王 俊

（云南大學 人文學院，云南·昆明650091；云南省社會科學院民族文學所，云南·昆明 650000）

一、引言

1991年敖俊德在《民族研究》上發(fā)表《關于散居少數(shù)民族的概念》一文，指出“散居民族是指居住在民族自治地方以外或居住在民族自治地方以內，但不實行區(qū)域自治的少數(shù)民族。”[1]云南散居民族分布在全省16個州（市）109個縣（市）840個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），少數(shù)民族人口占30%以上的村委會4437個，散居民族人口754.19萬人，占全省少數(shù)民族人口的53%。[2]在農村，散居民族除相對集中于民族鄉(xiāng)外，還有約300萬人零星分散在各民族村范圍內。在現(xiàn)實發(fā)展中，雖不排除極少數(shù)散居民族地區(qū)的發(fā)展處于較快的進程，但絕大部分散居民族地區(qū)農村，其發(fā)展是相對滯后的。

在國內外民族學、民族理論和民族政策的研究中，涉及散居民族的研究相對較少，特別是以居住在云南非自治地方農村少數(shù)民族為對象的研究更為鮮見。學術研究不夠，加之在實踐層面，法律法規(guī)體系不健全，難以發(fā)揮其在促進經濟社會發(fā)展方面的積極作用，是散居民族農村地區(qū)發(fā)展滯后的主要原因。因此，創(chuàng)新發(fā)展散居民族理論，完善散居民族政策法規(guī)體系，才能推動云南散居民族農村地區(qū)的發(fā)展。

二、云南散居民族農村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）云南散居民族農村地區(qū)發(fā)展的成就與問題

近年來，云南省委、省政府不斷加大財政轉移支付和資源整合力度，集中實施基礎設施、特色產業(yè)和經濟社會發(fā)展項目，并逐年增加資金投入，使得散居民族農村地區(qū)基礎設施建設得到改善，經濟結構不斷優(yōu)化，群眾收入水平逐步提高，民生得到較大改善，社會發(fā)展成效顯著，發(fā)展實力整體提升。

但是，由于散居民族的發(fā)展起點低、基礎差，加之歷史、自然等原因，廣大農村地區(qū)的發(fā)展仍較為緩慢。隨著經濟體制的轉變和改革的不斷深入，原來一些用于保障散居民族權益的政策法規(guī)難以操作或落實，致使其發(fā)展陷入了比較困難的境地。主要表現(xiàn)為：

第一，生存條件惡劣，基礎設施薄弱，水、電、路和通訊等基礎設施十分滯后，部分群眾生產生活水平低下；第二，貧困面積大，貧困程度深，貧困點較為分散；第三，扶貧資金較少，項目投入不足；第四，地區(qū)間、民族間發(fā)展不平衡；第五，少數(shù)民族人才總量不足，干部結構比例還不夠合理，落實干部培養(yǎng)和使用的優(yōu)惠政策困難；第六，民族教育在數(shù)量、質量、規(guī)模、結構、內容上與全國、全省的平均水平及發(fā)達地區(qū)相比存在較大差距；第七，民族文化的流失嚴重，保護和發(fā)展難度大，民族文化產業(yè)發(fā)展困難；第八，醫(yī)療保障體系較為脆弱，醫(yī)療技術水平有限，因病致貧返貧現(xiàn)象仍十分突出；第九，生態(tài)環(huán)境遭受破壞，因礦山、土地、山林等引發(fā)的問題突出；第十，宗教分裂滲透活動頻繁，維護民族團結穩(wěn)定難度大等等。

（二）云南散居民族農村地區(qū)發(fā)展滯后的原因分析

云南散居民族農村地區(qū)大多經濟發(fā)展滯后，財力有限，群眾自我發(fā)展能力弱，建設成本高，扶貧開發(fā)難度大。資金、人才、技術等生產要素在市場經濟中多向發(fā)達地區(qū)流動，散居民族農村地區(qū)在市場競爭中日益趨向邊緣化。除少部分地處集鎮(zhèn)、平壩等有優(yōu)勢的地區(qū)可以獲得更多資金和項目投入的機會外，廣大偏僻的農村普遍存在投入不足的問題。在特別貧困、邊遠的地區(qū)，群眾因為沒有項目配套資金借高利貸后再次返貧的情況也十分常見。

