“兩為主”政策原則分析

袁桂林

[摘要]落實(shí)好流動(dòng)人口子女在流入地接受義務(wù)教育的“兩為主”政策原則，有利于促進(jìn)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于農(nóng)民子女的學(xué)習(xí)進(jìn)步。然而，“兩為主”原則在實(shí)踐中存在很多缺憾，與之配套的法律法規(guī)并不完善，也有認(rèn)識(shí)上的偏見，逐一分析阻礙“兩為主”原則實(shí)施的原因及后果，才能喚起各級(jí)政府和公辦學(xué)校貫徹執(zhí)行“兩為主”政策原則。要解決上述缺憾，即要堅(jiān)持“兩為主”政策原則導(dǎo)向，保護(hù)兒童隨父母監(jiān)護(hù)人在一起生活、學(xué)習(xí)的基本倫理道德底線，將公共教育納入基本公共服務(wù)保障的范圍，繼而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋、一體化和均等化。

[關(guān)鍵詞]“兩為主”政策； 城鎮(zhèn)化； 流動(dòng)人口子女

[收稿日期]2014-01-12

[作者簡(jiǎn)介]袁桂林，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，郵編：100875。

“兩為主”政策原則，即進(jìn)城務(wù)工子女接受教育的責(zé)任主體要以流入地政府管理為主，以流入地全日制公辦中小學(xué)接收為主，以保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。①1998年3月2日，國(guó)家教育委員會(huì)、公安部《關(guān)于印發(fā)流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法的通知》。該原則始于20世紀(jì)90年代后期，是由在當(dāng)時(shí)國(guó)家教委提出的“流動(dòng)人口子女在流入地有償借讀”政策基礎(chǔ)上形成的。多年來，“兩為主”原則逐步得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，是一項(xiàng)有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的教育政策。

一

1992年鄧小平南巡講話之后，為了繼續(xù)擴(kuò)大改革開放以來的國(guó)家實(shí)施的經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)方針，提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民收入，國(guó)家開始放寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的條件，對(duì)農(nóng)民工的管理政策也由“控制盲目流動(dòng)”調(diào)整為“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)”。此后，大量農(nóng)民工開始到城市工作、生活和定居，流動(dòng)人口中的兒童數(shù)量急劇增加，這些兒童或者在家鄉(xiāng)出生被父母帶到城市，或者在城市出生而留在城市。流動(dòng)人口子女在城市接受義務(wù)教育事實(shí)被認(rèn)定，其性質(zhì)、價(jià)值和對(duì)應(yīng)思路開始引起討論。

1995年，原國(guó)家教委將研究解決流動(dòng)人口子女教育問題列入當(dāng)年的議事日程，基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育處與北京市教育科學(xué)研究所也開始調(diào)查、研究流動(dòng)人口子女入學(xué)問題。同年，原國(guó)家教委在北京市豐臺(tái)區(qū)等全國(guó)的6個(gè)區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上于1996年4月印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》，這就初步形成了“兩為主”的政策輪廓。

1998年3月，原國(guó)家教委和公安部聯(lián)合正式頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，對(duì)解決流動(dòng)兒童就學(xué)問題進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定，初步確立了“以流入地區(qū)政府管理為主，以流入地全日制公辦中小學(xué)為主”(簡(jiǎn)稱“兩為主”)的解決思路。《辦法》還規(guī)定流入地縣級(jí)以上政府有權(quán)審批流動(dòng)兒童學(xué)?；蚝?jiǎn)易學(xué)校。簡(jiǎn)易學(xué)校的設(shè)立條件可酌情放寬?！掇k法》還允許公立學(xué)校招收流動(dòng)兒童可以收取借讀費(fèi)，但不能以盈利為目的收取高額費(fèi)用。

從2000年開始，國(guó)家開始取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化；積極推進(jìn)就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面的配套改革。農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)進(jìn)入“無歧視流動(dòng)期”。政策的放開使進(jìn)城民工數(shù)量激增，1982年為3000萬，到1997年已突破1億大關(guān)。2000年下半年，國(guó)家的農(nóng)民工政策發(fā)生了一些積極變化。當(dāng)年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部委與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制。

