龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所　張全東

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量問(wèn)題的思考

龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所張全東

該文從環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量的重要性分析入手，思考、分析誰(shuí)來(lái)判別、如何判別環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量，并在此基礎(chǔ)上從法律法規(guī)的修訂、技術(shù)規(guī)范的完善和管理方向的轉(zhuǎn)變等方面提出對(duì)策與建議。

建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位環(huán)境影響報(bào)告書編寫質(zhì)量

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)已施行了三十多年，可以說(shuō)自該制度施行以來(lái)，各級(jí)環(huán)保行政部門從未放松對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量的要求。然而，自早期的規(guī)范建設(shè)階段到目前的提高拓展階段［1］，各級(jí)環(huán)保行政部門都或多或少地出臺(tái)了對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理文件，但建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量似乎沒(méi)有提高，反而有所下降，其原因何在？這是從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)人士應(yīng)該思考的問(wèn)題。本文試圖以環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量的重要性分析為切入點(diǎn)，思考誰(shuí)來(lái)判別、如何判別環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量問(wèn)題，并從法律法規(guī)的修訂、技術(shù)規(guī)范的完善和管理方向的轉(zhuǎn)變等方面提出對(duì)策與建議。

1　環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量的重要性

目前，環(huán)保行政部門從提高環(huán)評(píng)資質(zhì)的門檻、增加環(huán)評(píng)技術(shù)難度，到加大對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的處罰力度，采取了一項(xiàng)又一項(xiàng)的措施，但環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量仍不盡人意，甚至越編越差。而在這樣的情況下再不重視環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量，豈不是將我們賴以生存的環(huán)境置于險(xiǎn)地、推向深淵？產(chǎn)生這一想法的人，應(yīng)該是將環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量等同了，或是認(rèn)為這兩者之間存在必然的關(guān)系。環(huán)境影響報(bào)告書編制質(zhì)量差，必然導(dǎo)致污染與破壞的防治措施不全面或不到位，污染與破壞就得不到有效的控制。所以，最后環(huán)境影響質(zhì)量就下降了，甚至惡化了。且不說(shuō)絕大多數(shù)的環(huán)境影響報(bào)告書都已經(jīng)過(guò)修改而得到環(huán)保行政部門的審批（經(jīng)審批的報(bào)告書基本可認(rèn)為是合格的），如果真實(shí)的情況確是如此，那么，只要加強(qiáng)環(huán)評(píng)，把環(huán)境影響報(bào)告書編得圓滿，環(huán)境問(wèn)題就解決了。就如我們雖然有了嚴(yán)格、完善的《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)境問(wèn)題就自然迎刃而解了嗎？其實(shí)，就法律而言，有三個(gè)層次的問(wèn)題，一是制定，二是監(jiān)督，三是遵守。有嚴(yán)格的法律，莫若嚴(yán)格的監(jiān)督；有嚴(yán)格的監(jiān)督，莫若嚴(yán)格的遵守。我們現(xiàn)在的問(wèn)題是監(jiān)督不到位。環(huán)境影響報(bào)告書中的環(huán)保措施沒(méi)有實(shí)施或是部分實(shí)施、有時(shí)實(shí)施而非持續(xù)實(shí)施，這樣的現(xiàn)象是普遍存在的。

遵照法律、法規(guī)的要求，做到達(dá)標(biāo)排放（含污染物排放總量達(dá)標(biāo)），使項(xiàng)目建設(shè)對(duì)環(huán)境的影響減至最小程度等，是每個(gè)企業(yè)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。因此，企業(yè)落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”的各項(xiàng)措施，不應(yīng)僅以報(bào)告書及其批復(fù)要求為依據(jù)，還應(yīng)以法律、法規(guī)的要求為根本依據(jù)，積極采取措施。同時(shí)，還應(yīng)該說(shuō)明，我們強(qiáng)調(diào)對(duì)法律、法規(guī)的執(zhí)行，并不意味著忽視環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量。對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)以及評(píng)價(jià)人員，認(rèn)真編寫出合格的環(huán)境影響報(bào)告書，既是職業(yè)道德和素養(yǎng)的體現(xiàn)，更是對(duì)法律的尊重，是對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)之必需。

