◎史傳林 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的內(nèi)在邏輯
——基于深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)分析

◎史傳林 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

深圳市連續(xù)五年的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的演變，表明了政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的內(nèi)在邏輯。地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的影響因素存在多維性，其中，政府績(jī)效管理部門的指標(biāo)管理科學(xué)化水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更替、政府的階段性重大任務(wù)是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的直接因素，而上級(jí)政府的“一票否決”制度和嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度等則是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系“不變”的因素。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的變動(dòng)既要符合科學(xué)理性，也要符合價(jià)值理性，地方政府應(yīng)建立一個(gè)科學(xué)合理的指標(biāo)體系變動(dòng)機(jī)制，以保持指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

行政改革；地方政府；績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系；影響因素；深圳市

從科學(xué)管理的角度看，地方政府在構(gòu)建績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)該遵循靜態(tài)和動(dòng)態(tài)相結(jié)合的原則，一方面，評(píng)估指標(biāo)的數(shù)量、內(nèi)容和權(quán)重應(yīng)該保持相對(duì)的穩(wěn)定性，這種相對(duì)穩(wěn)定性對(duì)于測(cè)量和比較政府績(jī)效的演化趨勢(shì)以及對(duì)被評(píng)估者的行為進(jìn)行預(yù)測(cè)和警示具有重要作用；另一方面，由于在政府績(jī)效系統(tǒng)的運(yùn)行過程中，系統(tǒng)內(nèi)部的各種因素及外部環(huán)境總是處于不斷發(fā)展變化之中，導(dǎo)致政府績(jī)效的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)也會(huì)不斷發(fā)生變化，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)也會(huì)隨之發(fā)生變動(dòng)和調(diào)整。正如周志忍所說，地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系并不是一成不變的，而是根據(jù)目標(biāo)和環(huán)境的變化，不斷自我調(diào)適并進(jìn)行細(xì)節(jié)方面的創(chuàng)新，通過持續(xù)改革走向完善［1］。那么，到底是哪些因素在影響著績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的變動(dòng)？在指標(biāo)體系變動(dòng)的背后到底蘊(yùn)含著怎樣的邏輯？研究和回答這些問題，對(duì)于提高政府績(jī)效管理的科學(xué)化水平具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。本文試圖以我國(guó)較早開展政府績(jī)效評(píng)估工作的深圳市為例，通過分析該市連續(xù)五年政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的變動(dòng)情況，揭示這種調(diào)整和變動(dòng)背后隱藏的各種影響因素及其作用機(jī)理。

一、文獻(xiàn)綜述與理論分析

20世紀(jì)90年代中期以來，在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)及其理論影響下，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估理論和地方政府的探索性實(shí)踐進(jìn)行了深入研究，其中，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系一直是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。陳天祥較為全面地分析了影響政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的內(nèi)部因素和外部因素，其中內(nèi)部因素包括政府職能、政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向和政府管理的規(guī)范化程度；外部因素包括地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政治體制、公民參與、文化傳統(tǒng)和不同利益主體之間的博弈與整合等［2］。倪星分析了上級(jí)政府績(jī)效導(dǎo)向?qū)ο乱患?jí)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的影響，認(rèn)為在我國(guó)具體的政府管理實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)估是政府工作的“指揮棒”，指引著政府工作的方向，各級(jí)地方政府均按照上級(jí)政府制定的績(jī)效考核指標(biāo)來安排本地的工作重點(diǎn)和發(fā)展重心。上級(jí)政府的績(jī)效導(dǎo)向決定著下一級(jí)政府的具體工作方向，是下級(jí)政府開展工作時(shí)必須遵循的行為準(zhǔn)則［3］。陳漢宣和高潔通過對(duì)西安周至縣的案例研究，認(rèn)為中國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)“逆向問責(zé)”系統(tǒng)，即地方官員更傾向于滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的需求而不是市民的需要，以此強(qiáng)化中央集權(quán)［4］。彭國(guó)甫認(rèn)為，價(jià)值取向是地方政府績(jī)效評(píng)估體系和績(jī)效評(píng)估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績(jī)效評(píng)估之魂。建立地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)正確把握評(píng)估價(jià)值取向變化的方向，科學(xué)整合評(píng)估價(jià)值取向，根據(jù)新的評(píng)估價(jià)值取向體系建立、調(diào)整和整合評(píng)估指標(biāo)體系［5］。

