○劉 昕

（內(nèi)蒙古師范大學(xué) 法政學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特010022）

從20世紀(jì)80年代中期開始，城市中農(nóng)民工的人數(shù)日益增長，其子女也隨遷進(jìn)城。農(nóng)民工，是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員。“農(nóng)民工”這個詞表明的是一種社會身份與職業(yè)的結(jié)合。其中，“農(nóng)民”表明的是他們的社會身份，“工”代表他們的職業(yè)。[1]農(nóng)民工給城市作出了重大貢獻(xiàn)，但同時也帶來了一系列的社會問題，以其子女的上學(xué)難問題尤為突出。

一、當(dāng)前農(nóng)民工子女上學(xué)難

根據(jù)《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》：2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。農(nóng)民工作為流動群體的重要組成部分逐漸受到社會的廣泛關(guān)注，而其隨遷子女的上學(xué)難問題日益突出。當(dāng)前農(nóng)民工子女上學(xué)難主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）異地入學(xué)困難

農(nóng)民工子女在跟隨父母進(jìn)城以后，由于戶籍仍留在遷出地，成為城市公辦學(xué)校拒絕農(nóng)民工子女入學(xué)的借口，使其難以在城市中享有受教育的權(quán)利。以呼和浩特市金川開發(fā)區(qū)為例，金川開發(fā)區(qū)不在市四區(qū)的劃片范圍內(nèi)，戶口不在呼和浩特市的人員的子女難以實現(xiàn)就近入學(xué)。

（二）公辦學(xué)校門檻過高

現(xiàn)如今，農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校不僅需要農(nóng)民工提供原籍戶口本、務(wù)工證明、住所證明等材料，也有嚴(yán)格的入學(xué)成績要求。入學(xué)后也需繳納高昂的借讀費。這都成為農(nóng)民工子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源的門檻。以呼和浩特市玉泉區(qū)為例，由于公辦學(xué)校的報名人數(shù)遠(yuǎn)超過實際招生人數(shù)，學(xué)校設(shè)置了借讀費的門檻。

（三）民辦學(xué)校發(fā)展不規(guī)范

民辦學(xué)校多以盈利為目的，存在諸多問題，如辦學(xué)條件簡陋、缺乏教學(xué)設(shè)備、安全隱患較大等。但是，其較低的入學(xué)費用緩解了農(nóng)民工家庭的負(fù)擔(dān)。如果政府取締這些民辦學(xué)校，會導(dǎo)致不少農(nóng)民工子女面臨失學(xué)的危險。以呼和浩特市明德學(xué)校為例，教師辦公設(shè)備比較簡陋，多媒體教室只有一間，遠(yuǎn)不如公辦學(xué)校的多媒體設(shè)備配置。

（四）城市教育資源短缺

隨著進(jìn)城農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量的增長，城市教育資源配置日益不均衡。校舍主要集中在中心城區(qū)，城鄉(xiāng)接合部往往是教育資源配置的薄弱環(huán)節(jié)。呼和浩特市的學(xué)校主要集中在新城區(qū)、回民區(qū)、賽罕區(qū)和玉泉區(qū)四個主城區(qū)，金川開發(fā)區(qū)、如意開發(fā)區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)及金山開發(fā)區(qū)存在教育資源短缺問題。

二、當(dāng)前農(nóng)民工子女上學(xué)難問題的成因分析

造成農(nóng)民工子女上學(xué)難這一問題的原因是多方面的，歸納起來主要有三個方面：

（一）體制原因

造成農(nóng)民工子女上學(xué)難的根源是體制原因，即城鄉(xiāng)分割的二元體制下的戶籍制度的長期存在是根本的體制障礙。通過戶口分配社會資源的方式是不公平的，城市居民因為擁有城市戶口而理所當(dāng)然地享有城市中的各種公共服務(wù)和資源，農(nóng)民因不具有城市戶口被剝奪了享受公共服務(wù)和資源的權(quán)利。

（二）制度原因

1.義務(wù)教育制度的過度分權(quán)。我國的義務(wù)教育，長期實行地方負(fù)責(zé)、分級管理的制度。但在現(xiàn)實中，流入地政府與流出地政府相互推諉責(zé)任，使得農(nóng)民工子女處于一個“兩不管”的尷尬境地[2]?，F(xiàn)有的義務(wù)教育經(jīng)費給予公辦學(xué)校更多的投入，對于民辦學(xué)校的投入不足。