2　誰(shuí)來(lái)判別環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量

根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量評(píng)判的主體應(yīng)是環(huán)保行政主管部門?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他部門的工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”條文解釋中，對(duì)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)不盡審查職責(zé)歸入玩忽職守之列，從而明確了環(huán)保行政主管部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批包含審查與批準(zhǔn)兩項(xiàng)內(nèi)容。然而，這樣的狀況已遭到業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑［2］，其原因在于行政審批權(quán)力過(guò)大，容易產(chǎn)生腐敗及其它負(fù)面的問(wèn)題。審批人員個(gè)人的意志容易左右報(bào)告書的內(nèi)容與方向，從而造成評(píng)價(jià)人員為了讓環(huán)境影響報(bào)告書通過(guò)審批，而去迎合審核人員的口味。

但有些審批人員似乎不大接受這一現(xiàn)實(shí)，他們會(huì)認(rèn)為，環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量如何是專家說(shuō)了算，他們是根據(jù)專家的意見審批的，而這顯然是缺乏法律依據(jù)的。雖然現(xiàn)在幾乎所有的環(huán)境影響報(bào)告書都要經(jīng)過(guò)專家評(píng)審，然而，專家的意見并不能作為建設(shè)項(xiàng)目能否批準(zhǔn)的依據(jù)，而只能作為一種參考［3］，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求征詢專家意見，是與征詢公眾意見相一致的，即把專家當(dāng)作特殊群體的公眾。因此，對(duì)于專家的意見可采納，也可不采納，只要作出說(shuō)明即可。

而對(duì)于環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)，都屬環(huán)保行政部門管轄，其出具的評(píng)估意見難免受審批機(jī)關(guān)人員的意志影響，缺乏公正性。其意見也只能作為審批人員的參考。

顯然，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量進(jìn)行裁決的不是專家，也不是評(píng)估機(jī)構(gòu)，而是審批人員，但審批人員又不宜集審查與批準(zhǔn)于一身，那么，建立于一個(gè)獨(dú)立于環(huán)保行政部門之外的審查機(jī)構(gòu)或組織也就被人們所期待。

3　如何判別環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量

無(wú)論環(huán)境影響報(bào)告書的裁量權(quán)歸屬何人，如何來(lái)判斷報(bào)告書的質(zhì)量，或者說(shuō)判斷報(bào)告書的依據(jù)是什么，依然是一個(gè)至今尚未得到妥善解決的問(wèn)題。目前，給報(bào)告書打分的都是專家，業(yè)內(nèi)人士或許都會(huì)有這樣的感受，同一本報(bào)告書不同的專家打的分?jǐn)?shù)可能相差很大，甚至有合格與不合格之分。同樣，如果同一本報(bào)告書由不同的兩組專家進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審意見大相徑庭也不足為奇了。常聽到跨地域開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的人員感慨，這里的專家和我們那里的專家關(guān)注點(diǎn)不同［3］。原因便在于沒(méi)有同一尺度。我國(guó)目前雖然已經(jīng)頒布了許多環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范，但是，專家們對(duì)導(dǎo)則與規(guī)范的理解可能存在差異，對(duì)報(bào)告書與導(dǎo)則、規(guī)范要求的符合性判斷同樣也存在差別。

有些地方設(shè)置了專家審查意見表，列出一些評(píng)判內(nèi)容作為打分的參考，例如：工程分析是否清楚、污染源強(qiáng)是否準(zhǔn)確、影響預(yù)測(cè)分析是否完整、預(yù)測(cè)結(jié)果是否準(zhǔn)確、環(huán)保措施是否全面可行，還有是否嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等要求，并將這些內(nèi)容設(shè)置一定的權(quán)重分?jǐn)?shù)，然后，專家根據(jù)各自的判斷進(jìn)行打分。且不論權(quán)重分設(shè)置得是否合理，就評(píng)判內(nèi)容而言，就過(guò)于籠統(tǒng)。比如，對(duì)于污染源強(qiáng)的分析是否準(zhǔn)確這一內(nèi)容，假設(shè)權(quán)重分10分，如果建設(shè)項(xiàng)目有廢水、廢氣、噪聲和固體廢物等，其中一個(gè)因素的源強(qiáng)估算有誤，如何打分？是不得分還是酌情給分？這些都沒(méi)有規(guī)定，不同的專家給出不同的分?jǐn)?shù)也就不足為奇了。