國(guó)外也有一些學(xué)者探討了政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)變動(dòng)的影響因素問題。Walker研究發(fā)現(xiàn)，政治環(huán)境特別是上級(jí)政府布置的任務(wù)是公共組織行為和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置的主要影響因素［6］。Mimba認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國(guó)家，公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系主要受目標(biāo)的性質(zhì)和利益相關(guān)者的角色兩個(gè)因素的影響，而在發(fā)展中國(guó)家，日益增長(zhǎng)的利益相關(guān)者的參與以及包括地方分權(quán)和市場(chǎng)化在內(nèi)的善治改革等因素都會(huì)對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系產(chǎn)生影響［7］。楊開峰認(rèn)為，政治環(huán)境、利益相關(guān)者的參與、組織的支持和培訓(xùn)是政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的重要影響因素［8］。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者們的研究表明，體制、環(huán)境、價(jià)值等多種因素都會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建產(chǎn)生影響。正是由于這些根本性因素在起作用，所以，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系在一定時(shí)期內(nèi)一般不會(huì)發(fā)生整體性和結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，但是，在地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的個(gè)別或局部調(diào)整是普遍存在的現(xiàn)象，我們需要搞清楚這種變動(dòng)的動(dòng)因是什么，為什么有些指標(biāo)得到調(diào)整，有些指標(biāo)保持不變。在這種變動(dòng)與不變的背后，應(yīng)該還有更加具體的直接的因素在起作用。

第一，政府績(jī)效管理部門的指標(biāo)管理科學(xué)化水平是影響地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)變動(dòng)的重要因素。一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映政府績(jī)效的實(shí)際狀況和發(fā)展趨勢(shì)，這就要求評(píng)估指標(biāo)要具有系統(tǒng)性、可操作性和有效性，為此，就需要政府績(jī)效管理部門對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析、相關(guān)性分析和鑒別力分析以及信度和效度檢驗(yàn)。在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，績(jī)效管理部門應(yīng)該對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)和使用效果進(jìn)行不斷的反思和總結(jié)，然后按照科學(xué)化原則對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行梳理、歸類和增減，使之不斷完善，以準(zhǔn)確反映被評(píng)估對(duì)象的績(jī)效表現(xiàn)。

第二，地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的變動(dòng)還會(huì)受到地方領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)原理，領(lǐng)導(dǎo)是能夠決定組織或群體運(yùn)行發(fā)展的職位特征，對(duì)組織的整體績(jī)效戰(zhàn)略和重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度起著重要的作用［9］。領(lǐng)導(dǎo)人更替所帶來的價(jià)值取向的變動(dòng)及政府戰(zhàn)略的調(diào)整會(huì)直接作用于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)上，因此，領(lǐng)導(dǎo)人更替必然會(huì)影響到績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的變動(dòng)。正如Christopher所說，領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值取向和戰(zhàn)略導(dǎo)向是對(duì)績(jī)效評(píng)估的強(qiáng)大的資源支持［10］。

第三，地方政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)一般是按照政府的常規(guī)職能設(shè)計(jì)的，但在政府履行職能的過程中往往需要完成一些階段性重大任務(wù)，如舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等。這些重大任務(wù)具有社會(huì)影響大、事關(guān)全局的特點(diǎn)，需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，也是顯示領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的標(biāo)志性工程。為了完成重大任務(wù)，地方政府一般會(huì)在任務(wù)年度專門增設(shè)相關(guān)指標(biāo)，對(duì)相關(guān)部門的任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。因此，階段性重大任務(wù)也是地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)變動(dòng)的重要影響因素。

第四，在我國(guó)現(xiàn)有政治體制下，地方政府在調(diào)整績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)首先要考慮的因素就是上級(jí)黨委和政府布置的工作任務(wù)。這些任務(wù)有些是剛性的，下級(jí)政府必須不折不扣地完成，有些是彈性的，下級(jí)政府可根據(jù)本地實(shí)際情況去完成。對(duì)于剛性任務(wù)，上級(jí)政府往往會(huì)通過制定“一票否決”考核指標(biāo)和實(shí)行最嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度來確保下級(jí)政府完成任務(wù)。若下級(jí)政府未能完成任何一項(xiàng)“一票否決”指標(biāo)，其整體績(jī)效將無法得到上級(jí)的認(rèn)同，作為第一責(zé)任人的下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。尚虎平認(rèn)為，“一票否決”式績(jī)效評(píng)估是一種極端目標(biāo)責(zé)任制，它強(qiáng)調(diào)了某項(xiàng)工作的至關(guān)重要性，強(qiáng)化了對(duì)其管理的力度，突出了政府在特定時(shí)期的中心工作，因此，地方政府在調(diào)整績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)一般都會(huì)將上級(jí)政府的“一票否決”指標(biāo)放進(jìn)指標(biāo)體系，并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定［11］。

