甘建文

摘 要：土地征收補(bǔ)償中的留地安置方式一定程度上賦予了失地農(nóng)民實現(xiàn)土地增值收益的權(quán)利。然而，廣東省在實施留地安置政策過程中存在政策落實難、政策執(zhí)行隨意性大、容易產(chǎn)生矛盾的問題。而且，在現(xiàn)有政策安排下，失地農(nóng)民的權(quán)益容易受到損害，集中表現(xiàn)在留用地所有權(quán)獲取難以保障、失地農(nóng)民的留用地使用權(quán)權(quán)利主體地位虛置、留用地留地比例少、留用地產(chǎn)權(quán)安排與失地農(nóng)民意愿不一致、留用地處分權(quán)不完整五大方面。政策含義的要點(diǎn)包括：在堅持市場化改革導(dǎo)向、尊重失地農(nóng)民主體意愿的基礎(chǔ)上，保障留用地所有權(quán)的獲取；因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體；放開對留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制；確定合理的留地比例；靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；留地安置；權(quán)益保護(hù)；政策

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）02-0004-07

一、引言

過去十多年來，中國城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)預(yù)測，隨著城鎮(zhèn)化和和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。然而，在越來越多的土地被征收過程中，失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏有效的保護(hù)。伴隨著農(nóng)民主體地位的上升，國家逐漸改變對被征地農(nóng)民“一腳踢”做法，征地補(bǔ)償方式呈現(xiàn)多元化趨勢，貨幣補(bǔ)償、社保安置、就業(yè)安置、留地安置等多種補(bǔ)償方式一定程度上提高了失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平。其中，留地安置方式較為完整地保留了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益，受到失地農(nóng)民歡迎。留地安置方式是指國家在征收農(nóng)村集體土地時為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，按征地面積的比例安排一定數(shù)量的建設(shè)用地，留給被征地農(nóng)村集體用來發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的一種征地安置方式，也稱為劃地安置、開發(fā)性安置。

有關(guān)留地安置的問題逐漸成為了學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，特別是在近十年取得了較快發(fā)展并形成了一批研究成果?？v觀已有研究，學(xué)者大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)視角研究留用地的產(chǎn)權(quán)安排、制度供給和立法保障等方面的問題。具體來看，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者大多關(guān)注了留用地產(chǎn)權(quán)[1-3]、資本要素與價格[4-6]和留地安置過程中各方主體利益博弈[7-9]等相關(guān)問題。從管理學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者大多把注意力放在了城市公共管理[10-12]、留用地安置政策[13-14]、留用地管理案例研析[15-17]等方面。從法學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者則集中關(guān)注現(xiàn)有留地安置實施的法律障礙和法律調(diào)整[18-21]等問題。但是，從失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角去探討廣東省留地安置政策方面的研究目前相對較少。

留地安置政策作為一項公共政策，應(yīng)該追求實現(xiàn)各方利益均衡的政策目標(biāo)，這必然要求政策設(shè)計者充分考慮失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題。然而筆者在廣東省的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有留地安置政策框架下，失地農(nóng)民的留地安置權(quán)、留用地發(fā)展權(quán)、收益分配權(quán)等權(quán)益沒有得到充分保障。失地農(nóng)民權(quán)益的損失有其深刻的政策根源，有效政策的供給不足容易加劇由失地農(nóng)民引起的社會矛盾。因而，從失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視角出發(fā)，在檢視現(xiàn)有留地安置政策安排的基礎(chǔ)上，探討如何調(diào)整并優(yōu)化現(xiàn)有政策，既有理論研究價值，更具實踐指導(dǎo)意義。

二、廣東省留地安置方式及其政策演變

留地安置方式最早的實踐產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的深圳，目前已有5個省市在全域范圍內(nèi)、13個省市在本域內(nèi)開展留地安置探索[26]。1986年，深圳市政府在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)劃定了原農(nóng)村居民建設(shè)的“大紅線”作為征地留用地的范圍。在20世紀(jì)末，廣州市越秀區(qū)、佛山市順德區(qū)、佛山市南海區(qū)等地也有個別征地項目采取留地方式安置被征地農(nóng)民。到了本世紀(jì)，伴隨著土地溢價的不斷上漲和農(nóng)民市場意識的增強(qiáng)，留地安置方式的地方實踐逐漸多了起來，且留地安置方式的模式也呈現(xiàn)多樣化。從廣州、江門、云浮等地的實踐看，留地安置逐漸從留土地實物向留指標(biāo)、折算成貨幣轉(zhuǎn)變；從單純留地向留物業(yè)、留產(chǎn)業(yè)、留商鋪轉(zhuǎn)變；從集體經(jīng)濟(jì)組織自營向與社會資本合作經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