4　對(duì)策與建議

4.1修訂相關(guān)的法律、法規(guī)

首先，將環(huán)保行政部門對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的審查從審批中分離出來(lái)，成立專門的審查組織或機(jī)構(gòu)。這既有利于簡(jiǎn)化審批手續(xù)，減少審批環(huán)節(jié)中可能存在的腐敗問(wèn)題，還有利于環(huán)評(píng)市場(chǎng)的公平、公正。當(dāng)然，這并不意味著審批人員對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書就無(wú)話語(yǔ)權(quán)，他們可以提意見，只是這種意見屬公眾性或?qū)＜倚浴?/p>

第二，針對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)編制不合格的環(huán)境影響報(bào)告書，環(huán)保部門除了要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的處罰外，還須相應(yīng)地對(duì)主持報(bào)告書編制的注冊(cè)工程師予以個(gè)人處罰。這樣，可在一定程度上遏制目前較為嚴(yán)重的掛證現(xiàn)象，促使環(huán)評(píng)工程師認(rèn)真地對(duì)待每一份簽過(guò)字的報(bào)告書。

第三，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，執(zhí)行的主體是建設(shè)單位，項(xiàng)目是由建設(shè)單位確立的，工藝也是建設(shè)單位選擇的，是否采取環(huán)保措施、采取什么環(huán)保措施也是由建設(shè)單位操作。1993年9月發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》曾明確提出，環(huán)境影響報(bào)告的編制依據(jù)是建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。但這么多年來(lái)，我們一直強(qiáng)調(diào)出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束、管理，卻忽視了建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要性。沒(méi)有充分的依據(jù)，很難想像能編制出高質(zhì)量的環(huán)境影響報(bào)告書。所以，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修訂時(shí)，應(yīng)增加對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的相關(guān)要求條款，提出其環(huán)保篇章必須具有的內(nèi)容。尤其是污染源的數(shù)量、分布，以及各污染物的產(chǎn)生濃度、產(chǎn)生量，排放濃度、排放量，擬采取的環(huán)保措施。并將其作為環(huán)境影響報(bào)告書審批的附件。

4.2編制、完善技術(shù)規(guī)范

（1）重新梳理、核定環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容。圍繞法律、法規(guī)的要求進(jìn)行編寫，要考慮到環(huán)境影響報(bào)告書的局限性，不宜隨意擴(kuò)大范圍，將可行性研究的內(nèi)容、科研和需長(zhǎng)期觀測(cè)的內(nèi)容、工程設(shè)計(jì)的內(nèi)容等增加到環(huán)評(píng)身上。

（2）逐漸增加體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范，讓建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)清楚地知道屬于某行業(yè)的項(xiàng)目必須做什么事、必須寫什么內(nèi)容。

（3）研究并制定環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量評(píng)定的指標(biāo)體系，并以此作為環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量判定的依據(jù)和準(zhǔn)繩，使報(bào)告書的審查更趨科學(xué)、合理、公正。

4.3改變管理方向與方式

各級(jí)環(huán)保行政部門應(yīng)注重對(duì)建設(shè)單位法人代表的培訓(xùn)。主要針對(duì)新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目的企業(yè)、事業(yè)單位的法人代表進(jìn)行培訓(xùn)，以此增強(qiáng)企（事）業(yè)單位法人代表的環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)與社會(huì)責(zé)任感。

加強(qiáng)信息公開及對(duì)公眾意見的征求。選擇讓公眾容易知悉建設(shè)項(xiàng)目及其環(huán)境影響報(bào)告書內(nèi)容的方式，核實(shí)公眾意見，更深入、更廣泛地了解公眾的意見。對(duì)是否采納公眾意見進(jìn)行說(shuō)明，并督促建設(shè)單位或其委托的評(píng)價(jià)單位對(duì)采納的意見加以調(diào)整、完善。

［1］國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境影響評(píng)估中心.環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)［M］.北京： 中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2005.

［2］吳紅星.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品，2011（24）：55.

［3］張全東.現(xiàn)階段不同群體對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書專家評(píng)審的想法分析［J］.中國(guó)環(huán)境管理，2011（2）：42-44.