王曉貞

（河北省水利水電第二勘測設計研究院，河北 石家莊050021）

1 綜 述

農(nóng)業(yè)水價改革、水費計收和田間水利工程維修已成為當前農(nóng)村水利工作的難點。農(nóng)村稅費改革以來，“兩工”取消，農(nóng)民對灌區(qū)末級渠系的維修養(yǎng)護投入急劇減少，但這些減少的投入并沒有納入公共財政投入的范疇。并且，由于農(nóng)業(yè)水費收取困難，實收率不斷下降，工程養(yǎng)護資金匱乏，導致工程老化失修，效益下降嚴重［1］。針對這些問題，水利部提出了“兩改一提高”為核心的農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策建議，即對灌區(qū)末級渠系工程實施節(jié)水技術(shù)改造，建設完好的水利工程；進行用水管理體制改革，推動農(nóng)民用水自治；實行終端水價制度，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運行的長效機制；提高水的利用效率和效益，減輕農(nóng)民負擔，保障國家糧食安全［2］。

開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，是加快灌區(qū)末級渠系改造，理順田間工程管理體制，保障灌溉工程良性運行，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項重大制度創(chuàng)新，是解決新時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的戰(zhàn)略性舉措。為了切實搞好地表水灌區(qū)末級渠系管理體制建設、工程改造和水價綜合改革工作，2007年5月水利部召開“農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作方案編制布置會議”，并印發(fā)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作編制大綱的通知》［1］及《節(jié)水型社會建設》項目專題工作大綱等，各省組織試點灌區(qū)參加了水利部組織的培訓，并編制了省級《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作方案》。方案分為三個方面的內(nèi)容，即地表水灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設規(guī)劃、末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃和末級渠系水價改革規(guī)劃［3］。2007年水利部選擇了8個?。ㄗ灾螀^(qū)）的14個灌區(qū)的部分末級渠系作為首批試點項目區(qū)。2008年試點范圍擴大到14個糧食主產(chǎn)區(qū)和14個主要產(chǎn)糧省［2］。2014年國家發(fā)改委、財政部、水利部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》，決定進一步深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點［4］。在全國27個省選擇了80個縣進行試點，包括地表水灌區(qū)和地下水灌區(qū)，可以說國家下了很大決心。筆者曾主持河北省世行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)二期項目和世行貸款農(nóng)業(yè)節(jié)水一、二期項目可行性研究，通過對河南、山東、安徽、遼寧、河北、山西、寧夏等省進行調(diào)查和了解發(fā)現(xiàn)，在一片大好形勢下，也存在一些誤區(qū)，如果不能走出這些誤區(qū)，將會嚴重影響農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的健康開展和成效。農(nóng)業(yè)水價綜合改革三個方面的內(nèi)容包括，末級渠系節(jié)水工程建設、管理體制改革和末級渠系水價改革，前者是水價改革和節(jié)約用水的工程基礎，管理體制改革和末級渠系水價改革屬于管理改革的內(nèi)容，目前，管理改革主要存在對用水戶協(xié)會認識的誤區(qū)、對水費管理的誤區(qū)和標準答卷式驗收的誤區(qū)。本文觀點也許不全面，甚至可能是錯誤的，但站在另一個角度提出來參與討論，拋磚引玉，應該是有益的。

2 高估了用水戶協(xié)會的權(quán)威性、責任心、生命力

末級渠系管理體制改革主要是推進農(nóng)民用水合作組織建設和建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，對于農(nóng)民用水合作組織多數(shù)地區(qū)片面強調(diào)農(nóng)民用水戶協(xié)會，又片面強調(diào)脫離行政機構(gòu)、灌區(qū)管理機構(gòu)，認為只有作為獨立主體由農(nóng)民自主管理才最公平、最有效。而正是這種觀點脫離了中國灌區(qū)實際。

