劉 茵

（北京物資學院 勞動科學與法律學院，北京 101149）

1 引言

特殊商品的流通安全（包括質(zhì)量和數(shù)量的安全）意義重大，既關系到整個國家政治、經(jīng)濟和社會的和諧穩(wěn)定，又關系到人民的正常生活、人身及財產(chǎn)安全。因此它們的流通規(guī)制應有別于一般商品。為此本文將通過對特殊商品的流通規(guī)制進行梳理研究，以掌握其流通規(guī)制的特殊性以及存在的問題，并為完善特殊商品的流通規(guī)制提出可行建議。

2 特殊商品的范疇

在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中直接明確為特殊商品的主要有糧食、邊銷茶、原油和成品油、藥品、食鹽、煙草制品、食物、酒類產(chǎn)品、乳品（特別是嬰幼兒奶粉）、生豬、黃金、文物、轉基因生物、煙花爆竹等商品。由此可以看出，在我國凡是具有戰(zhàn)略意義并關系國計民生的商品，或者政治性和政策性都很強的商品，或者與國家財政收入密切相關且消費群體廣泛、有消費習慣并與消費者的生命健康存在利害關系的商品，或者與公眾身體健康和生命安全密切相關的商品，或者是人民正常生活必需品，或者與保障公共安全密切相關的商品都被視為特殊商品。

3 特殊商品流通規(guī)制的梳理

我國對特殊商品的流通規(guī)制不但數(shù)量很多，而且表現(xiàn)形式也多樣化，既有法律也有行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等，涵蓋了我國成文法的全部表現(xiàn)形式。

雖然特殊商品流通規(guī)制的數(shù)量和內(nèi)容很多，但通過對其流通規(guī)制的梳理，筆者總結出我國對特殊商品的流通采取了嚴格的管控措施，主要包括：

（1）主體準入。經(jīng)營特殊商品的主體準入基本都實行許可制度，必須獲得相應的許可證方可經(jīng)營，如批發(fā)許可證、零售許可證、倉儲許可證、運輸許可證。個別特殊商品經(jīng)營主體的準入采用備案或許可兩種制度，如酒類產(chǎn)品的經(jīng)營者。個別特殊商品的經(jīng)營者只能由指定的單位經(jīng)營，如各地區(qū)新建的加油站，統(tǒng)一由石油集團、石化集團全資或控股建設；鹽的批發(fā)業(yè)務，由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，制鹽企業(yè)生產(chǎn)的鹽產(chǎn)品由產(chǎn)區(qū)鹽業(yè)公司統(tǒng)一收購，不得擅自銷售。食鹽的零售業(yè)務，由商業(yè)行政主管部門指定的商業(yè)企業(yè)、糧食企業(yè)和供銷合作社零售單位負責。需要委托個體工商戶、代購代銷店代銷食鹽的，由縣級商業(yè)（含糧食、供銷）行政主管部門批準。生鮮乳收購站應當由取得工商登記的乳制品生產(chǎn)企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社開辦，并具備相應條件，取得所在地縣級人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的生鮮乳收購許可證，等等。

（2）特殊商品入市。部分特殊商品進入市場必須在包裝上標明法定內(nèi)容，如香煙必須有注冊商標，否則不得銷售；文物商店銷售的文物，在銷售前應當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，對允許銷售的文物省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門應當作出標識，拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報國務院文物行政部門備案；國家對農(nóng)業(yè)轉基因生物實行標識制度，實施標識管理的農(nóng)業(yè)轉基因生物目錄，由國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定、調(diào)整并公布，農(nóng)業(yè)轉基因生物標識應當載明產(chǎn)品中含有轉基因成份的主要原料名稱；有特殊銷售范圍要求的，還應當載明銷售范圍，并在指定范圍內(nèi)銷售。

（3）經(jīng)營價格。部分特殊商品實行政府定價和指導價制度，如汽、柴油價格實行政府定價和政府指導價，成品油一律實行國家定價，汽、柴油零售實行最高零售價格，汽、柴油批發(fā)實行最高批發(fā)價格。食鹽的價格必須執(zhí)行國家和省物價部門的規(guī)定，任何單位和個人不得擅自調(diào)整。