二、深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)情況

深圳是國(guó)內(nèi)較早開展政府績(jī)效評(píng)估工作的城市。2006年，深圳市提出實(shí)施政府全面績(jī)效管理。2007年，市政府制定了《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》，開始對(duì)市轄6個(gè)區(qū)級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。2010年，評(píng)估范圍覆蓋到32個(gè)市政府工作部門和兩個(gè)新區(qū)管委會(huì)。深圳市績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系分為兩套：一套是區(qū)級(jí)政府（功能區(qū)）績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)設(shè)置按照政府的基本職能即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)4個(gè)方面展開；另一套為市政府工作部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，主要包括行政業(yè)績(jī)、行政效率、行政能力、行政成本和滿意度共5個(gè)一級(jí)指標(biāo)［12］。由于深圳市政府較早開展了區(qū)級(jí)政府績(jī)效評(píng)估工作，從2007—2011年連續(xù)五年都制定了績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，因此，我們就選取了這5套指標(biāo)體系進(jìn)行分析，以觀察其指標(biāo)數(shù)量變動(dòng)和權(quán)重變動(dòng)情況。

（一）深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)數(shù)量變動(dòng)情況

深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)是根據(jù)政府的四個(gè)基本職能即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)來設(shè)計(jì)的，五年期間一直沿用這4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)的數(shù)量變化也不大，其中，2008年和2009年沒有設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)數(shù)量呈整體減少趨勢(shì)，從42個(gè)降到28個(gè)，見圖1。

圖1 深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)數(shù)量變動(dòng)情況

由于一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)只具有類別的意義，要分析指標(biāo)的本質(zhì)取向，只需分析三級(jí)指標(biāo)即可［13］。因此，我們重點(diǎn)對(duì)三級(jí)指標(biāo)的變動(dòng)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。統(tǒng)計(jì)表明，從2007—2011年，深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的三級(jí)指標(biāo)總數(shù)有172個(gè)，數(shù)量最多的是公共服務(wù)類指標(biāo)，其次是社會(huì)管理類、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)類、市場(chǎng)監(jiān)管類指標(biāo)；四類三級(jí)指標(biāo)數(shù)量呈總體減少趨勢(shì)，公共服務(wù)類指標(biāo)數(shù)量逐年遞減，社會(huì)管理類指標(biāo)數(shù)量在總體遞減中于2010年突然增加，2011年又大幅減少；市場(chǎng)監(jiān)管類指標(biāo)數(shù)量始終沒有太大變化，見表1。

巖石的硬度與組成巖石的顆粒間的膠結(jié)硬度中存在的較大差距，會(huì)嚴(yán)重影響到巖芯的采取率。首先，結(jié)膠性弱的巖石容易被鉆具自帶的震動(dòng)產(chǎn)生損壞，使其巖石結(jié)構(gòu)遭到破壞，松散的地層巖石極易受到鉆具的沖洗液的沖刷。其次，巖石在遭受鉆具的震動(dòng)后容易產(chǎn)生破碎或巖芯堵塞互磨的現(xiàn)象，再加上外部風(fēng)化的影響嚴(yán)重影響巖芯采取率。最后，由于巖層的結(jié)構(gòu)問題還會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的護(hù)壁困難，若護(hù)壁不好，還會(huì)影響到巖芯的采取率。

表1 深圳市政府績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)數(shù)量年度分布表

從指標(biāo)數(shù)量變動(dòng)的年度比較來看，深圳市政府績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)與上一年相比減少的數(shù)目大于增加的數(shù)目，2009年和2011年整體變化最小，增加的三級(jí)指標(biāo)數(shù)量和減少的數(shù)量相當(dāng)；而2008年和2010年整體變化最大，增加的三級(jí)指標(biāo)數(shù)量小于減少的數(shù)量，見表2。