2．1 用水戶協(xié)會起源與現(xiàn)狀

1995年我國開始探索灌區(qū)用水戶協(xié)會管理模式。在與世界銀行簽訂的長江水資源項目貸款協(xié)定中，提出了“自主管理灌排區(qū)”的概念，湖北、湖南兩省按照債權(quán)方世界銀行的要求在項目區(qū)進行了試點［5］?！白灾鞴芾砉嗯艆^(qū)”管理模式包括供水公司（SIDD）和用水戶協(xié)會（WUA）兩級農(nóng)民自主管理機構(gòu)，也可以只有用水戶協(xié)會一級。從1998年開始國家農(nóng)發(fā)辦世行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)二期項目在河北、山東、河南、安徽、江蘇等省項目區(qū)進行了試點，隨后世界銀行貸款農(nóng)業(yè)節(jié)水一、二期項目又在河北、山東、遼寧、山西、寧夏、北京等省市項目區(qū)進行了試點和推廣，共成立用水戶協(xié)會數(shù)千個，一部分協(xié)會還在縣民政局進行了注冊。由于在項目立項、檢查和驗收中用水戶協(xié)會的成立是必要條件之一，并且經(jīng)費可以報賬，為了項目順利通過驗收，每個省在檢查和驗收中對用水戶協(xié)會的形式和作用，都按照“符合世界銀行要求”的標準進行“總結(jié)”，總結(jié)中“積累了一系列經(jīng)驗，創(chuàng)新了管理模式、推廣了國際上先進管理經(jīng)驗，甚至實現(xiàn)了按成本收水費”。盡管對用水戶協(xié)會這種新的管理模式的探索是有益的，但是項目過后，除了依托灌區(qū)基層管理單位或行政村成立的用水戶協(xié)會（即原有管理組織的改名，有的是灌溉服務隊）還在發(fā)揮作用外，真正脫離國有灌區(qū)管理機構(gòu)或行政機構(gòu)的農(nóng)民自主管理的用水戶協(xié)會，目前還在正常運行的不多，多數(shù)仍舊恢復到原來的管理模式，實際上許多協(xié)會在項目執(zhí)行過程中就只有一個形式。

由于在每一次總結(jié)和匯報中，為了體現(xiàn)工作成績，或使上級滿意，或為爭取投資，有關(guān)用水戶協(xié)會的作用和效果都自覺不自覺地被夸大。有關(guān)部委的調(diào)研往往只聽到好的方面，真實情況了解較少。有些所謂的經(jīng)驗，推廣價值不大。

2．2 用水戶協(xié)會權(quán)威及存在問題

《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點培訓講義》關(guān)于農(nóng)民用水戶協(xié)會的權(quán)利與義務的描述有：農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)縣民政部門注冊，取得合法地位，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，獨立承擔民事責任，接受政府和業(yè)務主管部門的指導和監(jiān)督，不隸屬政府、灌區(qū)專管機構(gòu)或其它組織，擁有末級渠系灌溉工程所有權(quán)，提供灌溉服務并收取水費、處理協(xié)會內(nèi)部用水糾紛、組織用水管理與末級渠系工程維護，參與制定末級渠系水價、組織會員投勞籌資等［2］。關(guān)于農(nóng)民用水戶協(xié)會的作用，《講義》總結(jié)有：促進了灌區(qū)管理體制和運行機制改革、降低了灌溉成本、減少了水事糾紛、減少了水費征收中間環(huán)節(jié)、促進了增產(chǎn)增收、為一事一議提供了載體等［2］。這些提法有一定道理，但實際運行并不理想。首先，用水戶協(xié)會畢竟是由農(nóng)民組成的，它不同于一般行業(yè)協(xié)會，人員素質(zhì)參差不齊且農(nóng)戶個人利益較小，缺乏權(quán)威性和積極性。在中國現(xiàn)行體制下，如果不隸屬政府、灌區(qū)專管機構(gòu)或其它組織，協(xié)會就沒有權(quán)威，諸如處理糾紛、工程維護、投勞籌資等困難重重。原來村委會、支渠委員或管水員收取水費基本上是上交國有灌區(qū)管理單位水費后，剩余部分即為管水員工資，當然存在水費不透明、搭車收費等現(xiàn)象。協(xié)會可以參與制定末級渠系水價，協(xié)會成立后，一般管理人員增加，這些是有成本的，再加上維修費，甚至折舊費等，水價會有所提高，水價提高農(nóng)戶并不容易接受，對于農(nóng)戶上交的水費中管水員工資以外的部分（如折舊費、維修費等），并非當年即收即用，其資金管理是一個大問題，由誰管理，如何監(jiān)督，農(nóng)民并不放心。所謂水價改革后灌溉成本降低，多是因為末級渠系工程改造后水量損失大幅減少帶來的效益，而非用水戶協(xié)會管理的成績。

