尤 飛，羅其友

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081）

近10多年來，由于具有比較效益高、省工省勞等特點，同時受糧食補貼、保護價收購等諸多因素影響，玉米成為我國發(fā)展速度最快的糧食作物。全國玉米播種面積從2000年的2 333.33萬hm2增加到2013年的3 600萬hm2，增加了54%；產(chǎn)量則從2000年的1.1億t增加到2.2億t，翻了一番。玉米不僅在江淮地區(qū)、東北平原核心區(qū)等適宜區(qū)快速發(fā)展，同時也在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、西北風沙干旱區(qū)等非適宜區(qū)、次適宜區(qū)大量種植，造成了局部地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)、農(nóng)業(yè)用水超量、水土流失等不利情形，區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)。目前，我國國內(nèi)玉米產(chǎn)量超過需求，加上國際市場進口玉米沖擊，價格倒掛，導(dǎo)致庫存壓力不斷加大。國內(nèi)最大玉米產(chǎn)區(qū)東北地區(qū)玉米庫存達到1 657.5億kg，產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展已受到若干“瓶頸”制約。

1 玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的形勢

首先，全球玉米供需格局發(fā)生重大變化。2012年以來，玉米供需格局發(fā)生了根本變化，表現(xiàn)為全球玉米種植面積持續(xù)擴大，供給量不斷攀升，但需求增長有限，主要原因：一是受飼料高粱、大麥等低成本飼料作物替代影響，玉米飼料需求放緩；二是玉米作為能源作物，受到石油價格走低影響，加工企業(yè)開工不足；三是玉米淀粉等其他加工品受全球經(jīng)濟低迷影響，需求增長緩慢。從長遠看，我國玉米飼料主要供給對象以豬、雞為主，而目前我國人均豬肉和雞肉占有量已超過世界平均水平，繼續(xù)增長空間有限。玉米能源產(chǎn)品，包括酒精、淀粉等，受到更加低成本的木薯等產(chǎn)品替代影響，需求低迷的格局短時期內(nèi)很難改變。近幾年來，我國玉米富余量一直維持在5 000萬噸以上，2013年度達到1.2億噸，庫存壓力加大態(tài)勢明顯。

其次，我國玉米產(chǎn)業(yè)競爭力不強。從成本來看，與美國等發(fā)達國家相比，我國玉米在規(guī)?；N植、機械化生產(chǎn)等方面尚有較大差距。同時，我國玉米最適宜區(qū)僅限于東北平原、黃淮海及長江中下游平原，與美國等主產(chǎn)國相比，各種植區(qū)不同程度存在水資源短缺、寒害、旱害等制約因素，玉米生產(chǎn)成本高，處于競爭劣勢。以2014年3月的新奧爾良離岸價為例，僅1.32元/kg，與同時期我國2.2元/kg的收購價相比優(yōu)勢十分明顯。受加入WTO貿(mào)易政策、以及不斷簽訂的多邊、雙邊自由貿(mào)易協(xié)定影響，美國、澳大利亞、巴西等玉米主產(chǎn)國的玉米更加順暢進入中國，國內(nèi)用戶更愿選擇價格更低的進口玉米，使得國內(nèi)玉米在糧庫大量囤積。從結(jié)構(gòu)來看，當前我國玉米品種結(jié)構(gòu)與消費快速升級不相適應(yīng)矛盾日益凸顯，優(yōu)質(zhì)化、多樣化和專用化的玉米品種發(fā)展依然滯后。玉米作為重要飼料，種植區(qū)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)配套銜接不夠，一二三產(chǎn)融合不足，農(nóng)業(yè)比較效益低，市場競爭力不強的問題日益凸顯。加工水平和轉(zhuǎn)化增值率依然偏低，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值不高，帶動農(nóng)民增收能力弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型升級的重要節(jié)點。