（4）穩(wěn)定市場供求關系。采取的措施主要是建立儲備制度和風險基金制度，這是對特殊商品進行宏觀調(diào)控的最重要的經(jīng)濟手段，有利于調(diào)節(jié)市場供求關系，穩(wěn)定特殊商品的市場。

（5）經(jīng)營渠道。部分特殊商品實行定點定向銷售制度或稱為專賣制度，如邊銷茶，定點批發(fā)企業(yè)批發(fā)的邊銷茶一律從定點生產(chǎn)企業(yè)購進；定點生產(chǎn)企業(yè)只能向定點批發(fā)企業(yè)供貨，如成品油由石油集團、石化集團集中批發(fā)；藥品經(jīng)營企業(yè)必須從具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營資格的企業(yè)購進藥品；未經(jīng)省鹽業(yè)主管機構批準，任何單位和個人不得向省外購銷食鹽、其他用鹽；國家對金銀實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購統(tǒng)配的政策，金銀的收購統(tǒng)一由中國人民銀行辦理，除經(jīng)中國人民銀行許可、委托的以外，任何單位和個人不得收購金銀，個人出售金銀，必須賣給中國人民銀行；國家禁止出境的文物，不得轉讓、出租、質(zhì)押給外國人，文物商店不得從事文物拍賣經(jīng)營活動，不得設立經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)不得從事文物購銷經(jīng)營活動，不得設立文物商店。

（6）經(jīng)營行為規(guī)范。部分特殊商品制定了經(jīng)營治理管理規(guī)范，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為進行認證。如藥品經(jīng)營企業(yè)必須按照國務院藥品監(jiān)督管理部門制定的《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》經(jīng)營藥品，藥品監(jiān)督管理部門按照規(guī)定對藥品經(jīng)營企業(yè)是否符合《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》的要求進行認證，對認證合格的企業(yè)，發(fā)給認證證書。

（7）定期報告制度。特殊商品的經(jīng)營者須向相關行政管理部門定期報告特殊商品的購進、銷售、儲存等基本數(shù)據(jù)和有關情況，以便于相關行政管理部門及時掌握市場行情，提高行政管理的效率。

（8）安全預警制度。特殊商品的相關行政管理部門會同其他部門負責特殊商品市場供求形勢的監(jiān)測和預警分析，保障特殊商品的供給。

（9）抽查制度。特殊商品的相關行政管理部門會同其他部門建立特殊商品的抽查制度，發(fā)布該商品的生產(chǎn)、消費、價格、質(zhì)量等信息。

（10）經(jīng)營臺賬制度。從事特殊商品收購、銷售、儲存、加工的經(jīng)營者需要建立特殊商品的經(jīng)營臺賬制度，該經(jīng)營臺賬的期限不得少于2 年或3 年，如實記錄產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、供貨商及其聯(lián)系方式、進貨時間等內(nèi)容。從事產(chǎn)品批發(fā)業(yè)務的銷售企業(yè)應當建立產(chǎn)品銷售臺賬，如實記錄批發(fā)的產(chǎn)品品種、規(guī)格、數(shù)量、流向等內(nèi)容，標明供貨單位名稱、商品名稱、生產(chǎn)廠商、批號、數(shù)量、價格等內(nèi)容。部分特殊商品還需要零售商開具銷售憑證，如藥品零售企業(yè)銷售藥品時，應當開具標明藥品名稱、生產(chǎn)廠商、數(shù)量、價格、批號等內(nèi)容的銷售憑證。又如文物商店購買、銷售文物，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)拍賣文物，應當記錄文物的名稱、圖錄、來源、文物的出賣人、委托人和買受人的姓名或者名稱、住所、有效身份證件號碼或者有效證照號碼以及成交價格，并報核準其銷售、拍賣文物的文物行政主管部門備案，接受備案的文物行政主管部門應當依法為其保密，并將該記錄保存75 年。