究其原因，用水戶協(xié)會不同于對成員有較大利益自愿組建的行業(yè)協(xié)會，盡管名義上是由農(nóng)民自愿選舉產(chǎn)生，表面上符合法律程序，規(guī)章制度健全。但是，多數(shù)是為了上項目、爭資金，按照上級要求匆忙成立或拼湊的協(xié)會。盡管看起來協(xié)會章程和各種規(guī)章制度健全，但這些都是按照國家工作人員提供的范本制定的，能否得到執(zhí)行，還是未知數(shù)，往往一旦國家投資的項目建設結(jié)束，管理即回歸原狀。由于不是大農(nóng)場，一家一戶耕地面積少，農(nóng)業(yè)收益低，水價值低，農(nóng)民感覺不值得花費很大精力為區(qū)區(qū)一點水費搞什么協(xié)會管理，協(xié)會人員沒有權(quán)威性，由于待遇低就沒有責任心和積極性。在對協(xié)會的期望和協(xié)會的設計上，將一個由農(nóng)民組建的管水組織，看成一個正規(guī)的社會團體或事業(yè)單位，確實高估了協(xié)會的作用。受專業(yè)知識、協(xié)會執(zhí)委會人員自身素質(zhì)等因素限制，即便選出了協(xié)會管理人員，也并不能期望過高的威信和能力。在協(xié)會節(jié)水管理方面，管理者自己沒有利益，就沒有動力，再加上地表水灌區(qū)因技術(shù)原因難以計量到農(nóng)戶，如果政府財政不每年注入節(jié)水獎勵資金，讓協(xié)會自己搞所謂“總量控制定額管理”，僅以超定額用水提價收入和從農(nóng)民增加收入中提取資金作為節(jié)水獎勵基金來搞節(jié)約用水是很難辦到的。協(xié)會真正的作用無非是末級渠系工程健全再加上重視管理以后，灌水及時，灌水周期縮短，矛盾減少，水費收繳情況好轉(zhuǎn)。這些效果可在原有管理體制和管理方式下加強管理后取得，而并非一定要用水戶協(xié)會的形式。比如原來由各家各戶到田間看水澆地，末級渠系工程改造以后，設專人看水，或承包給個人，節(jié)省了勞動力，農(nóng)民閑置勞動力可以出外打工，這是很受農(nóng)民歡迎的。在地表水灌區(qū)，無論實行用水戶協(xié)會或是現(xiàn)有管理方式的改進，只要對農(nóng)民節(jié)省勞動力、節(jié)省灌水成本有利，都會受到農(nóng)民的歡迎。

對井灌區(qū)也強調(diào)成立用水戶協(xié)會就沒有必要了，也沒有什么作用，過去配合各類項目成立的協(xié)會基本上已消失。地下水灌區(qū)，每眼機井控制面積小，且獨立成系統(tǒng)，屬于農(nóng)戶集體管理，機井、設備為大家共有或共用，有的村是農(nóng)戶自備水泵，農(nóng)民有自覺進行工程、設備維護的責任心和積極性，農(nóng)戶排號輪流澆地，自付電費，或通過選舉、競標，確定管水員或灌溉（機井）服務隊，農(nóng)民按耕地面積支付管水員的補助，工程設備維修和更新根據(jù)需要共同出資。采用用水戶協(xié)會形式后，也只是由原來各家各戶到田間看水澆地，改為管水員專人看水，或承包給個人，節(jié)省了勞動力，受到農(nóng)民歡迎。協(xié)會作用僅限于此，但不采用協(xié)會的形式也能做到。

對于工程產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，理論上是合理的。田間工程集體使用受益，受益農(nóng)戶對工程維護是比較關(guān)心的。但由于工程不能產(chǎn)生利潤，對渠灌區(qū)，協(xié)會一般并沒有占有工程所有權(quán)的積極性，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓對提高農(nóng)戶維修、更新積極性作用并不明顯，如果采用承包、股份合作制等方式，將小型和末級渠的管理、維修和養(yǎng)護責任與工程的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)落實到具體的組織（如灌溉服務隊）或個人，則可能使工程找到真正的主人，前提是主人能從經(jīng)營管理中獲益，而不是無私奉獻。

至于農(nóng)業(yè)水權(quán)分配與轉(zhuǎn)讓，執(zhí)行定額管理，超額累進加價，想法是好的，但操作起來有一定難度，并且增加管理成本。只有在政府財政長期補貼獎勵基金的情況下，農(nóng)民才具有精確計量和節(jié)水積極性。由于農(nóng)業(yè)用水價值較低，搞精確計量操作繁鎖，成本高，考慮農(nóng)民素質(zhì)、成本和積極性，搞定額管理，超額累進加價，除了有適宜的管理形式外，還需要政府長期補貼。