表2 深圳市政府績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)數(shù)量年度增減表

（二）深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重變動(dòng)情況

由于深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)五年沒有發(fā)生變化，所以我們就只能對(duì)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自2008年以后，深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重都有了較大變化：一是公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重不斷上升，2011年占56%權(quán)重，可見政府對(duì)其重視程度逐漸上升；二是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)類指標(biāo)權(quán)重自2008—2010年沒有變化，均保持在10%，到2011年上升至19%；三是社會(huì)管理類指標(biāo)權(quán)重先升后降，2008年至2010年不斷上升至30%，到2011年急降14%，跌至16%權(quán)重；四是市場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)權(quán)重從2008年和2009年的20%，下降至2011年的9%?？梢?011年一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重與2010年相比發(fā)生了較大變化，具體來說，在2011年，公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)指標(biāo)獲得了市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)服務(wù)類指標(biāo)所讓渡的權(quán)重，公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)成為了2011年深圳市政府的工作重點(diǎn)，見圖2。

圖2 深圳市政府績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)權(quán)重變動(dòng)情況

（三）深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“不變”情況

我們?cè)趯?duì)深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)變動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，在連續(xù)五年的指標(biāo)體系中，無論其他指標(biāo)如何變動(dòng)，始終有10個(gè)三級(jí)指標(biāo)從未發(fā)生變動(dòng)，這10個(gè)指標(biāo)是財(cái)政性教科文衛(wèi)體支出，流動(dòng)人口政策外生育率，生產(chǎn)安全事故死亡率，刑事警情報(bào)警發(fā)生率，每平方公里GDP產(chǎn)出，萬元GDP能耗，萬元GDP水耗，違法建筑糾正率，無證無照取締率，藥品安全抽樣合格率。對(duì)這種“不變”指標(biāo)進(jìn)行分析，有助于從比較的視角更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解“變動(dòng)”指標(biāo)。

三、深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的影響因素

（一）指標(biāo)管理科學(xué)化水平對(duì)指標(biāo)變動(dòng)的影響

深圳市從2007年開始開展政府績(jī)效評(píng)估工作，當(dāng)年的指標(biāo)體系包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和42個(gè)三級(jí)指標(biāo)。在評(píng)估過程中，政府績(jī)效管理部門發(fā)現(xiàn)一些指標(biāo)過于宏觀而缺乏可操作性，如政府科學(xué)民主決策率等；一些指標(biāo)由于統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性不夠而缺乏評(píng)估有效性，如城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)、全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率等；一些指標(biāo)由于年度差異不大而不適合以年為單位進(jìn)行衡量，如人均預(yù)期壽命、人均受教育年限等。對(duì)于這些指標(biāo)，政府績(jī)效管理部門在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題以后及時(shí)進(jìn)行了調(diào)整或刪除。

在2007年的指標(biāo)體系中，有一項(xiàng)人均住房使用面積指標(biāo)，該指標(biāo)在使用中被發(fā)現(xiàn)并不能區(qū)分評(píng)估對(duì)象的特征差異，因?yàn)樯钲谑兴鶎俑鲄^(qū)之間存在著天然的職能分工，如福田區(qū)是深圳市的商務(wù)中心，其轄區(qū)內(nèi)的住房面積少，而集中的人口較多；龍崗區(qū)則是居住環(huán)境優(yōu)美，住房面積較多，人口相對(duì)較少。用人均住房面積指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，龍崗區(qū)得分將會(huì)大大領(lǐng)先于福田區(qū)，由于歷史和區(qū)位原因，福田區(qū)在人居住房面積方面將無法超越龍崗區(qū)。一般來說，績(jī)效評(píng)估要充分考慮各方面的環(huán)境和條件，從而真實(shí)反映出行為主體努力的效果。當(dāng)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)無法反映一個(gè)組織的真正表現(xiàn)，無法辨識(shí)各個(gè)被評(píng)估組織的績(jī)效差異時(shí)，就容易出現(xiàn)績(jī)效悖論（Performance Paradox）［14］。因此，深圳市政府績(jī)效管理部門在2008年刪除了該項(xiàng)指標(biāo)。