早在1993年，廣東省人民政府頒布的《廣東省征地管理規(guī)定》（粵府〔1993〕94號）就已經(jīng)明確要求征地時要安排10%的留用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。后來，為了貫徹落實2004年新《中華人民共和國土地管理法》和國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），解決快速城市化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償糾紛，緩解政府與失地農(nóng)民之間的矛盾，廣東省國土資源廳于2005年出臺了《廣東省國土資源廳關(guān)于深入開展征地制度改革有關(guān)問題的通知》（粵國土資發(fā)〔2005〕51號）。該通知提到，各地方政府在土地征收補(bǔ)償過程中，在保證貨幣安置兌現(xiàn)落實的同時還可試行留用地安置方式。可按征地面積的10-15%比例劃出建設(shè)用地給被征地單位用作生產(chǎn)發(fā)展用地。后來，為了規(guī)范各個地方留地安置實踐過程中的做法，解決留地安置過程中遇到的具體問題，廣東省在2011年出臺了《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》（粵國土資發(fā)〔2011〕51號）。隨后，廣州、順德、江門、清遠(yuǎn)、陽江、茂名等市、區(qū)紛紛制定具體的實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定留地比例一般為10%-15%，具體比例可按各地實際確定。留用地的選址要符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。對暫時難以安排解決留用地的，以村為單位對留用地指標(biāo)實行臺賬管理。對于滿足一定條件的征地項目，留用地可以采取折算貨幣方式補(bǔ)償。留用地應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，規(guī)定除城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地外，其它的留用地應(yīng)該保留集體土地性質(zhì)。留用地應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記，不得以個人名義登記，并且嚴(yán)禁將留用地分配到本村村民。村集體可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán)，留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

三、廣東省留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為地方政府在快速城市化過程中的一項重要制度創(chuàng)新，在“自下而上”的實踐中彰顯了其顯著的制度功能。留地安置可以有效增加農(nóng)民的土地增值收益分配比例，為失地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果提供了路徑，符合新型城鎮(zhèn)化的改革方向。然而，廣東省在實施留地安置政策的實踐中存在一些問題。

（一）政策落實難

《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定，留用地的選址要符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。如果在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬土地范圍內(nèi)，沒有符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃可供選址安排作為留用地的，可以采取折算貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行安置。由于廣東省特別是珠三角的建設(shè)用地已經(jīng)缺乏新增的潛力，部分區(qū)縣更是在做減量規(guī)劃，所以很多征地項目最終沒有落實留用地。面對此困境，政府并沒有在土地規(guī)劃方案和年度用地計劃制定時、新增建設(shè)用地出讓前優(yōu)先考慮落實留用地的用地安排。

（二）政策執(zhí)行的隨意性大

根據(jù)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》，現(xiàn)有政策對可以將留地指標(biāo)折算成貨幣補(bǔ)償情形的界定是相對寬泛的，實際上是賦予了地方政府過度的自主裁量權(quán)。留用地真正落實與否，受到地方政府官員的價值和政策取向、社會時間偏好程度和“為民請命”的公民意識等因素的影響，而這些影響因素復(fù)雜、難以評價和監(jiān)管、隨意性大，導(dǎo)致了留地安置政策的執(zhí)行存在偏差。地方政府官員考慮到留地補(bǔ)償?shù)某绦驈?fù)雜、涉及的工作量大、后期管理工作成本較高等因素后，往往會一廂情愿地采取貨幣補(bǔ)償這種簡單、直接、便捷的補(bǔ)償形式，導(dǎo)致真正落實留用土地或指標(biāo)的征地項目極少。筆者在走訪的過程中經(jīng)常聽見農(nóng)民和村集體委員抱怨政府在征地過程中極少跟隨項目一起落實留用地，導(dǎo)致村民手中完全無地可用，缺乏“煮飯的米”。而且即使分給了留用地指標(biāo)，但指標(biāo)十幾年沒有得到兌現(xiàn)，與留用地相關(guān)的信訪也在逐年增加。