2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》使隨遷兒童接受義務(wù)教育出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)。重申了“兩為主”原則，要求采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。

2003年1月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了1號(hào)文件，要求各地取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁。同年1月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》提出“保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”，對(duì)其子女教育同城對(duì)待。

2005年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》指出，要努力做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)工作，保障其平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育納入公共教育體系，對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學(xué)校足額撥付公用經(jīng)費(fèi)，加大教育資源投入力度，中央財(cái)政將根據(jù)各省義務(wù)教育階段實(shí)際接收的進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)，給予經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)條件兩方面獎(jiǎng)勵(lì)。

2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定在義務(wù)教育階段，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育，在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試。

通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，保障農(nóng)民工子女在流入地上學(xué)的“兩為主”原則變遷過程，大方向是積極向上，有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民子女的學(xué)習(xí)進(jìn)步。同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，與“兩為主”原則配套的法律法規(guī)不完善。該原則在國(guó)家法律層面始終是空白，“兩為主”多以行政法規(guī)的形式頒布，法律地位不高，其約束效力有限。2006年6月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，2006年9月1日起施行。該法案強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育的公益性、統(tǒng)一性與強(qiáng)制性原則。法案規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件?！痹摲ū緫?yīng)作為“兩為主”原則的載體，清晰、明確地肯定和重申“兩為主”原則，以使該原則具有連續(xù)性，并且不斷深化。但是該方案只談到流入地政府“應(yīng)當(dāng)”，沒有要求“必須”為流動(dòng)人口女子提供平等接受義務(wù)教育的條件，也沒有涉及流入地公辦學(xué)校的責(zé)任和義務(wù)。實(shí)屬語焉不詳。而且該法缺少罰則，沒有規(guī)定“流入地政府拒絕”和“流入地公立學(xué)校不接收”進(jìn)城務(wù)工子女接受義務(wù)教育的處罰措施。以至于多年來進(jìn)城務(wù)工子女在城市公辦學(xué)校上學(xué)屢屢受挫卻告狀無依據(jù)。

二

由于國(guó)家“兩為主”政策原則發(fā)布的載體不是國(guó)家的法律，所以對(duì)執(zhí)行者的責(zé)任和義務(wù)表述不堅(jiān)決，沒有具體的罰則，于是出現(xiàn)了“留守兒童”盡可能不隨父母監(jiān)護(hù)人遷徙，在農(nóng)村寄宿制學(xué)校上學(xué)的暗示，使得各地方與“兩為主”原則相配套政策軟綿綿，缺乏操作性。

與“兩為主”原則推進(jìn)過程相互抵觸的政策主要是農(nóng)村寄宿制學(xué)校政策。在農(nóng)村建設(shè)寄宿制學(xué)校，被某些人視為解決農(nóng)村“留守兒童”問題的有效方式方法。

2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)?！?。當(dāng)時(shí)，寄宿制學(xué)校建設(shè)的意義表述并沒有談到未來解決農(nóng)村“留守兒童”問題，只是要解決“以縣為主”管理體制推行之后，農(nóng)村學(xué)校布局網(wǎng)點(diǎn)減少帶來的問題。

2006年3月27日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》【國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào)】根本沒有談農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)與”留守兒童”有關(guān)。而在2006年5月17日，教育部關(guān)于教育系統(tǒng)貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的實(shí)施意見則把兩者聯(lián)系起來了，說到“農(nóng)村勞動(dòng)力輸出規(guī)模大的地方人民政府要把做好農(nóng)村‘留守兒童’教育工作與農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)結(jié)合起來，滿足包括‘留守兒童’在內(nèi)的廣大農(nóng)民子女寄宿需求?！敝链耍乃拗崎_始被認(rèn)定為是接納和安排“留守兒童”的理想方式之一，得到了一些部門的響應(yīng)。其實(shí)，政府在應(yīng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過度問題方面，只考慮為了減少成本用寄宿制方式，而沒有同時(shí)采納國(guó)際上推行的“政府校車制度”，對(duì)解決農(nóng)村兒童“上學(xué)遠(yuǎn)”問題的補(bǔ)償很不完善。如果再進(jìn)一步通過寄宿制把進(jìn)城務(wù)工人員子女“挽留”在農(nóng)村則是傷害了城鎮(zhèn)化的大局。把“寄宿制”與“留守兒童”聯(lián)系起來，勢(shì)必造成一種假象：“兩為主”可以不堅(jiān)持了，兒童可以不隨父母等監(jiān)護(hù)人遷徙到流入地就學(xué)了。這是很有害的誤導(dǎo)，是“逆城鎮(zhèn)化”的思路。