再次，我國玉米發(fā)展已受到資源環(huán)境強約束。我國人多地少水缺，人均耕地面積和淡水資源分別僅占世界平均水平的1/3、1/4，農(nóng)業(yè)資源長期透支、過度開發(fā)。近幾年，受比較效益及勞動力成本的影響，玉米在生態(tài)次適宜區(qū)擴張十分迅速，玉米發(fā)展與資源生態(tài)之間的矛盾十分突出。例如，在東北第四、第五積溫帶無霜期短，寒害問題突出，玉米含水量高，生態(tài)經(jīng)濟效益不高；北方農(nóng)牧交錯區(qū)由于深度墾殖，水土流失、土壤沙化問題突出，大規(guī)模種植玉米促使區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)惡化；西北風沙干旱區(qū)玉米種植集中在西北沙漠綠洲區(qū)，玉米用水靠灌溉，灌溉定額大，與其他作物、生態(tài)用水有矛盾，對綠洲生態(tài)造成威脅；西南石漠化地區(qū)水土資源俱缺，大面積種植玉米不僅不經(jīng)濟，而且不利于保水、保土，破壞區(qū)域生態(tài)平衡；太行山沿線石灰?guī)r區(qū)域山多地少，墾殖指數(shù)高，水土流失嚴重、靠天吃飯的局面尚未得到有效扭轉(zhuǎn)。

綜上所述，加快調(diào)整優(yōu)化我國玉米產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將籽粒玉米進一步集中布局在最佳生態(tài)適宜區(qū)生產(chǎn)、并將生產(chǎn)規(guī)?？刂圃诤侠韰^(qū)間，平衡玉米供求關(guān)系，促進玉米產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展，支撐我國新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整全面深化推進，已經(jīng)勢在必行。

2 玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整思路

新時期，玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以國家新的糧食安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以資源承載力為依據(jù)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，加快推進科技創(chuàng)新，引領(lǐng)一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)、糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)牧結(jié)合的現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

2.1 建立用養(yǎng)結(jié)合型種植結(jié)構(gòu)

根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)規(guī)律，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，建立用養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)，保障區(qū)域農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在東北冷涼區(qū)，鼓勵開展玉米大豆輪作等生態(tài)友好型耕作制度，發(fā)揮生物固氮作用。在北方農(nóng)牧交錯區(qū)，調(diào)減部分玉米改種更加節(jié)水、耐旱、減災(zāi)避災(zāi)作物，加強水土保持，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟共贏；在西北干旱區(qū)，依據(jù)灌溉用水，依水定作，發(fā)展耐旱作物、沙生作物替代種植，并大力發(fā)展玉米與節(jié)水作物輪作、套作，提高水資源利用率；在太行山沿線區(qū)域，應(yīng)大力發(fā)展山地牧草、林下套作、生態(tài)林業(yè)與特色雜糧，恢復(fù)生態(tài)，提高效益；西南石漠化地區(qū)大力發(fā)展生態(tài)林果、茶葉、藥材等。

2.2 構(gòu)建農(nóng)牧結(jié)合型種養(yǎng)結(jié)構(gòu)

充分挖掘飼草料生產(chǎn)潛力，大力發(fā)展草牧業(yè)，形成糧草兼顧、農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展的新型種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。積極推進飼用玉米生產(chǎn)，按照“以養(yǎng)定種”的要求，積極發(fā)展飼用玉米青貯玉米等；有條件的地方大力發(fā)展苜蓿、羊草等牧草種植，提高飼草供給度，優(yōu)化飼料品種結(jié)構(gòu)；進一步挖掘秸稈飼料化潛力，推廣糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式，促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 提升玉米產(chǎn)品質(zhì)量結(jié)構(gòu)

瞄準市場需求，加大開發(fā)力度，發(fā)展專用玉米、特種玉米生產(chǎn)，將產(chǎn)品質(zhì)量結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)調(diào)高調(diào)安全，滿足居民消費結(jié)構(gòu)升級需要。全面提高管理水平，加強生產(chǎn)全程管護，提高產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量。建設(shè)玉米質(zhì)量安全監(jiān)管體系，強化源頭治理、過程管控和質(zhì)量追溯，保障質(zhì)量安全水平。加強不同玉米產(chǎn)品品牌營銷推介，培育知名玉米品牌，加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，不斷擴大品牌影響力和美譽度。

2.4 完善玉米產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)

立足區(qū)域特色資源優(yōu)勢，著力發(fā)展玉米加工、物流和服務(wù)業(yè)，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。培育優(yōu)勢品種，建設(shè)特色原料生產(chǎn)基地，完善利益聯(lián)結(jié)機制，促進鮮食、飼用、其他專用玉米原料基地與龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、物流配送營銷體系緊密銜接。大力發(fā)展玉米精深加工，提高附加值。發(fā)展玉米電子商務(wù)和現(xiàn)代物流，促進線上線下融合發(fā)展。