2.教育資源分配不公。在現(xiàn)行教育制度下，教育資源大量集中于城市，城市中的公辦學(xué)校難以對農(nóng)民工子女提供平等的就學(xué)機(jī)會，使得農(nóng)民工子女不能就讀于流入地公辦學(xué)校，只能選擇條件簡陋的民辦學(xué)校。有些農(nóng)民工子女得不到接受教育的機(jī)會，在城市中不能平等地享有教育資源。

（三）認(rèn)識原因

1.主觀原因。首先，各級政府和一些干部對農(nóng)民工現(xiàn)象的長期性和重要性認(rèn)識不足。[3]其次，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高。有些農(nóng)民工子女正是因為缺乏正確的家庭教育引導(dǎo)而輟學(xué)。

2.客觀原因。第一，農(nóng)民工勞動性質(zhì)的限制。農(nóng)民工由于工作的流動性難以給子女營造穩(wěn)定的生活學(xué)習(xí)環(huán)境，甚至?xí)斐勺优A段性輟學(xué)。第二，農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)貧困。根據(jù)《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，被拖欠工資的比例為0.8%。農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入微薄，拖欠工資的現(xiàn)象又時有發(fā)生，加劇了他們生活條件的惡劣，使子女缺乏適合讀書的良好環(huán)境。

2）施肥時間不當(dāng)。部分果農(nóng)施肥隨意性大，追肥時間因個人資金、勞力而定，秋季基肥因果實采收等原因，常常推遲到第2年春季施（或干脆不施），打破了蘋果樹的“生物鐘”，造成肥料利用率低，不利于樹體生長。

以上的多種原因綜合發(fā)揮作用，進(jìn)一步拉大了農(nóng)民工子女與城市孩子的差距，造成了農(nóng)民工子女上學(xué)難這一問題。

三、當(dāng)前解決農(nóng)民工子女上學(xué)難問題的對策

依據(jù)上述分析的當(dāng)前農(nóng)民工子女上學(xué)難問題的成因，結(jié)合呼和浩特市地區(qū)的實際，提出以下的對策。

（一）逐步取消農(nóng)與非二元結(jié)構(gòu)

從體制層面來說，改革戶籍制度是根本途徑。從去年起，呼和浩特市開始按照中央城鎮(zhèn)化工作會議的要求，推進(jìn)戶籍制度改革，在3到5年內(nèi)取消農(nóng)與非限制。但是，就農(nóng)轉(zhuǎn)非問題而言，當(dāng)前仍是一項比較復(fù)雜的工作。保障農(nóng)業(yè)人口權(quán)益是取得戶籍制度改革成效的前提。把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體財產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)等確定以后，才能推進(jìn)改革。雖然可以借鑒上海的居住證積分制度，但居住證積分制度只是“緩兵之計”。取消依賴于城市戶口的福利和分配特權(quán)，使公共服務(wù)全覆蓋才是戶籍改革的關(guān)鍵。因此，呼和浩特市的戶籍改革仍有難點。

（二）改革現(xiàn)行教育制度

1.改革現(xiàn)行義務(wù)教育制度

（1）在制度上強(qiáng)化流入地政府的支持力度。以呼和浩特市玉泉區(qū)為例，玉泉區(qū)政府被動地開放了2所本地學(xué)校專門接收外來務(wù)工人員子女。然而，由于報名人數(shù)遠(yuǎn)超過學(xué)?？烧猩藬?shù)，學(xué)校設(shè)置了“借讀費”的入學(xué)門檻。這顯然剝奪了大多數(shù)外來務(wù)工人員子女享受平等義務(wù)教育權(quán)利。因此，從實際來看，玉泉區(qū)政府作為流入地政府對于外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育仍然支持不足。

（2）流出地政府也應(yīng)提供義務(wù)教育經(jīng)費支持。內(nèi)蒙古自治區(qū)2012年財政用于教育支出的費用為4399688萬元，相比去年增加了492803萬元。[4]流出地政府財政可比照農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費由各級政府“分項目、按比例分擔(dān)”的模式，將其戶籍所在地生均義務(wù)教育經(jīng)費通過“教育券”①的形式轉(zhuǎn)入流入地，不足部分由流入地政府公共財政分擔(dān)。[5]