2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》指出，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，保證“留守兒童”入園。在義務(wù)教育階段，針對(duì)農(nóng)村“留守兒童”，建立關(guān)愛服務(wù)體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校。可見，國(guó)家的《規(guī)劃綱要》強(qiáng)化了“留守兒童”與寄宿制的關(guān)聯(lián)，逆城鎮(zhèn)化的思維還沒有得到遏制。幼兒園兒童和小學(xué)階段兒童最需要的家庭教育和親情呵護(hù)沒有得到國(guó)家政策的強(qiáng)化，這種政策的一個(gè)直接后果就是導(dǎo)致“兩為主”原則落實(shí)艱難，兒童在流入地升學(xué)被拒絕，只好一家人分居，親人疏離。家庭不能舉家遷徙，長(zhǎng)期得不到家庭團(tuán)聚，家庭蒙受不和諧的陰影，給兒童的教育造成很多隱患。以至于我國(guó)出現(xiàn)了在多年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面城市常住人口在增長(zhǎng)，同時(shí)舉家遷徙的比重還在下降。

另一方面，就農(nóng)村寄宿制學(xué)校而言，很多學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的農(nóng)村寄宿制學(xué)校配置檔次很低，普遍存在著生活管理人員沒有崗位編制保障，缺乏必要的資質(zhì)等問題。除了少數(shù)寄宿制學(xué)校條件較好以外，大多數(shù)寄宿制學(xué)校的學(xué)生食宿等生活條件存在著諸多問題。沒有鍋爐，學(xué)生熱水無法保障；沒有浴室，寄宿生無法洗澡；食譜簡(jiǎn)單，喝上牛奶成了寄宿生的奢望；沒有民族餐廳，少數(shù)民族學(xué)生只能“自給自足”等等。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村寄宿制學(xué)校并非是農(nóng)村學(xué)生，包括“留守兒童”喜歡的地方。

三

在落實(shí)“兩為主”政策過程中問題很多，有很多反對(duì)和曲解的觀點(diǎn)，遇到了各種各樣的阻力。

第一，添亂說，“城市義務(wù)教育沒搞好，‘兩為主’原則允許農(nóng)民工子女進(jìn)城讀書，這不是添亂嗎？”某些所謂有識(shí)之士的一種觀點(diǎn)，顯然是狹隘的城市優(yōu)先論，缺乏大局觀。

第二，難融合說，城鄉(xiāng)兒童家庭背景不同，學(xué)習(xí)起點(diǎn)不同，跨省區(qū)的兒童教材也不一致，還有衛(wèi)生習(xí)慣、方言等等差異造成城鄉(xiāng)兒童在一個(gè)學(xué)校上學(xué)無法管理。這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致的結(jié)果除了拒收農(nóng)村兒童入學(xué)外，還有的地方采取了“外來學(xué)生單獨(dú)編班”的情況。結(jié)果必然是造成城鄉(xiāng)之間的“敵意”。

第三，量化說，城市學(xué)校接收外地來的學(xué)生過半數(shù)了就是“為主”了，不必要全部接受。將“兩為主”原則量化解釋，說流入地學(xué)校接收流動(dòng)人口子女人數(shù)過半了就是實(shí)現(xiàn)了“兩為主”，這實(shí)際上是慫恿了一些地方對(duì)外來人口子女接受義務(wù)教育設(shè)置的高門檻。甚至還在量化說基礎(chǔ)上出現(xiàn)了更狹隘的攀比說，即在城市公辦學(xué)校接收的與本市民辦學(xué)校接收的外來學(xué)生相比，公辦學(xué)校占51%以上就體現(xiàn)了“兩為主”。某些城市政府部門還將這種理解當(dāng)成工作指標(biāo)加以貫徹實(shí)施。對(duì)“兩為主”原則量化的和攀比的理解均是誤解?！皟蔀橹鳌钡暮诵氖欠漠?dāng)事人的選擇，一旦當(dāng)事人選擇在流入地接受教育了，根本不應(yīng)該有拒絕的任何理由。況且，在攀比說的眼中，無視城市公辦學(xué)校與民辦學(xué)校實(shí)際數(shù)量多少的比重而在接收外來流動(dòng)人口女子方面進(jìn)行攀比，不是很狹隘的為了卸責(zé)編造的謬論嗎？

