■王同喜 ■銅川礦務(wù)局棚戶區(qū)改造辦公室，陜西 銅川 727000

城市建設(shè)目前已進(jìn)入舊城改造后時(shí)期，以棚戶區(qū)改造作為城市建設(shè)更新的主要方式。既滿足城市建設(shè)對(duì)土地資源的需求，也促進(jìn)土地使用的集約化程度提升，不會(huì)造成城市的過(guò)度擴(kuò)張，有利于城市可持續(xù)發(fā)展。而且，開(kāi)展棚戶區(qū)改造有利于調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，破解中低收入群體住房難的問(wèn)題。從宏觀角度看，棚戶區(qū)改造是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、科學(xué)合理規(guī)劃布局、增強(qiáng)城市現(xiàn)代化功能的有力有段。

1 以規(guī)劃管理的視角看棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的范圍劃定問(wèn)題

規(guī)劃管理由前期項(xiàng)目審批工作和相關(guān)手續(xù)的批后管理工作構(gòu)成。在前期項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，涉及到的關(guān)鍵問(wèn)題是項(xiàng)目前期的范圍確定。棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)整體工程，涉及到政府、單位、居民、開(kāi)發(fā)商等多方面利益主體，各方利益主體圍繞自身核心利益展開(kāi)博弈，他們之間的沖突有時(shí)甚至導(dǎo)致拆遷工作無(wú)法推進(jìn)，進(jìn)而縮小規(guī)劃范圍，造成規(guī)劃審批的反復(fù)。如何在最大程度上減少規(guī)劃項(xiàng)目的變更，是棚戶區(qū)改造所必須破解的難題。首先應(yīng)進(jìn)行扎實(shí)有效的排查摸底工作，工作人員走入每家每戶與群眾深入交流，了解群眾的想法和困難，預(yù)判可能出現(xiàn)的重點(diǎn)問(wèn)題;其次，務(wù)必以法律認(rèn)可的形式將談判結(jié)果確定下來(lái)，避免因后期的變化引發(fā)爭(zhēng)議。批后管理對(duì)于保證項(xiàng)目推進(jìn)、維護(hù)被拆遷群眾的利益同樣具有重要意義。批后管理旨在促進(jìn)規(guī)劃穩(wěn)步實(shí)施。伴隨著建設(shè)資金的進(jìn)入，我們應(yīng)在棚戶區(qū)改造設(shè)計(jì)方案中合理安排安置住房的戶型，在土地規(guī)劃中保障安置住房的土地大小、位置，切實(shí)維護(hù)廣大被拆遷居民的合法權(quán)益。應(yīng)將規(guī)劃方案進(jìn)行充分公示，保證被拆遷群眾的知情權(quán)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，使社會(huì)公眾有效參與其中。

2 從現(xiàn)狀改造條件，結(jié)合安置需求看規(guī)劃指標(biāo)問(wèn)題

在就地安置的情況下，因?yàn)榘仓妹娣e過(guò)大，在現(xiàn)狀用地中所占比例過(guò)高，常使安置小區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)過(guò)高，體現(xiàn)為容積率過(guò)高。然而在規(guī)劃審批中，較高的容積率反映在一定的土地面積上承載過(guò)多的人口，為滿足人口居住問(wèn)題，必然增加建筑密度。建筑密度加大造成停車(chē)位緊張和消防間距縮小，這與有關(guān)部門(mén)的規(guī)定發(fā)生矛盾。針對(duì)這種情況，我們主要通過(guò)將標(biāo)準(zhǔn)降低到每百平方米0．3個(gè)左右，解決停車(chē)位不足的問(wèn)題。其一，在平時(shí)狀態(tài)借用人防設(shè)施的面積設(shè)置停車(chē)位;其二，建設(shè)立體式車(chē)庫(kù)，節(jié)約土地占用面積;其三，擴(kuò)大地下空間，增加停車(chē)位。而對(duì)于消防問(wèn)題，通常采取共用消防撲救面積的方法進(jìn)行解決。

3 面對(duì)物質(zhì)形態(tài)改造與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的突出矛盾，應(yīng)以專(zhuān)項(xiàng)改造規(guī)劃指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作