在2009年的指標(biāo)體系中，有居民人均可支配收入增長(zhǎng)率、在崗職工平均工資水平增長(zhǎng)率和人均GDP增長(zhǎng)率三項(xiàng)指標(biāo)。這三項(xiàng)指標(biāo)的著重點(diǎn)都落在了居民收入上，由于三者測(cè)量的內(nèi)容相關(guān)度較大，存在重復(fù)設(shè)置指標(biāo)衡量相同內(nèi)容的問題。這種高度的相關(guān)性會(huì)導(dǎo)致被評(píng)價(jià)對(duì)象信息的過度重復(fù)使用，從而極大地降低評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和合理性［15］。深圳市政府績(jī)效管理部門在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題之后于2010年對(duì)這些高度相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整和刪除。

在2007—2010年連續(xù)4年的指標(biāo)體系中，始終有一項(xiàng)城市污水集中處理率指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)在2011年的指標(biāo)體系中被刪除了。原因在于，持續(xù)的績(jī)效評(píng)估大幅提高了深圳市所屬各區(qū)城市污水集中處理率，各區(qū)的該項(xiàng)指標(biāo)績(jī)效得分已難于區(qū)分。據(jù)深圳市水務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)，深圳市2010年的城市污水集中處理率為88.81%，與2009年相比增加8.27個(gè)百分點(diǎn)［16］，這說明城市污水集中處理率指標(biāo)已經(jīng)開始出現(xiàn)指標(biāo)退化（Measurement Degradation）［17］現(xiàn)象，如果繼續(xù)使用該指標(biāo)，將難于區(qū)分評(píng)估對(duì)象的績(jī)效表現(xiàn)。為此，深圳市政府績(jī)效管理部門于2011年刪去了城市污水集中處理率指標(biāo)，而采用了新的城市水務(wù)管理指標(biāo)和污染減排任務(wù)指標(biāo)對(duì)各區(qū)政府的水務(wù)和環(huán)保工作進(jìn)行評(píng)估。

（二）領(lǐng)導(dǎo)人更替對(duì)指標(biāo)變動(dòng)的影響

在深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)變動(dòng)過程中，2010年的指標(biāo)變動(dòng)最大，在2009年的指標(biāo)基礎(chǔ)上新增了13個(gè)指標(biāo)，同時(shí)又刪除了16個(gè)舊的指標(biāo)，變動(dòng)幅度分別達(dá)到36%和44%，見表2。為什么這一年的指標(biāo)會(huì)發(fā)生這么大的變動(dòng)？在控制其他影響因素的情況下，我們發(fā)現(xiàn)，在2009年6月，深圳市政府主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了更替，新一屆政府更加重視公共服務(wù)工作，不僅提高了公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的權(quán)重，而且對(duì)公共服務(wù)類相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行了整合，同時(shí)大幅增加了一些新的指標(biāo)。在新增的13個(gè)指標(biāo)中，一項(xiàng)名為“重大改革及工作創(chuàng)新”的指標(biāo)的權(quán)重達(dá)到5%，而其他新增指標(biāo)的權(quán)重一般只有2%～3%。而這個(gè)新增的改革創(chuàng)新指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置體現(xiàn)了新任領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向和理念。新任市長(zhǎng)在《政府工作報(bào)告》中明確指出，“未來五年政府工作的基本思路是：立足新起點(diǎn)、瞄準(zhǔn)新目標(biāo)、走出新路子、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展”。在未來五年的布局上，“將自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)和主導(dǎo)戰(zhàn)略”，同時(shí)把改革看作“深圳的靈魂和生命線，是深圳創(chuàng)造新優(yōu)勢(shì)的根本手段”。由此可見，新任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)深圳改革創(chuàng)新的重視程度。

2010年6月，深圳市政府主要領(lǐng)導(dǎo)再次發(fā)生更替，新任市長(zhǎng)在《政府工作報(bào)告》中特別提出了“深圳質(zhì)量”的新理念，指出“深圳已站在一個(gè)全新的歷史起點(diǎn)上，要在新一輪發(fā)展中應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、再創(chuàng)輝煌，就必須以新理念引領(lǐng)發(fā)展，以新標(biāo)桿指引方向。這個(gè)新理念就是以質(zhì)取勝，這個(gè)新標(biāo)桿就是‘深圳質(zhì)量’”?！吧钲谫|(zhì)量”是對(duì)過去“深圳速度”的躍升，堅(jiān)持“以質(zhì)取勝”，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新能力更強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)”。在這種新理念的支配下，2011年的深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重從2010年的10%上升至19%，并特別新增了“專利申請(qǐng)量增長(zhǎng)率”、“新興產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)率”和“支柱產(chǎn)業(yè)占GDP比重”等指標(biāo)。