（三）政策實施過程容易產(chǎn)生矛盾

留用地安置產(chǎn)生的矛盾集中出現(xiàn)在留用地開發(fā)收益的分配過程中。對于二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，村級集體經(jīng)濟(jì)組織較早地發(fā)現(xiàn)了留用地的真正價值所在，這些村將留用地通過自營、合作經(jīng)營或者整體出租的多種經(jīng)營方式發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者臨街商業(yè)，產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。然而，在佛山南海區(qū)、順德區(qū)和廣州番禺區(qū)等地的調(diào)研過程中，村民普遍反映每年分到村民手中的錢不多，他們直接把矛頭指向了村組織委員向地方官員和投資者進(jìn)行利益讓渡的行為。珠三角普遍出現(xiàn)的“村官巨富”、“小官巨貪”等案件無一不與留用地使用權(quán)沒有進(jìn)行公開交易有關(guān)。這種行為直接剝削了村民的土地發(fā)展收益權(quán)，難以保證失地農(nóng)民生活水平的提高，更加深化了社會矛盾，使得政策執(zhí)行效果大打折扣

四、留地安置過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)

（一）留用地所有權(quán)獲取難以保障

在所有權(quán)獲取方面，受到規(guī)劃條件限制和政府自主裁量權(quán)過大的影響，地方政府在征地實踐中多采取貨幣折算補(bǔ)償替代留用實地安置。而且，即便承諾給予失地農(nóng)民留用地，多半也只是安排留用地指標(biāo)，因而大多失地農(nóng)民并沒有真正占有留用地。廣東省實行留用地政策以來，累計承諾留用地11163.25公頃，落實4513.03公頃，欠賬率高達(dá)59.52%，涉及2453個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著失地農(nóng)民利用、經(jīng)營土地能力的提高，大多數(shù)農(nóng)民將會從占有的土地中獲取較為豐厚的土地租金。然而，地方政府這種簡單的安置方式忽略了失地農(nóng)民的意愿，沒有給予失地農(nóng)民充分的選擇權(quán)，也沒有考慮到失地農(nóng)民的利益損失結(jié)果。這樣，政府實際上是在打破了失地農(nóng)民通過留用地來追求財富的機(jī)制，封鎖了失地農(nóng)民向上流動的社會通道。

（二）農(nóng)民的留用地使用權(quán)主體地位虛置

在使用權(quán)明晰程度方面，現(xiàn)有政策規(guī)定留用地不可分配到個人，留用地只能留在集體，這種使用權(quán)虛位實質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)不明晰的表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致農(nóng)民長期投資經(jīng)營的動力不足，阻力重重，既有擔(dān)憂，又有風(fēng)險。在實踐中存在一部分農(nóng)戶聯(lián)系到投資商利用集體留用地來建家庭小作坊，或者農(nóng)戶本身有意愿利用臨街留用地發(fā)展獨(dú)立小商鋪，但是因為留用地屬于村集體，村民沒有實際占有和使用的權(quán)力，使得村民不能通過利用留用地來增加家庭經(jīng)濟(jì)來源。事實上，農(nóng)戶之間、農(nóng)民與村集體之間目標(biāo)具有差異性，在現(xiàn)行“代議制”的村級治理邏輯下，農(nóng)民利益的實現(xiàn)還受到村集體組織及其他成員等多方面因素的制約。土地歸為集體組織加大了要素利用過程的交易成本，容易挫傷投資積極性，同時不利于實現(xiàn)留用地的集約利用。