棚戶區(qū)改造不可能一蹴而就，是一項(xiàng)持續(xù)不斷的工作。所以，為保障大量被拆遷群眾的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在棚戶區(qū)改造中應(yīng)制定專(zhuān)項(xiàng)的規(guī)劃用于指導(dǎo)和銜接總體規(guī)劃。而且，還需注意改造的時(shí)間順序安排，規(guī)劃工作不能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展，更不能成為“拍腦門(mén)”工程，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，符合實(shí)際狀況。面對(duì)資金缺乏的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策優(yōu)惠力度，適當(dāng)放開(kāi)規(guī)劃指標(biāo)，吸引各方面社會(huì)資金注入到棚戶區(qū)改造中來(lái)。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，單純依賴政府資金難以推進(jìn)城市更新可持續(xù)開(kāi)展。社會(huì)資金應(yīng)作為城市更新的主要資金來(lái)源。城市擴(kuò)張的原因是解決土地缺乏的問(wèn)題，這種缺乏并非城市土地總量不足的問(wèn)題，而是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中的各種體制障礙造成的相對(duì)不足。政府應(yīng)該以容積率獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先供地權(quán)為杠桿，撬動(dòng)社會(huì)資金投入城市改造。此外，銀行、風(fēng)投公司等社會(huì)部門(mén)也是城市更新的主要資金來(lái)源。

4 面對(duì)改造面積小，安置土地緊張的現(xiàn)實(shí)狀況，必須增強(qiáng)政府城市土地儲(chǔ)備職能

以上論述的規(guī)劃指標(biāo)問(wèn)題的解決途徑注重從微觀技術(shù)層面解決問(wèn)題。棚戶區(qū)改造的實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)某些區(qū)域老舊房屋的更新改造，合理調(diào)節(jié)城市的土地分配，在提升城市發(fā)展內(nèi)涵的前提下，更加合理地使用土地，從而阻礙城市過(guò)度擴(kuò)張。城市內(nèi)部不為人所認(rèn)可的一點(diǎn)是，城市內(nèi)部常具有環(huán)境污染和安全方面的問(wèn)題，這對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)不利。學(xué)校及其建筑就被看作學(xué)生健康成長(zhǎng)的直觀社會(huì)環(huán)境。此外，公共綠地的面積和公共活動(dòng)場(chǎng)所的設(shè)置，也是公眾所關(guān)注的對(duì)象，是城市棚戶區(qū)改造順利開(kāi)展的決定性因素之一。所以，棚戶區(qū)改造過(guò)程中，不僅應(yīng)保障房屋質(zhì)量和小區(qū)內(nèi)部環(huán)境，還應(yīng)保證公共綠地的面積，掌握好土地開(kāi)發(fā)和土地保護(hù)間的平衡點(diǎn)。既要最大程度上利用城市土地，促進(jìn)城市發(fā)展，又要保護(hù)農(nóng)業(yè)土地和城市中的公共用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理有效利用。所以，應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，解決在很多棚戶區(qū)改造中存在的安置難的突出問(wèn)題，尤其在對(duì)一些形態(tài)不規(guī)則、面積較小的棚戶區(qū)進(jìn)行改造時(shí)，可以根據(jù)城市用地儲(chǔ)備狀況，采取土地整合的形式，積極開(kāi)展異地安置，將騰遷的土地作為城市公共用地，既實(shí)施了總體規(guī)劃，又完成了土地資源的合理利用。

總之，以棚戶區(qū)改造為主要手段的城市更新，是立足于城市可持續(xù)發(fā)展的整體目標(biāo)，為控制城市規(guī)模過(guò)度膨脹而進(jìn)行的。這種城市更新能滿足群眾對(duì)于居住空間和城市環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，但僅僅從環(huán)境保護(hù)角度理解，不能形成有力的支撐，只有將城市發(fā)展建設(shè)同環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，它的基礎(chǔ)作用才充分顯示出來(lái)，才能保持城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)發(fā)展。

［1］劉艷．城市更新項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方法探究，城市建筑，2012(9)．

［2］陳銘．城市舊住區(qū)更新動(dòng)力的量化模型研究，城市規(guī)劃，2011(12)．

［3］羅小未．上海新天地廣場(chǎng)一舊城改造的一種模式，時(shí)代建筑，2013(8)．