陳富根

（江蘇省泰州引江河管理處，江蘇 泰州 225321）

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出依法治國的重大決定，水利部提出要奮力開創(chuàng)依法治水管水興水新局面。在這樣的大背景下，作為省水利廳直屬水利工程管理單位，貫徹落實十八屆四中全會精神，就是要以創(chuàng)新水政監(jiān)察工作為切入點，維護良好的水事秩序，營造優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境，扎實做好依法治水這篇大文章。

筆者結(jié)合江蘇省泰州引江河管理處（以下簡稱管理處）水政監(jiān)察工作實踐，對新形勢下推動依法治水談一些認(rèn)識和體會。

1 基層水利工程管理單位水政監(jiān)察工作現(xiàn)狀

近年來，管理處狠抓基層水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，建立了覆蓋全處的水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，組建了4 個大隊，水政人員從原來的10 名發(fā)展到現(xiàn)在的近30 名。同時，管理處加強水政監(jiān)察隊伍規(guī)范化建設(shè)，堅持廣泛宣傳、教育引導(dǎo)，堅持依法行政，打造“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、實戰(zhàn)型、創(chuàng)新型”的“四型”水政監(jiān)察隊伍，水政監(jiān)察隊伍的執(zhí)法能力不斷提升，為管理處樹立了良好的窗口形象。然而，對照水利現(xiàn)代化事業(yè)對水政監(jiān)察工作的要求相比，管理處水政監(jiān)察工作仍然存在以下幾個方面的不足。

1.1 水政執(zhí)法依據(jù)欠缺，影響執(zhí)法力

年汛期，引江河高港樞紐引排水期間，樞紐周邊10 多名村民利用小木桶在閘站上下游頻繁放網(wǎng)捕魚，由于上下游水位落差大，導(dǎo)致水流湍急、暗流涌動，極易造成木桶側(cè)翻、捕魚者溺水事件，影響工程安全運行。鑒于《水法》《江蘇省水利工程管理條例》等水法律法規(guī)沒有明確的禁止捕魚條款，因此，管理處對捕魚者沒有行政處罰權(quán)，水政監(jiān)察人員只能采取宣傳、管理、驅(qū)趕的方式，效果不明顯。由此可見，《江蘇省水利工程管理條例》雖然對處理水利工程管理范圍內(nèi)的違法行為賦予了水管單位一定的行政權(quán)力，但所涉及的范圍較為狹窄，可采取的措施不夠明確。再如，《水法》《防洪法》《河道管理實施辦法》等都明確規(guī)定縣以上地方水行政主管部門或流域管理機構(gòu)為行政執(zhí)法主體，江蘇省地方性法規(guī)并未授權(quán)水管單位行使水行政主管機關(guān)的行政職能，僅賦予了部分行政處罰權(quán)，水管單位對管理范圍內(nèi)的違法建設(shè)沒有強制執(zhí)行的權(quán)力。這些因素都降低了廳屬水管單位水政執(zhí)法的威懾力。

1.2 水政監(jiān)察隊伍力量不夠強

泰州引江河支隊現(xiàn)有專職水政人員6 人，兼職水政人員22 人。專職水政人員中，大專以上的3 人，缺乏法律專業(yè)，而且人員大多是“半路出家”，原來都是從事安保管理、閘門運行、機械加工人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對水政監(jiān)察工作只能是邊干邊學(xué)。另外，兼職水政人員雖然有相應(yīng)的水行政工作職責(zé)，但其均有其他具體的工作崗位，平時需從事自身管理工作，水政監(jiān)察工作成為其“副業(yè)”。因此，管理處的執(zhí)法隊伍，無論是專業(yè)知識，還是執(zhí)法水平，都不能適應(yīng)新時期依法治水的要求。

1.3 缺少必要的工作經(jīng)費

眾所周知，市縣水行政監(jiān)察的工作經(jīng)費基本上納入了地方財政預(yù)算，有的市縣還設(shè)立專門經(jīng)費為水行政執(zhí)法人員辦理了人身意外傷害保險、外勤補貼、通訊補助等。但廳直水管單位沒有專門用于水政監(jiān)察的經(jīng)費，沒有執(zhí)法巡查經(jīng)費，沒有辦案經(jīng)費，就連基本的辦公設(shè)施、水政裝備經(jīng)費都要從管理費或工程項目費中列支。另外，水政機構(gòu)和人員編制都是事業(yè)單位，沒有經(jīng)營性收入，人員工資、福利等各項待遇得不到保障。這些客觀因素的存在，導(dǎo)致水政監(jiān)察人員工作積極性得不到充分發(fā)揮，一定程度上影響了水政機構(gòu)的穩(wěn)定性，致使水政工作處于從屬、被動、應(yīng)付的局面。