（11）進貨查驗、索票索證。特殊商品銷售者應當建立并執(zhí)行進貨查驗制度，審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明商品合格證明和產(chǎn)品標識。如酒類經(jīng)營者采購酒類商品時，應向首次供貨方索取其營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證、生產(chǎn)許可證（限生產(chǎn)商）、登記表、酒類商品經(jīng)銷授權書（限生產(chǎn)商）等復印件，包括審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明產(chǎn)品合格證明和產(chǎn)品標識，或索要符合法定條件的檢驗機構出具的檢驗報告或者由供貨商簽字或者蓋章的檢驗報告復印件。

（12）廣告的管理。部分特殊商品的廣告發(fā)布必須經(jīng)過批準，如藥品廣告須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準，并發(fā)給藥品廣告批準文號，處方藥可以在國務院衛(wèi)生行政部門和國務院藥品監(jiān)督管理部門共同指定的醫(yī)學、藥學專業(yè)刊物上介紹，但不得在大眾傳播媒介發(fā)布廣告或者以其他方式進行以公眾為對象的廣告宣傳；部分特殊商品禁止在廣播電臺、電視臺、報刊播放、刊登廣告，如煙草制品；農(nóng)業(yè)轉基因生物的廣告，應當經(jīng)國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門審查批準后，方可刊登、播放、設置和張貼。

（13）停銷退市制度。銷售者發(fā)現(xiàn)其銷售的特殊商品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的，應當立即停止銷售該商品，通知生產(chǎn)企業(yè)或者供貨商，并向有關監(jiān)督管理部門報告。

（14）銷售場所的限定。部分特殊商品的銷售只能在指定的地方銷售，如藥品經(jīng)營企業(yè)不得在經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門核準的地址以外的場所儲存或者現(xiàn)貨銷售藥品；酒類經(jīng)營者應當在固定地點貼標銷售散裝酒，禁止流動銷售散裝酒；嬰幼兒配方乳粉專柜專區(qū)銷售，試行藥店專柜銷售；從事煙花爆竹批發(fā)的企業(yè)和零售經(jīng)營者的經(jīng)營布點，應當經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審批，禁止在城市市區(qū)布設煙花爆竹批發(fā)場所，城市市區(qū)的煙花爆竹零售網(wǎng)點，應當按照嚴格控制的原則合理布設。

（15）經(jīng)營方式的限制。部分特殊商品的銷售不得以展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等方式現(xiàn)貨銷售。如藥品，不得以展示會、博覽會、交易會、訂貨會、產(chǎn)品宣傳會等方式現(xiàn)貨銷售，未經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門審核同意，藥品經(jīng)營企業(yè)不得改變經(jīng)營方式，且應當按照《藥品經(jīng)營許可證》許可的經(jīng)營范圍經(jīng)營藥品，不得以搭售、買藥品贈藥品、買商品贈藥品等方式向公眾贈送處方藥或者甲類非處方藥，不得采用郵售、互聯(lián)網(wǎng)交易等方式直接向公眾銷售處方藥。

（16）運輸方面。部分特殊商品實行準運證制度，如煙草制品、生鮮乳、煙花爆竹的運輸。

（17）溯源制度。在溯源方面，各類特殊商品采用的具體方法不一致，如酒類產(chǎn)品，采用的是隨附單制度。《隨附單》附隨于酒類流通的全過程，單隨貨走，單貨相符，實現(xiàn)酒類商品自出廠到銷售終端全過程流通信息的可追溯性。

（18）先行賠償和追償。部分特殊商品實行先行賠償和追償制度，如嬰幼兒奶粉的經(jīng)營，按照“誰生產(chǎn)誰負責、誰銷售誰負責”的原則進行賠償。

（19）質(zhì)量安全風險監(jiān)測。如國家建立食品安全風險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測。

（20）質(zhì)量安全風險評估制度。如國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。

這些措施對我國特殊商品的流通進行著有效的管理，這對于加強宏觀調(diào)控、穩(wěn)定相關市場、維護國家利益、保護生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的權益起著不可低估的作用。但同時這些措施也存在著不足之處，如能對其進行修正完善，將更有利于發(fā)揮其管控作用。