（三）留用地留地比例少

在留地比例方面，廣東省現(xiàn)有的政策規(guī)定，留用地按實際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%-15%安排，具體比例由各地級以上市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H以及項目建設(shè)情況確定。而各地制定實施細(xì)則的時候，多數(shù)按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。如清遠(yuǎn)市和惠州市規(guī)定按實際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%安排留用地。茂名市規(guī)定，不含公用建設(shè)用地的留用比例為10%，含公用建設(shè)用地的留用比例為15%。陽江市則規(guī)定，留用地的指標(biāo)按實際征收土地面積的10%-15%安排，這其中包含了40米以下（不含40米）道路面積。顯然，該指標(biāo)的規(guī)定缺乏科學(xué)合理的解釋，且大多情況下不利于失地農(nóng)民享受基本的土地權(quán)利。在一些征地項目中，有時候征地范圍所涉及的村民相對較多，或者征地項目面積相對較小，如果單一地執(zhí)行10%-15%的留地比例，那么留用地的面積就會很少。這一方面會產(chǎn)生“僧多粥少”的尷尬，同時也不利于村民利用和分配土地，最終導(dǎo)致留用地的價值無法實現(xiàn)。

（四）留用地產(chǎn)權(quán)安排與農(nóng)民意愿不一致

現(xiàn)有政策規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的留用地應(yīng)該留為國有，城市規(guī)劃區(qū)外的土地留為集體。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)安排并沒有尊重失地農(nóng)民的真實意愿。筆者在調(diào)研中了解到，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民更愿意把土地留為集體所有，因為他們覺得自己留在手里的地所剩無幾了，土地在這部分失地農(nóng)民的邊際效用相對較大。而離城鎮(zhèn)比較遠(yuǎn)的失地農(nóng)民比較喜歡把土地留為國有。因為這些地區(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢落后的地區(qū)。一方面，他們即便拿到留用地也沒能力開發(fā)，留用地成為了村里的閑置地。另一方面，對于他們來說，掌握的集體土地相對較多，留為國有可以獲得更多的直接經(jīng)濟(jì)收入，這樣對于他們來說效用更高?，F(xiàn)有安排與農(nóng)民真實意愿的分離，使得政策偏離了保障失地農(nóng)民權(quán)益的軌道。

（五）留用地處分權(quán)不完整

在產(chǎn)權(quán)處分方面，《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定，分到農(nóng)村集體的留用地指標(biāo)不能轉(zhuǎn)讓，此規(guī)定抑制了失地農(nóng)民留用地處分權(quán)的實現(xiàn)。這一規(guī)定實際上與該文件本身第十條村民可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán)的精神相違背，且與廣東省的實踐背景不相符合，更不符合農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革的取向。留用地處分權(quán)的不完整，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了完整的留用地發(fā)展收益權(quán)能，直接侵犯了失地農(nóng)民積累財富和資本的機(jī)會，由此導(dǎo)致的機(jī)會不公只會進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)差距，且不利于城市化的縱深推進(jìn)。另外，在現(xiàn)有的制度安排下，農(nóng)村土地市場缺乏活力，農(nóng)村土地市場化改革的步伐受到阻礙，失地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)將長時間內(nèi)得不到制度支撐。

五、完善廣東省留地安置政策的建議

土地征收補(bǔ)償制度市場化改革必然要求留地安置政策設(shè)計遵循市場化的改革思路。政府應(yīng)該全面放開對留用地開發(fā)利用行為的行政干預(yù)，取而代之應(yīng)該是加強(qiáng)必要的事后監(jiān)管、政策支持和平臺支撐。同時，尊重失地農(nóng)民意愿、保障失地農(nóng)民完整的土地發(fā)展權(quán)利是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度頂層設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因而，制度設(shè)計必須明確保障失地農(nóng)民留用地所用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)充分實現(xiàn)的目標(biāo)取向。具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

（一）保障留用地所有權(quán)的獲取

所有權(quán)的獲取是權(quán)力主體利用資源、獲取發(fā)展收益的前提。為此，政府首先要簡政放權(quán)，逐漸退出對留用地開發(fā)收益環(huán)節(jié)的行政干預(yù)，減少行政審批和收費(fèi)，降低失地農(nóng)民開發(fā)留用地的行政成本。更為重要的是，政府要充分、正確地行使政府對城市發(fā)展的規(guī)劃公權(quán)力，土地規(guī)劃工作需要明確規(guī)劃期內(nèi)留用地的數(shù)量，在建設(shè)用地增量中明確按照規(guī)定的比例劃定留用地指標(biāo)[27]，并把它作為一項不可突破的剛性指標(biāo)。要以土地利用總體規(guī)劃中期評估調(diào)整為契機(jī)，把剩余新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決留用地的歷史欠賬。加強(qiáng)政策協(xié)同，把以上規(guī)劃條款明確落實到留用地管理制度上。此外，還要完善留用地跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)機(jī)制，在以縣為基礎(chǔ)建立留用地指標(biāo)臺賬管理制度的基礎(chǔ)上，允許留用地根據(jù)市場和實際需要跨區(qū)域合并、調(diào)整落實。另外，需要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定留用地指標(biāo)貨幣折算的情形，明確界定政府的自主裁量權(quán)，劃定留地安置的“必須落實區(qū)”，明確指標(biāo)兌現(xiàn)時限，在一定時間一定區(qū)域范圍內(nèi)地方政府必須想方設(shè)法留用實地。

