徐堅(jiān) 章靖

開發(fā)區(qū)能否實(shí)現(xiàn)快速、可持續(xù)發(fā)展，很大程度上取決于開發(fā)區(qū)決策機(jī)制、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)合理與法制化程度，以及其創(chuàng)新程度，并形成管理特色。根據(jù)“新常態(tài)”下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢,借鑒國內(nèi)外開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)際，需要對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制進(jìn)行再認(rèn)識(shí)、再思考。

(一)整合提升優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城人融合發(fā)展。從硅谷和裕廊的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)城融合直接關(guān)系到區(qū)域綜合實(shí)力的提升和可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，開發(fā)區(qū)發(fā)展空間日益受到土地、環(huán)境容量等稀缺資源的限制。進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)空間布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中、土地集約化利用，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)商貿(mào)服務(wù)業(yè)配套將是開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵。

以余杭開發(fā)區(qū)為例，一是位于開發(fā)區(qū)西北面的錢江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，經(jīng)過多年的發(fā)展已形成了一定的工業(yè)發(fā)展規(guī)模，產(chǎn)業(yè)特色明顯，后續(xù)發(fā)展將是支持余杭打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的有力支撐，但由于目前錢江開發(fā)區(qū)隸屬市政府，公共設(shè)施等社會(huì)資源以鄰為壑，相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，在一定程度上造成資源的閑置浪費(fèi)及同質(zhì)化競爭，形成“內(nèi)耗”。與錢江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的整合發(fā)展將有利于余杭開發(fā)區(qū)土地資源的優(yōu)化配置、發(fā)揮比較優(yōu)勢，進(jìn)一步提升余杭開發(fā)區(qū)在國家級(jí)開發(fā)區(qū)中的綜合實(shí)力和競爭力。

二是位于開發(fā)區(qū)南面的東湖街道，地處臨平城區(qū)，商貿(mào)、居住等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善。目前3個(gè)村（社區(qū)）已由開發(fā)區(qū)托管，托管效果良好，如能將東湖街道和臨平街道重新分設(shè)，并納入開發(fā)區(qū)整合發(fā)展，可充分利用其現(xiàn)有的商貿(mào)服務(wù)配套設(shè)施，避免重復(fù)投資建設(shè)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合和項(xiàng)目推進(jìn)，進(jìn)一步拉開建設(shè)現(xiàn)代化綜合園區(qū)的基礎(chǔ)性架構(gòu)。

三是位于開發(fā)區(qū)東北面的運(yùn)河街道，地處平原水鄉(xiāng)，交通四通八達(dá)，運(yùn)河北上可直抵滬京津，目前6個(gè)村（社區(qū)）已由開發(fā)區(qū)托管。2014年底，其所屬區(qū)域被浙江省政府確定為省內(nèi)唯一的生物醫(yī)藥高新區(qū)，并已集聚了諾華等世界500強(qiáng)生物醫(yī)藥企業(yè)，以及貝達(dá)等國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)的龍頭企業(yè)，形成了產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，集政策咨詢、評(píng)審、審批等功能性平臺(tái)于一體的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)孵化中心。因此，如能將運(yùn)河街道整體納入開發(fā)區(qū)，不僅有利于解決開發(fā)區(qū)域內(nèi)交通通透性差的問題，同時(shí)也有利于余杭乃至全省生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

鑒于杭州錢江開發(fā)區(qū)、運(yùn)河街道及東湖街道所在地域在社會(huì)產(chǎn)業(yè)配套方面對(duì)于壯大余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)重要意義，建議在杭州市政府的統(tǒng)一部署下，設(shè)置新余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（錢江科技城管委會(huì)），下轄塘南街道、東湖街道、運(yùn)河街道，共同打造杭州市第三大產(chǎn)業(yè)高地，提升余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)一步加快余杭區(qū)品質(zhì)之城、美麗之洲的建設(shè)。