散居民族農村地區(qū)情況復雜多樣，一些政策的完善和修訂滯后，難以應對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的新問題。加之政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行機制不完善，極大地影響了實際效果。由于缺乏國家層面的、剛性的政策法規(guī)，一部分散居民族事實上已游離于國家層面的扶持和發(fā)展規(guī)劃之外。這與散居民族農村地區(qū)群眾迫切要求加快發(fā)展的愿望之間存在較大差距，也是目前新形勢下發(fā)展面臨的主要障礙。

三、云南散居民族農村地區(qū)依托“民族村”開展民族工作的創(chuàng)新實踐

在多年探索研究的基礎上，云南省委、省政府將民族地區(qū)劃分為不同的類型進行分類工作指導?！胺诸愔笇А⒁虻刂埔?、因族舉措”的原則和方法，確保了民族政策的貫徹落實并促進了這些地區(qū)與全省的協(xié)調發(fā)展。云南散居民族農村地區(qū)民族群眾的合法權益則是通過貫徹落實《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》這一地方性法規(guī)加以保障的。

然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，云南的民族鄉(xiāng)在撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的過程中從最初的197個迅速減少為148個，至2009年末，云南省有49個民族鄉(xiāng)已撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或并鎮(zhèn)、改辦，尚保留“民族鄉(xiāng)”稱謂的還有148個，今后還將不斷減少。作為黨和國家解決散居民族問題的民族鄉(xiāng)，隨著建制的撤銷，也就失去了實施對象，云南散居民族農村地區(qū)的大批散居民族群眾，也就缺少了扶持其發(fā)展、保障其合法權益的專門政策和法規(guī)，致使一些已經撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)的民族鄉(xiāng)，出現(xiàn)了種種新問題。

云南省昆明市、玉溪市、曲靖市、昭通市等地區(qū)的民族工作部門，為了加快區(qū)域內散居民族的發(fā)展，從實際工作出發(fā)，創(chuàng)造性地以“民族村”為依托，將原來在民族鄉(xiāng)中實施的扶持少數(shù)民族經濟社會文化發(fā)展的政策，延伸到“民族村”中實施，又專門針對“民族村”采取了創(chuàng)建“民族團結示范村”、開展“三村四化”建設，同時通過“扶貧掛鉤村”和民族村分類指導等有力的扶持方式，加快了散居民族農村地區(qū)的發(fā)展進程。

曲靖市富源縣后所鎮(zhèn)慶云彝族村，正是在此背景下，通過曲靖市開創(chuàng)的“民族團結示范村”建設和富源縣開創(chuàng)的“四新”工程建設，創(chuàng)造出“礦村結合”扶貧開發(fā)機制的典型，在經濟社會發(fā)展、村委會制度建設等多個方面實施有效舉措，于2009年榮膺“全國民族團結示范村”稱號，促進了慶云彝族村的發(fā)展。

昭通市永善縣馬楠苗族彝族鄉(xiāng)馬楠苗族村因條件性貧困、投入性貧困、機制性貧困和素質性貧困相交織，苗族群眾生活較為貧困。近年來，通過扶貧掛鉤村方式，馬楠苗族村加大基礎設施建設，大力發(fā)展畜牧業(yè)，重新規(guī)劃和安置勞動力，草場資源得以合理利用，生態(tài)環(huán)境逐步恢復，群眾的生產生活有了根本的改變。

但是，云南散居民族農村地區(qū)民族工作也有一定的局限。第一，散居民族農村地區(qū)的民族村不可能在短時間內同時進入各種項目建設中。如曲靖市“三村四化”新農村建設要五年才能覆蓋到所有的民族村委會；在“千村扶貧、百村整體推進”項目中，民族村委會也是分兩批進入實施的。因此，目前仍有大量民族村處于發(fā)展進程的邊緣，散居民族農村地區(qū)仍是基礎設施最薄弱、貧困人口最集中、貧困程度最深的地區(qū)。建設資金普遍缺口較大，收支矛盾突出，僅僅靠市、縣兩級給每個建設村補助的資金如同杯水車薪。[3]