（二）因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體

明晰的產(chǎn)權(quán)是防止出現(xiàn)“公牧悲劇”，實現(xiàn)土地資源高效利用和市場化配置的保障。由于留用地的特殊性，因此有關(guān)留用地使用權(quán)主體的政策創(chuàng)新應(yīng)在尊重失地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上因地制宜設(shè)計。對于發(fā)達(dá)地區(qū)或者地段較好的留地安置區(qū)域，因為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擁有豐富的財富積累和社會資本，加上發(fā)展機(jī)會和潛力較多，確權(quán)到戶是快速實現(xiàn)土地資源價值，實現(xiàn)土地集約利用的有效路徑。盡管確權(quán)到農(nóng)戶可能不利于土地的規(guī)模經(jīng)營，容易產(chǎn)生留用地資源流失的問題，但是無法否認(rèn)明晰產(chǎn)權(quán)的制度效率和持續(xù)提高失地農(nóng)民財產(chǎn)收入的可能。筆者在云浮等粵西地區(qū)的走訪發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織將臨街的村級集體留用地分到農(nóng)戶，農(nóng)戶利用自家的留用地發(fā)展臨街小商鋪，獲得了相當(dāng)好的經(jīng)濟(jì)收益。而對于相對落后的農(nóng)村山區(qū)或者地段較劣的留地安置區(qū)域，留用地使用權(quán)歸為集體是較佳的政策安排。因為農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門在農(nóng)村落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)組成中仍然較為重要，而這些生產(chǎn)部門對土地的連片度要求較高，留在集體有利于地方招商引資，實現(xiàn)土地規(guī)模效益。而且，規(guī)模經(jīng)營應(yīng)該是自下而上的市場化行為，當(dāng)規(guī)模經(jīng)營獲取的效益更大時，在農(nóng)民自發(fā)力量的農(nóng)村資源集中機(jī)制作用下，農(nóng)民自然會有序高效地組織起資源，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模利用。

（三）放開對留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制

廣東省早在2005年10月1日就推行集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的政策，留用地屬于集體建設(shè)用地，其使用權(quán)理應(yīng)允許上市流轉(zhuǎn)。在留用實地相對較少、留用地指標(biāo)兌現(xiàn)無明確時間表的現(xiàn)實境況下，留用地指標(biāo)作為留用實地的暫時替代，政府應(yīng)該放開對土地留用地指標(biāo)上市交易的管制，幫助失地農(nóng)民通過留用地指標(biāo)及時實現(xiàn)留用地的價值。而且，政府應(yīng)該引導(dǎo)建立規(guī)范有序的留用地交易平臺，以便失地農(nóng)民能夠充分實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)益，享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，提高現(xiàn)有的生活水平。另一方面，政府可以把留地安置政策創(chuàng)新工作與農(nóng)村集體建設(shè)用地制度市場化改革、社會養(yǎng)老保障制度改革工作統(tǒng)一起來。允許農(nóng)村集體把留用地指標(biāo)折算為歷史違法違規(guī)用地、小產(chǎn)權(quán)房用地、農(nóng)村養(yǎng)老福利設(shè)施用地等指標(biāo)。