(二)賦權(quán)增能科學(xué)管理，合理設(shè)置權(quán)限分工。隨著開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展、區(qū)域人口不斷增加，其社會(huì)管理壓力也會(huì)越來越大，需要投入大量精力和人力資源，對(duì)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分工進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化整合十分必要。

以余杭開發(fā)區(qū)為例，一是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)審批便捷高效及社會(huì)管理需要的角度重新定位余杭開發(fā)區(qū)的地位功能，加強(qiáng)國家級(jí)開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，賦予開發(fā)區(qū)相應(yīng)的審批、財(cái)政、管理、執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)功能，并建立與之相匹配的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員力量。

二是要有獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，或采用政府直管模式，將開發(fā)區(qū)有行政執(zhí)法職能的各部門直接升格為市（區(qū)）政府直屬，形成一個(gè)綜合執(zhí)法部門。有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，建議整合現(xiàn)有承擔(dān)監(jiān)管職能的人員、區(qū)級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)的人員、未設(shè)派駐機(jī)構(gòu)的區(qū)級(jí)部門下派的執(zhí)法人員，組建一支綜合執(zhí)法大隊(duì)，由開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)級(jí)部門應(yīng)對(duì)其充分授權(quán)并進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)行雙重管理，以塊為主。大隊(duì)下設(shè)直屬辦案中隊(duì)和若干責(zé)任區(qū)中隊(duì)。

三是賦權(quán)增能，按照“區(qū)域管理、綜合開發(fā)、獨(dú)立運(yùn)行、自成體系”的體制構(gòu)架，下放或分離社會(huì)管理、服務(wù)功能，在轄區(qū)范圍下設(shè)街道，成立塘南、東湖、運(yùn)河街道等辦事處，由開發(fā)區(qū)管委會(huì)直接管理。街道辦事處負(fù)責(zé)區(qū)域性服務(wù)職能，如社會(huì)治安、綜合服務(wù)、征地拆遷等社會(huì)事務(wù)管理工作，使開發(fā)區(qū)能夠騰出手來一心一意開發(fā)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)以招商引資為龍頭的開發(fā)區(qū)應(yīng)有發(fā)展模式。

(三)市場為基創(chuàng)新模式，提升效能優(yōu)化考評(píng)。借鑒蘇州工業(yè)園和固安工業(yè)園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以市場為導(dǎo)向，靈活創(chuàng)新的投融資運(yùn)營機(jī)制是實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)可持續(xù)、快速發(fā)展的有利保障。

以余杭開發(fā)區(qū)為例，一是在投資方面，要盡快推進(jìn)負(fù)面清單措施，“法無禁止皆可為”。探索新型運(yùn)作模式，積極借鑒國際國內(nèi)先進(jìn)的開發(fā)模式，做活土地文章，做好融資工作。創(chuàng)新開發(fā)區(qū)土地開發(fā)模式、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)或企業(yè)融資模式。大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，給予民營企業(yè)在一些公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，并通過政府購買服務(wù)形式提供一些公共服務(wù)，打破行業(yè)壟斷、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、提高增長效益。

二是培育新稅源降低土地財(cái)政依賴度。努力改善開發(fā)區(qū)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)型經(jīng)濟(jì)和稅源經(jīng)濟(jì)。依靠新稅源的培育和新產(chǎn)業(yè)的崛起，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)與房地產(chǎn)業(yè)泡沫。打破壟斷，放寬市場準(zhǔn)入，充分發(fā)揮市場對(duì)投融資活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)行政府宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)、企業(yè)自主投資、銀行獨(dú)立審貸，誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。合作對(duì)象的選擇要通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)確定。