第四，成本說，是指一些人以“生均教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)沒有撥到流入地學(xué)?！睘橛啥岢龅囊环N拒收外來流動(dòng)人口子女入學(xué)的借口。同時(shí)，也有成本差異說存在，即“他們省的標(biāo)準(zhǔn)與我們這里不一樣呀！我們的標(biāo)準(zhǔn)高他們的標(biāo)準(zhǔn)底，怎么能在我們這里讀書呢？”其實(shí)，這些問題在2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》中早已經(jīng)有了明確的規(guī)定，“城市義務(wù)教育也應(yīng)逐步完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，具體實(shí)施方式由地方確定，所需經(jīng)費(fèi)由地方承擔(dān)……進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策?！睂?shí)際上，國(guó)家的這種財(cái)政體制安排也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有效措施。

第五，城市教育資源承載力有限說，這是某大城市科研立項(xiàng)的一個(gè)題目，目的是千方百計(jì)尋找城市如何解決接收外來流動(dòng)人口女子入學(xué)的理由和依據(jù)，是一個(gè)不折不扣的偽命題！

所有國(guó)人都知道的一個(gè)常識(shí)是，農(nóng)村教育不如城市教育，農(nóng)村教育資源存量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市，農(nóng)村教育質(zhì)量大大低于城市……在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，沒有人研究農(nóng)村教育資源承載力有限問題，相反卻說城市教育資源承載力有限，豈不咄咄怪事！

第六，洼地吃虧說，這也是多年來各城市之間相互觀望的實(shí)際情況。打著保護(hù)所謂的城市人利益的旗號(hào)，各地城市都不愿意降低接納外來流動(dòng)人口女子入學(xué)的門檻，相互觀望，盡量拖延落實(shí)“兩為主”原則。其結(jié)果是媒體陸續(xù)披露的義務(wù)教育階段出現(xiàn)的歧視現(xiàn)象，比如外來流動(dòng)人口女子入學(xué)要自愿捐款，到銀行轉(zhuǎn)款，企業(yè)代收，基金會(huì)代收，明碼標(biāo)價(jià)直接要錢等等。各種阻礙外來流動(dòng)人口女子在流入地接受義務(wù)教育的違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。

筆者認(rèn)為，要解決上述問題，還是要堅(jiān)持“兩為主”政策原則導(dǎo)向，保護(hù)兒童隨父母監(jiān)護(hù)人在一起生活學(xué)習(xí)基本倫理道德底線，將公共教育納入基本公共服務(wù)保障的范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋、一體化和均等化。2011年3月16日，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》將公共教育排在基本公共服務(wù)的第一位，其中包含保證義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制 ?！薄胺€(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！边@是我們下一步工作需要扎扎實(shí)實(shí)改進(jìn)的關(guān)鍵。

The Analysis of the ‘Two-oriented’ Policy

Yuan Guilin

AbstractThe implement of ‘Two-oriented’ policy principles which ensure children of migrant peasants can receive compulsory education near their present address. It is useful for accelerating the urbanization process and helping these children to receive great progress in their study. However, there are still many shortcomings existed in this policy. Moreover, the accompanying laws and regulations are not enough. In order to change this situation, the author suggested we should insist the ‘two-oriented’ principle, maintain the fundamental ethical bottom line, which is letting children live and study with their own parents, and admit public education belongs to the contents of basic social public services. Then the coverage, integration and equalization of the urban and rural areas should be achieved in the short coming future.

Key words‘Two-oriented’ policy； Urbanization； Children of migrant peasants

(責(zé)任編輯：陳世棟)