第二，項目的覆蓋面和持續(xù)性是民族村發(fā)展的重要因素，但實際操作中難以完全做到客觀公正。由于民族村分布散而廣，很大一部分村寨十多年都沒有項目和資金的投入。一部分散居地區(qū)在項目實施的選點上，往往考慮基礎條件好、建設成本低、投資見效快、公路沿線、城鎮(zhèn)周圍、容易出亮點和成績的地方進行示范點建設，而放棄最邊遠、最需要資金和項目的村寨。在沒有普惠性的政策法規(guī)支撐民族村發(fā)展之前，這些情況都會影響到整個散居民族農村地區(qū)的發(fā)展進程。從長遠看，只有通過政策和法規(guī)的長效機制，才能將項目變?yōu)槌Ｒ?guī)持續(xù)的扶持項目。

四、云南散居民族農村地區(qū)發(fā)展的思考

民族工作部門實踐中運用“民族村”這一新的分類指導模式，是符合散居民族農村地區(qū)實際的創(chuàng)新實踐。如果說，民族鄉(xiāng)的建制是為保障散居民族合法權益而作為民族區(qū)域自治的一種有益補充的話，那么，民族村亦可作為民族區(qū)域自治的有益補充和民族鄉(xiāng)的延伸形式，切實保障散居民族的合法權益。鑒于此，應從理論、政策和地方性法規(guī)三個方面加強研究，以推動云南散居民族農村地區(qū)的發(fā)展。

（一）創(chuàng)新發(fā)展散居民族理論

由于散居民族理論體系中對“民族村”的探討還十分少見，難以對實際工作進行理論指導。而云南多地依托“民族村”開展民族工作的創(chuàng)新實踐取得了實效。因此，可以思考將“民族村”納入中國散居民族理論體系之中。

當前，從全國范圍各民族整體而言，各民族都實現(xiàn)了民族平等（從質上講），但是各地區(qū)之間的民族平等實現(xiàn)（從量上講）程度是有差別的，民族平等的實現(xiàn)程度出現(xiàn)差別的趨勢。[4]云南民族村大多分布在山高谷深、資源匱乏的邊遠地區(qū)，大部分經濟社會發(fā)展水平都滯后于民族自治地區(qū)。在調研中，基層民族干部常常把散居民族地區(qū)的少數(shù)民族和自治地方的少數(shù)民族作對比，對不同地區(qū)的同一民族不能享受同等的權益保障表示不解。這種發(fā)展的不平衡，導致部分散居民族群眾心理失衡，并可能進一步影響到民族地區(qū)的團結和穩(wěn)定。

近年來，在《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》的貫徹執(zhí)行中，一些政策難以落實，實施難度加大。在實際工作中，民族鄉(xiāng)因建鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)而撤銷后，難以繼續(xù)享受《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》中規(guī)定的優(yōu)惠扶持政策。由于對撤鄉(xiāng)改辦沒有明確要求，改辦后的民族鄉(xiāng)失去了享受民族鄉(xiāng)待遇的法律主體地位，這就使得散居民族群眾的合法權益得不到有效保障。另一方面，目前一些針對某一特定少數(shù)民族進行扶持的政策，有時難以惠及到和該少數(shù)民族居住在同一區(qū)域的漢族或者其他少數(shù)民族。討論將“民族村”納入散居民族理論體系，有利于以“民族村”進行扶持的政策也能惠及到上述群體。在政策的實施上，或可以兼顧到民族和區(qū)域因素。

“民族村”工作的創(chuàng)新實踐既照顧現(xiàn)實需求，又符合分類指導原則，為將其納入散居民族理論體系提供了實證經驗。因此，應以堅持民族區(qū)域自治為前提，把非自治地方少數(shù)民族人口占30%以上的村寨確定為“民族村”，并作為黨和國家扶持散居民族農村地區(qū)發(fā)展的重點區(qū)域，作為民族鄉(xiāng)制度的補充形式，制定相應的扶持政策，完善地方性法規(guī)，促進散居民族農村地區(qū)發(fā)展。

（二）制定散居民族農村地區(qū)發(fā)展政策

實踐證明，分類指導原則充分體現(xiàn)了黨的民族政策和民族工作的特殊性，有效地促進了各民族共同繁榮進步。[5]在分類指導中，當前尤其需要注意加強散居民族農村地區(qū)的扶持政策。

1.指導思想

制定云南散居民族農村地區(qū)發(fā)展政策，應圍繞提高散居民族農村地區(qū)群眾物質文化生活水平和促進人的全面發(fā)展，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，以解決散居民族農村地區(qū)突出問題和特殊困難為切入點，以少數(shù)民族30%以上的村委會為單位，以整村推進為主要方式，逐步縮小發(fā)展差距。