（四）確定合理的留地比例

對于留地指標(biāo)的多少，政府應(yīng)該在做好基礎(chǔ)性研究的基礎(chǔ)上以條例明確規(guī)定留用地的比例。要以保障失地農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地估價學(xué)等學(xué)科的理論為支撐，綜合考慮貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生活消費(fèi)水平，建立完整的區(qū)域評價指標(biāo)體系，以縣一級為評價單元，對不同的評價單元進(jìn)行分等定級，再根據(jù)不同地區(qū)的用地潛力評估結(jié)果，出臺相應(yīng)的留用地比例指導(dǎo)表。這個標(biāo)準(zhǔn)既要考慮留用地的價值和未來的現(xiàn)金收益，又要保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活水平不下降。同時，針對不同的征地規(guī)模、征地項目類型、被征地農(nóng)民數(shù)量、行政村的經(jīng)濟(jì)實力等因素確定對應(yīng)的留用比例范圍和留用性質(zhì)，劃定各類征地情形下的最低留用地規(guī)模，并作為約束性指標(biāo)堅決落實。

（五）靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

我國現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，在城市規(guī)劃范圍區(qū)的土地歸為國家所有。但筆者認(rèn)為，正確厘清農(nóng)村集體與失地農(nóng)民在利用留用地方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因地制宜地選擇土地利用效益最大化的產(chǎn)權(quán)安排制度，是充分體現(xiàn)尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、遵從留地安置政策設(shè)計初衷的有效路徑。失地農(nóng)民是社會建設(shè)的首創(chuàng)主體，具有最豐富的基層實踐，較為清楚土地資源的價值實現(xiàn)方式，由此而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)安排意愿和訴求理應(yīng)成為政策調(diào)整的民意參考。因此，要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上形成共識，突破現(xiàn)有土地管理法等相關(guān)法規(guī)的框架，靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，有利于充分利用每一分土地，實現(xiàn)土地使用者的最大效益。政府可以委托專業(yè)的第三方服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，對失地農(nóng)民的留用地產(chǎn)權(quán)安排意愿進(jìn)行調(diào)查，并在平等對話和有效溝通的基礎(chǔ)上，合理確定留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

（六）維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)

面對在留用地開發(fā)過程和收益分配過程中失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村治理方法，提高農(nóng)村社區(qū)自治水平，出臺相應(yīng)的政策配套措施，保證留用地增值收益不流失，保障失地農(nóng)民充分享有收益分配的完整權(quán)力。鼓勵基層村集體設(shè)立獨(dú)立的村級留用地開發(fā)與管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)留用地開發(fā)利用和收益分配的過程控制和事后監(jiān)管，成立審計小組，專項審計留用地財務(wù)收支情況，完善村級財務(wù)信息披露制度。同時，村級組織應(yīng)該充分利用村級組織的自治邏輯，加快構(gòu)建村民之間、村民與村集體之間的良性互動和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)寬失地農(nóng)民反映權(quán)益受損情況的渠道，并且提高村民的自組織化程度。

六、結(jié)論與討論

留地安置方式作為我國征地補(bǔ)償制度改革創(chuàng)新的一項重要成果，為失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活留下了“會下蛋的雞”。然而廣東省的實踐存在政策落實難、政策執(zhí)行隨意性大、容易產(chǎn)生矛盾等問題。而且，在廣東省現(xiàn)有政策安排下，失地農(nóng)民的權(quán)益受到損害，集中表現(xiàn)在留用地所有權(quán)獲取難以保障、失地農(nóng)民的留用地使用權(quán)權(quán)利主體地位虛置、留用地留地比例少、留用地產(chǎn)權(quán)安排與失地農(nóng)民意愿不一致、留用地處分權(quán)不完整五大方面。在“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，完善留用地安置方式的頂層設(shè)計應(yīng)從更加強(qiáng)調(diào)市場對資源配置的決定性作用和尊重農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)的政策優(yōu)化邏輯出發(fā)。具體是要做到保障留用地所有權(quán)的獲??；因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體；放開對留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制；確定合理的留地比例；靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)。然而，由于缺乏對失地農(nóng)民在留地安置方式認(rèn)可度和留地產(chǎn)權(quán)安排、留地比例、留地開發(fā)分配方式等方面的意愿度進(jìn)行系統(tǒng)深入的學(xué)術(shù)調(diào)查，導(dǎo)致文章缺乏充足的微觀數(shù)據(jù)支撐。在政策評估的基礎(chǔ)上，深化對失地農(nóng)民這一微觀主體在留地安置意愿和行為選擇方面的學(xué)術(shù)觀察是以后研究的方向。

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（責(zé)任編輯：吳 霞）