三是以政府支持、地產(chǎn)商開發(fā)、企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)①產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)是指以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，由產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商負(fù)責(zé)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地整體開發(fā)與運(yùn)營，配合地方政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)。商模式，是繼房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)之后的又一波新行情，有望成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新載體、招商工作的新對(duì)象。開發(fā)區(qū)應(yīng)積極招引武漢東湖高新、聯(lián)東U谷等為代表的工業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，建立由開發(fā)區(qū)提供土地與園區(qū)配套服務(wù)，由地產(chǎn)商投資開發(fā)建設(shè)，以轉(zhuǎn)讓、出租、合資等方式進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營管理，由入駐龍頭企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)號(hào)召力，多方合力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和經(jīng)營的新模式。

四是對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行綜合考評(píng),優(yōu)化評(píng)價(jià)考核體系。具體可細(xì)化為兩個(gè)方面：考核指標(biāo)上，提高反映開發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益的指標(biāo)權(quán)重，更好地發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、和諧發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展?？荚u(píng)體系上，探索“主閣制”和“包干制”方式，即確定領(lǐng)導(dǎo)干部人選后，實(shí)行目標(biāo)管理，崗位責(zé)任，量化任務(wù)并撥給一定的行政經(jīng)費(fèi)。由領(lǐng)導(dǎo)干部組織自己的團(tuán)隊(duì)，圍繞計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)，將工作負(fù)責(zé)到底，“超支不補(bǔ)、節(jié)余自用，損益均擔(dān)”。

(四)配好配強(qiáng)干部隊(duì)伍，完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。提升行政管理水平的重點(diǎn)是要打造一支高素質(zhì)的開發(fā)區(qū)管理干部隊(duì)伍。要與時(shí)俱進(jìn),按照強(qiáng)管理、會(huì)技術(shù)、懂運(yùn)作的要求，對(duì)工作團(tuán)隊(duì)要堅(jiān)持擇優(yōu)錄取、能上能下、能進(jìn)能出的原則。

以余杭開發(fā)區(qū)為例，一是集余杭全區(qū)之力選人用人。作為余杭區(qū)工業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，優(yōu)質(zhì)的人員配備是開發(fā)區(qū)發(fā)展的必須，必須積極探索科學(xué)有效的選人用人機(jī)制，面向全區(qū)選調(diào)優(yōu)秀人才。管委會(huì)與所在區(qū)級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員，可以相互交流、輪崗實(shí)用，使政府機(jī)關(guān)人員的豐富閱歷、工作經(jīng)驗(yàn)、招商資源可以與開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，開發(fā)區(qū)也應(yīng)該成為輸送優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)濟(jì)管理人才的培訓(xùn)基地。

二是深化人事制度改革、探索企業(yè)化運(yùn)作。具體可細(xì)化為三個(gè)方面：用人機(jī)制上，嘗試公務(wù)人員的人事制度改革，實(shí)行聘用制或合同制，擇優(yōu)錄用、定崗定酬；考核機(jī)制上，引入高效的績效評(píng)估體系，以結(jié)果為導(dǎo)向，注重產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)業(yè)績，同時(shí)配套更有吸引力的獎(jiǎng)勵(lì)政策；薪酬福利待遇上，實(shí)行不同于一般行政機(jī)關(guān)的工資、福利、獎(jiǎng)勵(lì)制度。在提升職級(jí)職務(wù)時(shí)，對(duì)人員原有身份、任職年限和年齡等某些限制條件可以有所放寬。探索適合開發(fā)區(qū)實(shí)際的社會(huì)保障機(jī)制，人員離開開發(fā)區(qū)后，恢復(fù)原有身份待遇。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的不斷變化，以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和程度的不同，對(duì)于開發(fā)區(qū)管理體制的研究是個(gè)動(dòng)態(tài)的、長期的過程。加之，開發(fā)區(qū)管理體系涉及政府決策、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政制度等多方面問題，因此，本文提出的觀點(diǎn)和想法可能欠缺多方面的考慮或在實(shí)際應(yīng)用中會(huì)碰到各種各樣的問題，有待于今后的理論學(xué)習(xí)和實(shí)際工作中進(jìn)一步完善。