（1）充分挖掘公辦學(xué)校潛力。呼和浩特市為了充分挖掘公立學(xué)校的潛力，解決如意開發(fā)區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生上學(xué)難問題，于2014年8月議定在如意開發(fā)區(qū)新建呼和浩特市第十四中學(xué)初中部，力爭今年9月投入使用。該項目建成后，將與騰飛路小學(xué)、綠地集團(tuán)配建的幼兒園、小學(xué)及呼和浩特市第二中學(xué)東校區(qū)形成完整的學(xué)區(qū)體系，可以成為農(nóng)民工子女就學(xué)的主渠道。

（2）鼓勵扶持民辦學(xué)校及農(nóng)民工子弟學(xué)校。以呼和浩特市玉泉區(qū)2014年義務(wù)教育階段新生入學(xué)方案為例，方案中規(guī)定，公辦中小學(xué)接受本學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生（含學(xué)區(qū)內(nèi)外來務(wù)工人員子女）的比例不得低于當(dāng)年招生人數(shù)的90%。從一定意義上講，10%學(xué)生的教育任務(wù)是由民辦學(xué)校及農(nóng)民工子弟學(xué)校承擔(dān)的。此外，方案中對民辦學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)、招生計劃等作了明確的規(guī)定。因此，這一方案從側(cè)面反映了政府對民辦學(xué)校及農(nóng)民工子弟學(xué)校發(fā)展的支持。

（三）改善農(nóng)民工現(xiàn)狀

1.主觀方面。首先，針對農(nóng)民工現(xiàn)象存在的長期性，要協(xié)調(diào)疏導(dǎo)農(nóng)民工的流動。其次，提高農(nóng)民工素質(zhì)。國家統(tǒng)計局呼和浩特調(diào)查隊抽樣數(shù)據(jù)顯示：青年農(nóng)民工作為呼和浩特市外出打工人員重要的組成部分，受教育程度偏低，82.4%的受教育程度集中于初中，從事的主要是制造、建筑、服務(wù)等收入偏低的行業(yè)。因此，要加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)，保障他們的生活。

2.客觀方面。首先要增加農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入，其次要加快農(nóng)民工的社會保障體系建設(shè)及配套制度建設(shè)。今年呼和浩特市在外農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入有所增長。據(jù)國家統(tǒng)計局呼和浩特調(diào)查隊消息，2014年第二季度，呼和浩特市在外農(nóng)民工人均月收入3518.0元，環(huán)比增長21.4%。從全國范圍來看，外出農(nóng)民工參加社會保障比例繼續(xù)上升。以上兩點的實現(xiàn)從客觀上可以改善農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)狀。

綜上所述，農(nóng)民工子女上學(xué)難問題是我國教育發(fā)展中亟須解決的重要問題。農(nóng)民工子女同樣是社會未來發(fā)展的接班人，他們受教育程度的高低在一定程度上影響著未來社會的發(fā)展。滿足農(nóng)民工子女基本的教育需要，不僅是實現(xiàn)社會公平的必然要求，也是建設(shè)社會主義和諧社會的迫切需要。

【注釋】

①教育券制度，即政府將用于教育的公共經(jīng)費以券的形式直接發(fā)給學(xué)生或其家長，而不是發(fā)給學(xué)校，學(xué)生自由選擇學(xué)校并用教育券支付學(xué)費和相關(guān)費用，學(xué)校之間也會因為學(xué)生掌握充分的主動權(quán)增加競爭，從而提高學(xué)校教育的整體質(zhì)量。

[1]丁鋼.中國教育：研究與評論.第九輯[M].教育科學(xué)出版社，2005.

[2]張益萍.對當(dāng)前我國進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題的反思[J].理論研究，2011（4）.

[3]何家理.農(nóng)民工子女受教育困境挑戰(zhàn)教育公平[J].唐都學(xué)刊，2008（1）.

[4]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒-2013[M].中國統(tǒng)計出版社，2013.

[5]申學(xué)峰.農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的財政支持政策建議[J].中國財政，2011（17）.