1.4 水政裝備不夠完善

水政監(jiān)察是一種嚴(yán)肅的行政執(zhí)法行為，執(zhí)法形象至關(guān)重要，而執(zhí)法形象關(guān)鍵體現(xiàn)在裝備上。首先，水管單位水政制服標(biāo)識不統(tǒng)一，樣式不統(tǒng)一。統(tǒng)一服飾，不僅能夠增強執(zhí)法人員的榮譽感、責(zé)任感和使命感，也起到擴大宣傳效應(yīng)、樹立良好形象、增強對違法行為震懾力的作用。其次，執(zhí)法裝備不足。在引江河高港樞紐下游水域，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)違法捕魚船只，在樞紐引水口門內(nèi)側(cè)時常出現(xiàn)違?！拔逍　贝埃C動劃子、收舊船、刮油船、電焊船、貨郎船），然而由于下游沒有配備執(zhí)法艇，水政人員只能在岸邊“大呼小叫”，效果一直不佳。

2 新時期水政監(jiān)察工作的思考

當(dāng)今社會，經(jīng)濟快速發(fā)展，水資源條件發(fā)生新的變化，水利工作所面對的利益主體更加多樣，利益關(guān)系更加復(fù)雜，水事矛盾更加突出。面對新情況、新問題，如何進一步加強水利依法行政的能力，提高水利法制建設(shè)質(zhì)量，增強全社會水法制意識，實現(xiàn)人水和諧，是擺在基層水管單位面前一項迫切需要研究的課題。

2.1 樹立現(xiàn)代化的執(zhí)法理念

當(dāng)今社會是信息化的時代，通訊、網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展，水事人員的違法手段不斷翻新，因此，水政監(jiān)察工作要做到“魔高一尺，道高一丈”，實現(xiàn)從事后管理到事前管理的轉(zhuǎn)變。一要配備現(xiàn)代化的執(zhí)法裝備?，F(xiàn)在是法治社會，要處理水事違法人員，及時掌握違法證據(jù)是關(guān)鍵。只有用攝像、錄音等現(xiàn)代化的手段充分掌握違法證據(jù)，才能有效打擊各種水事違法行為。二要建立現(xiàn)代化的執(zhí)法平臺。水管單位工作性質(zhì)具有范圍廣、水域大的特點，僅靠幾個水政人員執(zhí)法巡查，很難在第一時間發(fā)現(xiàn)違法行為，必須要建立水政執(zhí)法遠(yuǎn)程監(jiān)控報警系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺及時發(fā)現(xiàn)水事違法人員。因此，在新時期，只有采用現(xiàn)代化的執(zhí)法手段，才能高效便捷查處各種水事案件。

2.2 加強水利法制宣傳教育

水政監(jiān)察工作是水利工作不可或缺的一部分，是推進水利現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。加強水政監(jiān)察工作要與學(xué)習(xí)貫徹落實十八屆四中全會精神結(jié)合起來，從堅持和落實依法治國、構(gòu)建和諧社會的高度，從保障和促進水利事業(yè)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識新時期加強水利監(jiān)察工作的重要性和迫切性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活的空間在無限擴大，經(jīng)濟活動的觸角無所不及，水資源被過度開發(fā)、水環(huán)境受到污染、水工程安全受到威脅等涉水案件時有發(fā)生，一定程度上制約了水利的發(fā)展。因此，必須切實加大水法制宣傳力度，提高全社會的水法制意識，不斷創(chuàng)新水利法制宣傳的方式方法，推進普法宣傳和水法制教育，強化社會主義法制理念教育，進一步提高全社會的水法律素質(zhì)和水憂患意識，增強遵守水法規(guī)的自覺性，維護水法律法規(guī)的權(quán)威。

2.3 打造一支現(xiàn)代化的水政隊伍

水政監(jiān)察隊伍是水行政執(zhí)法的重要載體。水政監(jiān)察隊伍的建設(shè)和執(zhí)法的成效不僅關(guān)系到水法律法規(guī)的尊嚴(yán)、水利部門的窗口形象，而且關(guān)系到水利事業(yè)能否健康有序地發(fā)展。因此，要進一步加強水政監(jiān)察隊伍的規(guī)范化建設(shè)，加強執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊伍執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，以維護依法治水的良好秩序。

（1）加強組織建設(shè)，配齊選好水政人員。把一些政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力好、工作責(zé)任心強、熱愛水政監(jiān)察工作、熟諳法律知識的人才吸引到水政監(jiān)察隊伍中來，并在工作、學(xué)習(xí)、生活上關(guān)心他們、愛護他們，激發(fā)他們的工作熱情。

（2）加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，抓好執(zhí)法培訓(xùn)。要結(jié)合實際工作，組織水政監(jiān)察人員學(xué)好法律法規(guī)知識，特別是《水法》、《江蘇省水利工程管理條例》等水法律法規(guī)以及《行政處罰法》、《行政強制法》等行政法律知識，努力做到知曉法律法規(guī)條款，掌握行政執(zhí)法程序，熟悉行政執(zhí)法業(yè)務(wù)。