4 現(xiàn)有流通規(guī)制存在的問題以及完善建議

（1）存在的問題。從表面上看，現(xiàn)有的法律法規(guī)等規(guī)范性文件基本上對特殊商品的流通都進行了規(guī)范，涉及經(jīng)營特殊商品的主體準入、質(zhì)量、市場準入、經(jīng)營行為的規(guī)范等方方面面。但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)存在一個很普遍的問題，就是調(diào)整某個特殊商品的眾多規(guī)制之間存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的地方。如酒類的規(guī)范性文件，存在著地方性法規(guī)或地方規(guī)章與部門規(guī)章不一致的地方，各地方之間對酒類流通的規(guī)范也不盡相同，如各地方性法規(guī)都對酒類的生產(chǎn)主體準入設定了資格和條件限制，如實行許可證制度，但審批程序不相同，有前置審批和后置審批；對酒類的流通主體準入設定條件，如實行許可證制度或備案制度，但程序上有前置和后置兩種方式等等，這些不統(tǒng)一在實際操作中容易阻礙酒類在統(tǒng)一的全國大市場中流通。

（2）原因分析。以上問題的出現(xiàn)都是規(guī)制表現(xiàn)形式的位階問題導致的。通過對這些規(guī)范性文件的梳理研究發(fā)現(xiàn)，當規(guī)范某個特殊商品流通的規(guī)范性文件的法律位階較高時，即以法律或行政法規(guī)形式出現(xiàn)時，調(diào)整這個特殊商品的全部法律法規(guī)，包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件的內(nèi)容就相對要協(xié)調(diào)統(tǒng)一；如食品、藥品等特殊商品，因為規(guī)制這些特殊商品的規(guī)范性文件的最高級別是以法律形式出現(xiàn)的，如《食品安全法》、《藥品管理法》，與其相關的法律位階較低的規(guī)范性文件的內(nèi)容就遵循了該法律規(guī)定。而當規(guī)范某個特殊商品流通的規(guī)范性文件的法律位階較低時，則規(guī)范這個特殊商品的全部規(guī)范性文件的內(nèi)容就存在很大的地方或部門差異，如前述的酒類，專門規(guī)范其流通的《酒類流通管理辦法》僅為部門規(guī)章而已。

我國《立法法》規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內(nèi)施行。地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關機關依照下列規(guī)定的權限作出裁決：（1）同一機關制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關裁決；（2）地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；（3）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決。根據(jù)授權制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

按照以上規(guī)定，對于某些特殊商品，因規(guī)范其流通的規(guī)范性文件表現(xiàn)形式不一致，且又沒有相應的法律或行政法規(guī)，只有部門規(guī)章、地方性法規(guī)或地方規(guī)章的，就會出現(xiàn)同一特殊商品因各地方的法律規(guī)范內(nèi)容不相同而有不同的流通制度，也就是說對這個特殊商品的法律監(jiān)管是不一致的，但商品的流通市場是一個全國統(tǒng)一的大市場，需要統(tǒng)一的法律監(jiān)管，因此，對于每一個特殊商品，應在在法律或至少在行政法規(guī)層面有一個統(tǒng)一的規(guī)定，以便于各部門制定的部門規(guī)章、各地方制定的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章在規(guī)范內(nèi)容上大體相同，提高該特殊商品的流通效率以及對它的監(jiān)管效果。

（3）完善建議。為建立一個統(tǒng)一開放、競爭有序、高效安全的特殊商品的流通市場，保護經(jīng)營者和消費者的合法權益，維護社會公共利益，保障社會經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，有必要對每個特殊商品的流通制定一個以法律或行政法規(guī)形式出現(xiàn)的規(guī)范性文件，然后再由下一級別的有立法權的部門在不違反法律或行政法規(guī)的前提下，根據(jù)實際情況去制定更為詳細或更具有操作性的規(guī)范性文件。當然這個立法工作是一個非常繁雜的事情，不可能一蹴而就，它需要多方面的調(diào)研、起草、論證等才能最終出臺。