國(guó)家和政府的相關(guān)拆遷或者房產(chǎn)政策在落到實(shí)處的過(guò)程中，可能會(huì)存在濫用職權(quán)或者不夠透明公開等原因，導(dǎo)致被拆遷戶農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效和及時(shí)地保障。

4 保障和維護(hù)被拆遷農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的對(duì)策建議

4.1 努力實(shí)現(xiàn)拆遷工作整個(gè)過(guò)程的公開化、透明化 政府在拆除城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地上的房屋前，要向整體拆遷的村民委員會(huì)提交相關(guān)的文件并告之村委會(huì)必須通知到每一個(gè)被拆遷戶；拆遷辦公室或者相應(yīng)的工作人員應(yīng)該和村委會(huì)商量就拆遷工作的準(zhǔn)備和進(jìn)行和被拆遷戶代表召開會(huì)議，認(rèn)真聽(tīng)取被拆遷戶代表的發(fā)言，并積極地采納相關(guān)合理的建議。例如，湖南省大部分市、州采取的征地協(xié)議和“兩公告一登記”程序相結(jié)合的辦法；黑龍江省實(shí)行的“征地預(yù)公告”制度都是很不錯(cuò)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。鑒于大多數(shù)農(nóng)民的文化素質(zhì)不是很高，缺乏相關(guān)的拆遷法律法規(guī)和政策的了解，因此要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)，可以在村委會(huì)或者居委會(huì)的村規(guī)民約處張貼相關(guān)的法律條文供農(nóng)民們學(xué)習(xí)或者定期召開公開課輔導(dǎo)。

4.2 改變單一的拆遷補(bǔ)償體系，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，單一的住房補(bǔ)貼體系是不能長(zhǎng)久持續(xù)的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和工業(yè)化的進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民的生活水平得到了不小的改善，因而即使是住房補(bǔ)貼也應(yīng)該明確實(shí)施補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。如天津市華明鎮(zhèn)的政策規(guī)定，換房按照30m2/人的標(biāo)準(zhǔn)置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分，按商品房?jī)r(jià)格購(gòu)買，政府給予一定的補(bǔ)助[3]。政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況給農(nóng)民們提供適合他們自身的補(bǔ)償體系，將金錢補(bǔ)償或者社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償納入到舊的補(bǔ)償體系中去。在測(cè)算征地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，要綜合考慮被征地的土地利用價(jià)值包括被征地交通、與城市距離、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等作為判定被征地等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，從而突破先前的相對(duì)固定的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以作為合理征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

4.3 嘗試探索更多的補(bǔ)償途徑，維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益 在給予被征地農(nóng)民安置補(bǔ)助房屋的實(shí)施過(guò)程中，要讓農(nóng)民們發(fā)揮自身一定的主動(dòng)權(quán)，了解不同農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)貼性房屋的具體需求，盡量做到滿足每一位農(nóng)民的需求，實(shí)在不能滿足的可以再協(xié)商解決。在不同的嘗試補(bǔ)償做法中，現(xiàn)階段比較廣泛應(yīng)用的就是給失地農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。征用土地后給予農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)可以不再直接給農(nóng)民，可以由政府部門直接在銀行或者勞動(dòng)部門給農(nóng)民開設(shè)安置補(bǔ)助專用賬戶，把安置補(bǔ)助費(fèi)用直接劃給每個(gè)被征地農(nóng)民的專用賬戶中去[4]。政府部門還可以為那些被征地的農(nóng)民們提供專用農(nóng)民們的就業(yè)招聘會(huì)，向社會(huì)散布聘用務(wù)工的崗位，讓那些失地的農(nóng)民們能夠找到適合自己發(fā)展的工作，或者政府給予他們創(chuàng)業(yè)相關(guān)的政策指導(dǎo)和培訓(xùn)等。這些做法都可以為拆遷戶農(nóng)民的后續(xù)生活保障提供方法，從而使農(nóng)民們的權(quán)益得到切實(shí)的保障和維護(hù)。

4.4 完善相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益 《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，但這樣的救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定[5]。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到征地法律法規(guī)的不完善之處，不斷地完善更新土地征收相關(guān)的法律法規(guī)，從而為維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供更多的依據(jù)和保障。

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（責(zé)編：張宏民）