2.發(fā)展目標

總目標是明顯改善散居民族農村地區(qū)基礎設施建設，促進社會事業(yè)得到較快發(fā)展，基本解決現(xiàn)有貧困人口的溫飽問題，加強生態(tài)環(huán)境建設，促進經濟社會發(fā)展達到當?shù)刂械纫陨纤健?/p>

具體目標是使貧困民族村委會和貧困自然村基本實現(xiàn)“四通六有三達到”，即通路、通電、通電話、通廣播電視；有學上、有衛(wèi)生室、有科技文化室、有安全人畜飲水、有安居房、有穩(wěn)定解決溫飽的基本農田；農民人均有糧、人均純收入和九年義務教育普及率基本達到國家扶貧開發(fā)目標和“兩基”攻堅計劃的要求。每個民族村委會應該根據相應的政策制定本村的扶持政策發(fā)展規(guī)劃，不斷加大資金和項目投入，加快扶貧開發(fā)和整鄉(xiāng)、整村推進力度。

3.主要內容

散居民族農村地區(qū)經濟發(fā)展滯后、投資項目匱乏都會使資金問題成為其發(fā)展中的制約因素，而民族地區(qū)自身資本積累能力的不足又加劇了其資本和人才的流失。制定合理的投融資政策，為民族地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造順暢的投融資渠道是民族地區(qū)經濟發(fā)展的關鍵。云南散居民族農村地區(qū)資金籌措應以省級投入為主，省級相關部門根據所負責的項目籌措資金進行安排，同時積極爭取信貸資金、對口幫扶資金等社會投資。

制定云南散居民族農村地區(qū)發(fā)展政策，應考慮到以下主要內容：加強基礎設施建設、發(fā)展民族經濟、加強少數(shù)民族干部隊伍建設、發(fā)展民族教育、改善醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和社會保障、發(fā)展民族文化事業(yè)、積極促進民族團結和加強散居民族農村地區(qū)民族工作部門、基層組織建設等。

（三）修訂和完善地方性法規(guī)

1.建議修訂《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》

修訂《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》應著眼于符合民族鄉(xiāng)的實際，更能體現(xiàn)黨的民族政策，能加快民族鄉(xiāng)的發(fā)展，能讓廣大民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族群眾共享改革開放的成果。應進一步細化條款，增加剛性內容，明確比例和標準，提高各項優(yōu)惠政策的可操作性，新修訂的《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》要明確執(zhí)法主體，建立監(jiān)督檢查機制。

2.建議制定《云南省民族村工作條例》

本條例的制定對完善散居民族法制體系建設、保障散居民族農村地區(qū)少數(shù)民族的合法權益、維護和諧的民族關系和促進各民族的共同繁榮都具有重要意義。本條例適用對象應包括民族鄉(xiāng)轄區(qū)內的民族村，也包括非民族鄉(xiāng)內的民族村。建議制定《云南省民族村工作條例》的框架構想，應該包括總則、民族村的設立條件和批準程序的說明、保障民族村散居民族平等權利、發(fā)展民族村經濟、發(fā)展民族村科技教育文化衛(wèi)生等社會事業(yè)、培養(yǎng)散居民族人才、尊重散居民族風俗習慣、罰則、附則等幾個部分。

五、結論

云南是典型的多民族雜居省份，在特殊的民族地域分布格局中，散居民族農村地區(qū)的發(fā)展問題由于各種原因一直未得到重視。有關散居民族的理論研究、政策創(chuàng)新和法規(guī)完善均顯不足。針對云南民族工作的實踐，建議將“民族村”納入散居民族理論體系，制定散居民族農村地區(qū)發(fā)展政策，修訂《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》，并制定《云南省民族村工作條例》，以期推動云南散居民族農村地區(qū)的全面發(fā)展。

[1]敖俊德.關于散居少數(shù)民族的概念[J].民族研究，1991，(6).

[2]規(guī)劃編制組.云南省扶持散居民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃2010-2015初審稿[Z]，2010.

[3]李忠莉.散居民族地區(qū)經濟社會跨越式發(fā)展的新模式——曲靖市民族地區(qū)新農村建設調研報告[Z].

[4]金炳鎬.民族理論與民族政策概論[M].北京：中央民族出版社，2012：291

[5]堅持分類指導，加快人口較少特有民族脫貧發(fā)展步伐——訪云南民族事務委員會主任格桑頓珠[J]，今日民族，2004，(12).