（三）階段性重大任務(wù)對(duì)指標(biāo)變動(dòng)的影響

2007年1月，深圳市獲得第26屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)（簡(jiǎn)稱大運(yùn)會(huì)）的舉辦權(quán)，2011年8月，深圳市舉辦了本次盛會(huì)。由于舉辦大運(yùn)會(huì)對(duì)于促進(jìn)深圳發(fā)展，提升深圳國(guó)際化水平具有重要意義，因此，深圳市政府高度重視大運(yùn)會(huì)的籌辦工作，并將該項(xiàng)工作作為了市政府的階段性重大任務(wù)進(jìn)行部署。2007年深圳市《政府工作報(bào)告》指出：“籌辦2011年世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)，是我市今后幾年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是對(duì)深圳國(guó)際賽事組織能力和城市管理水平、城市文明程度的一次重大考驗(yàn)?！逼浜笏哪甑恼ぷ鲌?bào)告都對(duì)大運(yùn)會(huì)籌辦工作進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和部署。其中，2010年《政府工作報(bào)告》將大運(yùn)會(huì)列為當(dāng)年的重點(diǎn)完成事項(xiàng)，將2010年定義為“大運(yùn)會(huì)籌辦的沖刺年”；2011年《政府工作報(bào)告》把當(dāng)年稱為“大運(yùn)年”，并把“全力辦好大運(yùn)會(huì)”放在2011年政府工作的首位。為此，深圳市從2008年起就在每年的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中新增了與大運(yùn)會(huì)籌辦的相關(guān)指標(biāo)，2008年和2009年設(shè)置的指標(biāo)為“重大任務(wù)完成率”，2010年和2011年將該指標(biāo)改為“臨時(shí)性專項(xiàng)工作”。這些指標(biāo)所提及的“重大任務(wù)”和“專項(xiàng)工作”實(shí)際上都是為做好大運(yùn)會(huì)籌備工作而設(shè)置的。

（四）“一票否決”制度和行政責(zé)任追究制度對(duì)指標(biāo)變動(dòng)的影響

我國(guó)“一票否決”制度起源于20世紀(jì)80年代的計(jì)劃生育工作考核。1978年，計(jì)劃生育被定為基本國(guó)策，隨后，計(jì)劃生育“一票否決”制在全國(guó)推行。2006年，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，強(qiáng)調(diào)了在新的形勢(shì)下繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育“一票否決”制考核的必要性?！耙黄狈駴Q”制在計(jì)劃生育工作考核中的成功實(shí)踐使這一制度逐步被移植和滲透到其他領(lǐng)域，成為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行工作考核的有效工具。2001年，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》，確定對(duì)社會(huì)治安綜合治理工作實(shí)行“一票否決”制考核。2007年，在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)〈節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法〉的通知》中對(duì)節(jié)能減排工作也實(shí)行“一票否決”制考核。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府根據(jù)本地不同階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，針對(duì)某些工作也先后設(shè)置了一些“一票否決”制考核指標(biāo)。2000年，廣東省制定了《各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)責(zé)任制考核辦法》，對(duì)安全生產(chǎn)實(shí)行“一票否決”制考核。2007年，廣東省委組織部和省教育廳把各地政府教育施政（包括本級(jí)財(cái)政性教育投入增長(zhǎng)率和入學(xué)率等內(nèi)容）與干部政績(jī)掛鉤，實(shí)行“一票否決”制考核。需要說明的是，對(duì)于有些工作，雖然上級(jí)政府沒有實(shí)行“一票否決”制考核，但由于建立了嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度，仍然會(huì)對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生強(qiáng)大的行政壓力。如，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求建立最嚴(yán)格的土地管理制度，地方各級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)是土地管理第一責(zé)任人。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)藥品安全監(jiān)管工作的通知》要求“嚴(yán)格實(shí)施藥品安全行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制。對(duì)于因領(lǐng)導(dǎo)不力、疏于監(jiān)管導(dǎo)致發(fā)生重大藥品安全事件的地區(qū)，要依紀(jì)依法追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任”。