3 末級渠系水價核定、收費與管理誤區(qū)

許多人認為，在用水戶協(xié)會參與下核定了末級渠系水價就能節(jié)約用水、按成本收費、維持工程正常運行，忽略了協(xié)會管理人員素質(zhì)、節(jié)水管理成本、獎勵資金來源和水費管理等問題。

按規(guī)定，末級渠系核定水價，應包括電費、管水員工資，以及維修費、折舊費等費用，水價會有明顯提高。如果計提維修費、折舊費后，不是當年使用，這筆經(jīng)費留在協(xié)會，農(nóng)民不放心，一般會拒絕交納。地下水灌區(qū)更不適合核定水價，每眼機井獨立控制一定面積，農(nóng)民自付電費及管水員工資補助，機井和設備的維修、更新一般非常透明，需要維修和更新時，農(nóng)民會推舉幾個有威信的明白人臨時成立一個小組，具體操持工程維修或更新一切事宜，所需資金在征得全體用水戶同意后，按照各戶灌溉面積進行攤派，一旦工程完成，剩余資金再分到個人手中。這項工作也可由村委會、村民小組組織，由于工作比較透明，一般情況可以順利完成，對于個別不愿出錢的農(nóng)戶，以后就沒有使用的權(quán)利了，所以一般都會參加?？梢哉f井灌區(qū)出現(xiàn)問題的情況很少，實際上等于維修費和折舊費另行集中支付，雖不計入水價中，但也是按成本收水費。

對于搞灌溉節(jié)水，在政府提供一部分獎勵基金后，采用簡單的“一提一補”的方式，適當提高水價加上政府補貼作為獎勵基金，年終按耕地面積發(fā)放獎勵，實踐證明可以發(fā)揮促進節(jié)水的作用，盡管不一定能完成節(jié)水指標，但節(jié)省成本，可操作性強。由于成本因素，多數(shù)井灌區(qū)水量用電表間接計量，對于節(jié)水量和用水量可能不準確，但節(jié)水效果是肯定的。對于節(jié)水管理形式，可以采用農(nóng)民用水戶協(xié)會的形式，也可以采用其它農(nóng)民歡迎的形式，如灌溉服務隊。

4 農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點驗收評估誤區(qū)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點驗收，采用的是標準答案式驗收方式，按標準答案操作就能得高分。由于有了標準答案，試點區(qū)各項管理措施在形式上要符合標準答案要求，而不管是否適合本項目區(qū)實際，也不管實際上能否做到，為了驗收通過，必須這么做。由于所匯報、展示的管理體制和運行機制，并不一定是適用本灌區(qū)實際管理需要的方式，其總結(jié)的經(jīng)驗往往在教科書中能找到，以這種方式“創(chuàng)造”的所謂經(jīng)驗，其可操作性和推廣效果可想而知。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點驗收評分實行百分制，指標規(guī)定很具體，其中工程建設和資金管理占25分，水權(quán)水價和用水合作組織占75分，可見國家對用水管理的重視，如果能夠做到，將對灌溉管理、節(jié)約用水、水費征收、工程管理發(fā)揮很好作用。但由于有些內(nèi)容可操作性較差或不適合特定灌區(qū)實際，有些灌區(qū)執(zhí)行起來困難較大，難以推廣。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點不是作文章，也難以統(tǒng)一模式或標準，而應是因地制宜創(chuàng)新形式、積累經(jīng)驗，如果都按標準答案進行“改革”，就失去了試點意義。

5 實事求是搞好農(nóng)業(yè)水價綜合改革

（1）實事求是搞好調(diào)研

理論來源于實際，經(jīng)驗來源于實踐。要深入實地，選擇灌溉管理和水費征收好的灌區(qū)，實事求是地進行調(diào)研總結(jié)。只有經(jīng)過實踐檢驗，灌區(qū)和群眾都認可的方法措施，才具有推廣價值，具有生命力。而不是先設計標準模式，要灌區(qū)去推行，再以符合標準模式的做法作為經(jīng)驗，這樣的“經(jīng)驗”沒有推廣價值。鑒于農(nóng)業(yè)水價低，管理麻煩，且農(nóng)民文化水平低，農(nóng)業(yè)水價改革有兩條很重要，一是要省事，易操作，二是要省工，少增加管理成本。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后，將逐步出現(xiàn)大農(nóng)場式農(nóng)業(yè)種植大戶，這種形勢的變化可能比目前分散的小農(nóng)戶更有利于農(nóng)業(yè)水價改革，要注意總結(jié)農(nóng)業(yè)水價綜合改革如何適應農(nóng)村新情況。