（3）加強制度建設(shè)，健全水政工作機制。要完善執(zhí)法巡查制度、執(zhí)法辦案制度、錯案追究制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、考核制度以及水政人員行為規(guī)范制度，用制度管人管事，明確工作職責(zé)，強化監(jiān)督檢查，規(guī)范執(zhí)法行為，努力打造一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、形象好、依法行政、執(zhí)法文明的水政監(jiān)察隊伍。

（4）堅持依法辦事，文明執(zhí)法。水政監(jiān)察隊伍要以滿腔的工作熱情、獻身負(fù)責(zé)的敬業(yè)精神，以文明優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、扎實有效的工作，以為群眾排憂解難的實際行動，向社會樹立良好的水利窗口形象。要根據(jù)水事違法案件的特點，創(chuàng)新工作方法，既要維護法的權(quán)威，又要保護群眾的合法利益，盡量減少執(zhí)法過程中的負(fù)面效應(yīng)，要堅持以人為本，用積極協(xié)調(diào)、嚴(yán)格執(zhí)法的綜合手段大力推進水政文明執(zhí)法，努力爭取執(zhí)法效果和社會效果的統(tǒng)一。

2.4 健全聯(lián)合執(zhí)法機制

在開展水政執(zhí)法的過程中，借助公安、漁政、海事等地方執(zhí)法機構(gòu)的力量聯(lián)合執(zhí)法，不僅有利于凝聚執(zhí)法力量、增強執(zhí)法效果，也有利于擴大宣傳影響、樹立良好的水政監(jiān)察形象。

（1）水政執(zhí)法依據(jù)缺失，有必要采取聯(lián)合執(zhí)法的形式。近年來，在打擊非法捕撈行為方面，泰州引江河支隊積極探討，深入分析，發(fā)現(xiàn)水政部門執(zhí)法依據(jù)是水法律法規(guī)，公安部門執(zhí)法依據(jù)是治安管理處罰法，這些法律法規(guī)中缺少明確的對非法捕撈進行處罰的規(guī)定。因此，水政、公安處罰非法捕撈人員的法律依據(jù)不夠充分，不具備處罰權(quán)，需要直接對口的執(zhí)法部門對非法捕撈者進行處罰。漁政部門依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》進行執(zhí)法，其中第38 條規(guī)定，違反關(guān)于禁漁區(qū)的規(guī)定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，處五萬元以下的罰款。鑒于此，引江河水政支隊主動與地方漁政、公安部門聯(lián)系，加強溝通協(xié)調(diào)，確定了水政、漁政、公安三方聯(lián)合執(zhí)法打擊非法捕撈的工作思路。引江河水政支隊聯(lián)合地方漁政、公安部門動用“漁政執(zhí)法艇”、“110 執(zhí)法艇”、水政執(zhí)法艇，多次開展聯(lián)合執(zhí)法行動，清理高港樞紐上下游違規(guī)捕撈漁具，沒收漁獲物。聯(lián)合執(zhí)法隊伍立案查處了非法電魚人員，并對其進行罰款；對非法捕魚人員也進行處罰，起到了很好的震懾作用，使高港樞紐上下游電魚者銷聲匿跡，放網(wǎng)捕魚行為也得到了有效控制。實踐證明，開展聯(lián)合執(zhí)法能形成強勢執(zhí)法合力，使違法行為得到及時制止和處罰。

（2）水政執(zhí)法震懾力不夠強，有必要開展聯(lián)合執(zhí)法行動。一般情況下，水行政執(zhí)法都是兩三個人步行或騎車前往執(zhí)法地點進行執(zhí)法，既沒有嚴(yán)肅莊重的執(zhí)法形象，也不能把握有利時機制止和處罰違法行為。而公安、漁政執(zhí)法人員穿著統(tǒng)一制服、乘坐威武警車，在社會大眾心目中已經(jīng)成為莊嚴(yán)化身，受到人們尊重和敬畏。因此，水政聯(lián)合漁政、公安執(zhí)法，可以形成強大的執(zhí)法合力，實現(xiàn)最佳的執(zhí)法效果，既能懲治違法行為，教育廣大群眾，又能樹立良好的水政執(zhí)法形象。

（3）提高執(zhí)法效能，有必要拓展聯(lián)合執(zhí)法機制。引江河管理處在打擊非法捕撈過程中，由于地方漁政力量不足，公安警力有限，加之他們還有正常的執(zhí)法管理工作，漁政、公安不可能每次都參加執(zhí)法行動。因此，要加強溝通協(xié)調(diào)，制定年度聯(lián)合執(zhí)法工作方案；安排人員參加漁業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)，以取得漁業(yè)執(zhí)法證，配置漁政制服；成立漁政大隊，加大對違法捕撈人員的處罰力度，實現(xiàn)長效管理，提高執(zhí)法效能。