上述五個(gè)“一票否決”制考核事項(xiàng)和兩個(gè)嚴(yán)格的行政責(zé)任追究事項(xiàng)在深圳市政府績(jī)效績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中具體體現(xiàn)為流動(dòng)人口政策外生育率、刑事警情報(bào)警發(fā)生率、萬元GDP能耗、萬元GDP水耗、生產(chǎn)安全事故死亡率、財(cái)政性教科文衛(wèi)體支出、違法建筑糾正率和藥品安全抽樣合格率等8個(gè)指標(biāo)。這8個(gè)指標(biāo)之所以能夠在連續(xù)五年的評(píng)估指標(biāo)體系中保持不變，顯然是受到了上級(jí)政府“一票否決”制度和嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度的影響。

四、研究結(jié)論與進(jìn)一步討論

本文通過對(duì)深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)考察，揭示了地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的內(nèi)在邏輯。研究表明，政府績(jī)效管理部門的指標(biāo)管理科學(xué)化水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更替、政府的階段性重大任務(wù)是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)的直接因素，而上級(jí)政府的“一票否決”制度和嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度等則是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系“不變”的因素。深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的變動(dòng)與“不變”說明了三個(gè)問題：一是我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估還處在初步探索階段，指標(biāo)體系還不夠成熟穩(wěn)定，需要政府績(jī)效管理部門在績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中對(duì)指標(biāo)使用情況進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)問題指標(biāo)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善；二是績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為地方政府重要的管理工具，政府領(lǐng)導(dǎo)越來越善于通過設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)理念和價(jià)值，推動(dòng)政策執(zhí)行；三是上級(jí)政府的強(qiáng)制性追責(zé)指標(biāo)成為指標(biāo)體系中最穩(wěn)定的要素，無論它是否科學(xué)合理，是否符合本地實(shí)際，下級(jí)政府都必須保留并按指標(biāo)要求完成任務(wù)。這是我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的一大特色，也反映了我國(guó)政治和行政體制的特點(diǎn)。

由此需要討論的問題是：如何保持政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一?已有研究表明，受各種內(nèi)部因素和外部環(huán)境的影響，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系必然會(huì)發(fā)生一些變動(dòng)，但也應(yīng)該看到，如果指標(biāo)變動(dòng)幅度過大，或者說缺乏相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性，評(píng)估指標(biāo)的激勵(lì)和導(dǎo)向功能就會(huì)大大減弱。下級(jí)政府將會(huì)由于上級(jí)評(píng)估指標(biāo)的頻繁變動(dòng)而無所適從，影響績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)。因此，績(jī)效指標(biāo)的變動(dòng)應(yīng)該在一個(gè)適度的范圍之內(nèi)。目前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展和政府管理正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府績(jī)效管理還處于探索階段，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)幅度比較大。在一些地方甚至還存在“換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人就換一套考核指標(biāo)”的現(xiàn)象。隨著我國(guó)政府管理的法制化和規(guī)范化水平不斷提高，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該逐步趨向穩(wěn)定。

“政府績(jī)效評(píng)估的目的是要建立效能政府，提高政府服務(wù)質(zhì)量，建立一種以公共責(zé)任和公共至上為核心的行政管理政府，以承擔(dān)政府責(zé)任為己任”［18］因此，還需要進(jìn)一步討論的問題是，由誰來決定政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的變動(dòng)。政府績(jī)效管理是科學(xué)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性強(qiáng)的高難度工作［19］。政府績(jī)效評(píng)價(jià)是程序復(fù)雜，同時(shí)具有很大的利益相關(guān)性的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)參與者［20］。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的變動(dòng)，既要符合科學(xué)理性，也要符合價(jià)值理性，為此，地方政府就需要建立一個(gè)由多元主體共同決定的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)機(jī)制，以減少指標(biāo)變動(dòng)的主觀性和隨意性。政府績(jī)效評(píng)估是一種行政管理工具，評(píng)估指標(biāo)的變動(dòng)雖然不需要像立法那樣經(jīng)過政治程序的博弈，但也需要經(jīng)過一個(gè)“民主行政”的公共選擇過程，以保證指標(biāo)體系最大限度地承載公共價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）03-0045-06

2014-09-15

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于公共價(jià)值的政府績(jī)效結(jié)構(gòu)、生成機(jī)制及中國(guó)情景下的實(shí)證研究”（71373107）

史傳林（1965—），男，湖北襄陽人，副院長(zhǎng)，副教授，碩士生導(dǎo)師，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士生，從事政府績(jī)效管理研究。