3 政策建議

3.1 調(diào)整收儲（價格）政策

結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)繁重、時間緊迫，涉及國家、農(nóng)民、企業(yè)等多方面利益。建議由國家發(fā)改委、財政部、中農(nóng)辦等有關(guān)部門牽頭，抓緊研究改革玉米臨時收儲政策和收購價格定價機制，統(tǒng)籌考慮糧食穩(wěn)定、資源承載、農(nóng)民收入、財政負擔、加工企業(yè)、庫存保值等因素，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)積極有序調(diào)整。

3.2 創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補助政策

調(diào)減玉米的重要路徑是糧改飼、糧豆輪作，以及玉米改種雜糧、牧草、果茶及其他生態(tài)適宜性作物，但受比較效益和市場影響，需要國家給予適當補助，以引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)。建議：一是在總結(jié)2015年試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2016年擴大糧改飼試點規(guī)模，由目前的30個縣增加到100個縣，每縣安排1 000萬元。并制定支持東北地區(qū)糧豆輪作的政策，安排專項補貼資金。二是適當降低玉米收儲價的同時，可提高大豆目標價格，把省下來的錢轉(zhuǎn)到大豆上，相應(yīng)提高大豆種植效益，引導(dǎo)農(nóng)民擴大糧豆輪作。三是對實施玉米青貯的農(nóng)戶給予補貼，保證實施青貯的農(nóng)戶收入不低于出售玉米籽粒的收入，可給予1 500～2 250元/hm2補貼；四是在北方玉米優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，鼓勵玉米—大豆輪作，輪作年給予種植大豆農(nóng)戶輪作補貼，補貼幅度要略高于種植玉米和大豆的收益差額；五是在不適宜機械化大規(guī)模種植玉米的丘陵地區(qū)和山區(qū)，采取糧改果補貼政策，改種果樹后給予3年補貼，補貼幅度應(yīng)與種糧直補持平。六是在西南地區(qū)不適宜種植玉米的坡耕地上，通過補貼方式鼓勵農(nóng)民改種茶葉，并提供種苗和必要的培訓(xùn)。按新栽茶樹第三年開始采摘計，可對糧改茶農(nóng)民給予2年補貼，每年補貼2 250元/hm2。七是在農(nóng)牧交錯帶的玉米分散種植區(qū)鼓勵農(nóng)民種植牧草發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，按牧草一年收獲3次計算，對糧改草的農(nóng)民進行補貼，補貼水平與青貯補貼持平。

3.3 強化創(chuàng)新驅(qū)動

實施科技、機制創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”?？萍紕?chuàng)新重點要大力推進種業(yè)創(chuàng)新，加快選育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)抗逆、適宜機械籽粒收獲的玉米品種，選育適宜飼用的高生物產(chǎn)量、高蛋白質(zhì)含量青貯玉米和牧草品種。加強品種管理，防止越區(qū)種植。機制創(chuàng)新重點是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，特別要做大做強一批牛羊規(guī)?；B(yǎng)殖龍頭企業(yè)，建立健全龍頭企業(yè)與種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社利益聯(lián)結(jié)機制，示范帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.4 加大金融支持力度

建議通過建立信貸擔保體系，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體糧改飼、發(fā)展現(xiàn)代草食畜牧業(yè)，促進農(nóng)牧結(jié)合。加大對龍頭企業(yè)、有實力的專業(yè)合作社的金融支持力度，引導(dǎo)其積極參與玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整。給予糧改飼青貯窖建設(shè)補助和生產(chǎn)貸款支持，鼓勵參與種養(yǎng)、收儲、加工、銷售等環(huán)節(jié)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，健全利益聯(lián)結(jié)機制，示范帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.5 加強進口管理

針對我國糧食生產(chǎn)國際競爭力弱、人口眾多、進口資源有限的形勢，進一步研究糧食貿(mào)易保護政策，減少進口對我國玉米生產(chǎn)的沖擊。充分利用綠色壁壘等非關(guān)稅措施，合理控制進口節(jié)奏。加大對糧食走私的打擊力度，保護國內(nèi)玉米生產(chǎn)者的利益。