（2）允許各灌區(qū)因地制宜創(chuàng)造改革模式

末級渠系改革和用水戶參與管理的形式可以多種多樣。水價征收和管理形式不一定強調(diào)末級渠系環(huán)節(jié)按成本收費。比如，考慮末級渠系人員文化水平有限，監(jiān)督難度大等因素，可以將末級渠系成本中不需當期開支的部分（如折舊費、維修費等）計入斗渠口水價，由國有灌區(qū)管理單位征收并單獨建帳進行管理，集中用于末級渠系工程維修和更新，末級渠系水價中可只含管理人員工資和最低限度的管理費，這樣有利于末級渠系水費的規(guī)范管理和監(jiān)督，群眾容易接受。用水戶參與形式可以允許試行承包、租賃、協(xié)會、灌溉服務隊、水利專業(yè)合作社等多種適宜的形式，井灌區(qū)可以對現(xiàn)有自治形式進行改進，一些地區(qū)井灌區(qū)灌溉（機井）服務隊運行情況較好，也是農(nóng)戶選舉或競標產(chǎn)生，是否可以代替用水戶協(xié)會，應進行總結(jié)；對渠灌區(qū)不宜片面強調(diào)絕對民主自治管理，而應允許協(xié)會依托灌區(qū)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會，協(xié)會執(zhí)委會可以包括灌溉站長、村委會主任、支渠委員、管水員等，以增加協(xié)會權(quán)威性和責任心。對于節(jié)水管理，鑒于目前末級渠系計量手段還不過關(guān)，可以根據(jù)以往同季節(jié)斗口一次灌水時間，限定斗口灌水時間，由管水員具體分配和控制各戶田間灌水時間，根據(jù)斗口節(jié)約水量對管水員進行獎勵。值得注意的是，利用基層群眾水管組織“實行總量控制、定額管理和超定額累進加價制度，建立精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水”，政府財政必須給予適當補貼，否則難以持續(xù)。

（3）加強監(jiān)督管理

水費征收與管理、灌溉管理、節(jié)水管理及工程維修管理需要加強監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對于好的做法應認真總結(jié)經(jīng)驗，及時推廣。水費征收管理主要監(jiān)督水價是否公開透明、是否按標準收費、有無水費拖欠、水費管理和使用是否合理等；灌溉管理監(jiān)督是否按順序灌溉、有無優(yōu)親厚友灌水不均的問題；節(jié)水管理監(jiān)督控制田間灌溉時間或灌水量的辦法、對節(jié)水農(nóng)戶的獎勵措施等；工程維修管理監(jiān)督維修經(jīng)費使用情況、工程維修是否及時等。建議在本批試點，經(jīng)過兩年運行實踐后，再進行一次全面后評價，以驗證農(nóng)業(yè)水價改革試點效果，進一步總結(jié)經(jīng)驗。

（4）做好宣傳教育與培訓工作

農(nóng)民對新生事物和新技術(shù)的接受與理解需要一個過程，要加強對農(nóng)民進行節(jié)水宣傳和技術(shù)培訓，對管水員或協(xié)會負責人員進行綜合培訓，包括：法制、灌溉業(yè)務、服務意識、服務觀念等，不斷提高管水人員的業(yè)務水平。

［1］中華人民共和國水利部．關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作編制大綱的通知（辦財經(jīng)函［2007］335號）［Z］．北京：中華人民共和國水利部，2007．

［2］鄭通漢，張程，張彬，等．農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點培訓講義［M］．北京：中國水利水電出版社，2008．

［3］河北省水利水電第二勘測設計研究院．河北省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作方案［R］．石家莊：河北省水利水電第二勘測設計研究院，2009．

［4］國家發(fā)改委，財政部，水利部和農(nóng)業(yè)部．關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知（發(fā)改價格［2014］2271號）［Z］．北京：中華人民共和國水利部，2014．

［5］國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室．農(nóng)民用水戶協(xié)會理論與實踐［M］．南京：河海大學出版社，2005．