◎閆喜鳳（中共黑龍江省委黨校哲學(xué)教研部，黑龍江哈爾濱150080）

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系研究

◎閆喜鳳（中共黑龍江省委黨校哲學(xué)教研部，黑龍江哈爾濱150080）

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民是政府主導(dǎo)的“非自愿性生態(tài)移民”，是政府為解決森林資源危機(jī)、消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困而采取的一項(xiàng)政策措施。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民并非是簡(jiǎn)單的人口流動(dòng)，其包含著人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、民生、社會(huì)和文化傳承等諸多問題。面對(duì)生態(tài)移民中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)以及移民中產(chǎn)生的利益沖突，必須從政策層面加以規(guī)范、調(diào)整、扶持和完善，制定切實(shí)可行的生態(tài)移民政策體系，確保實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)移民；政策體系

一、國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)存在的主要問題

生態(tài)移民政策是指政府或相關(guān)部門對(duì)居住在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人們實(shí)施的一種使其擺脫貧困的策略。我國(guó)生態(tài)移民政策多數(shù)散見于法規(guī)、條例、決定中，政策不完善，缺乏連貫性，有些地區(qū)的移民項(xiàng)目處理有“工程化”傾向。到目前為止，國(guó)家還沒有出臺(tái)專門針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的專項(xiàng)政策，國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系尚未建立。

（一）政策內(nèi)容亟待完善

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民并沒有在政策法規(guī)中得到具體的規(guī)定，主要是作為退耕還林等政策的配套政策來實(shí)施的。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民對(duì)象確定、遷入地的綜合評(píng)價(jià)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和范圍，移民區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、后期扶持等方面內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)定。沒有政策指導(dǎo)和規(guī)范的國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民工作，無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)種種不合理或不合法現(xiàn)象，甚至?xí)p害當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷暮戏?quán)益，影響地區(qū)穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《退耕還林條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》，國(guó)家發(fā)改革委下達(dá)的《易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）試點(diǎn)工程計(jì)劃》、《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》，財(cái)政部印發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》等，僅僅原則性地規(guī)定了鼓勵(lì)自然資源匱乏的地區(qū)、生態(tài)地位重要生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人口實(shí)行生態(tài)移民，對(duì)移民群體給予補(bǔ)助，國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策內(nèi)容亟待完善。地方政府制定和遵循的政策主要是工程移民、扶貧、生態(tài)建設(shè)、西部大開發(fā)中有關(guān)的一些指導(dǎo)性原則條款，沒有具有實(shí)踐意義的政策規(guī)定。

（二）政策的持續(xù)性較差

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民具有建設(shè)周期長(zhǎng)和見效慢、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特點(diǎn)，是一個(gè)艱巨、長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。生態(tài)移民政策能否形成長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)系到移民工作的成敗。目前作為退耕還林等政策的配套政策來實(shí)施的國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民，解決森林資源危機(jī)的任務(wù)各地一般都能完成，但消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)則相對(duì)困難。隨著天保二期工程的實(shí)施和全面停止天然林商品性采伐后，傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸萎縮，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。中央和地方對(duì)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的政策支持，不僅要讓移民生活狀況在短期內(nèi)發(fā)生一定的變化，也要解決移民的可持續(xù)發(fā)展能力問題。只有增強(qiáng)移民的適應(yīng)能力、發(fā)展生產(chǎn)能力，才能充分保證移民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活安定，避免移民產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴思想，造成國(guó)家財(cái)政支出難以為繼，甚至出現(xiàn)移民群體短期內(nèi)返鄉(xiāng)、森林資源再次遭到破壞、生態(tài)移民工作無(wú)法持續(xù)推進(jìn)等嚴(yán)重后果。要保持國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民有關(guān)政策實(shí)施的連貫性，既解決森林資源危機(jī)的生態(tài)目標(biāo)，又能消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困，避免移民“搬不出、穩(wěn)不住、富不了”。

（三）配套政策有待跟進(jìn)

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民不僅僅是移民空間上移動(dòng)，還涉及財(cái)稅、社保、生態(tài)保護(hù)、土地、戶籍、就業(yè)、教育、培訓(xùn)等一系列問題，必須有相關(guān)配套政策措施作為保障，才能從近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)上解決生態(tài)移民后出現(xiàn)的一系列問題。要通過科技、財(cái)稅、就業(yè)、教育、培訓(xùn)等多種形式扶持政策促使移民發(fā)展生產(chǎn)、自力更生，有效地提高其自我發(fā)展能力。目前國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民補(bǔ)償政策的內(nèi)容也只涵蓋了移民安置和日常生活，并沒有把移民發(fā)展生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)的資金需求納入具體政策補(bǔ)償范圍內(nèi)。由于職工生活困難，造成職工做不到完全下山，到了季節(jié)仍然上山“靠山吃飯”，森林資源繼續(xù)受到破壞。因此，不通過配套政策解決他們的生存問題，搬到新地方還是一樣要向大自然索取。同時(shí)，國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政資金不足，在缺少國(guó)家配套政策的有效支持情況下，生態(tài)移民后期工作開展難以為繼，必然會(huì)影響到國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和改善的效果。

（四）政策落實(shí)仍不到位

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策的落實(shí)是整個(gè)生態(tài)移民過程中最重要的環(huán)節(jié)。政策落實(shí)不到位的原因有主觀和客觀兩個(gè)方面?？陀^原因體現(xiàn)在目前國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策原則性規(guī)定多，具體操作性規(guī)定少，工作人員自由裁量權(quán)大，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象發(fā)生，生態(tài)移民的權(quán)利不能得到很好的保障。主觀原因體現(xiàn)在，一是政策執(zhí)行能力不足，政策落實(shí)不全面、不具體。一些部門存在對(duì)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策理解不透，適用和實(shí)施范圍、對(duì)象、界限不清晰，支持和扶助內(nèi)容、責(zé)任、任務(wù)不明確等突出問題。二是政策執(zhí)行動(dòng)力不足，政策落實(shí)不充分、不到位。一些干部職工對(duì)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策不愿用心去落實(shí)，資金落實(shí)不及時(shí)，甚至出現(xiàn)滯留、截留、挪用、擠占、抵扣、虛報(bào)冒領(lǐng)等違紀(jì)違法行為。三是政策執(zhí)行監(jiān)督不夠，政策不落實(shí)、搞變通。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策落實(shí)中存在的“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象。政策執(zhí)行責(zé)任不落實(shí)，服務(wù)不主動(dòng)；落實(shí)政策縮水走樣，好事辦不好；執(zhí)行政策弄虛作假，侵害群眾利益。更有極少數(shù)部門以與上級(jí)部門相關(guān)規(guī)定和政策相違背為由，消極抵制生態(tài)移民政策的落實(shí)，影響了群眾的積極性。

（五）政策執(zhí)行效能較低

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民由于缺乏有效的部門協(xié)作工作機(jī)制，部分政策未能清晰界定主管部門，造成各職能部門在執(zhí)行生態(tài)移民政策過程中出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)，甚至有時(shí)出現(xiàn)推諉、忽略等問題，辦事程序復(fù)雜，政府行政成本過高。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)政策設(shè)計(jì)的初衷是希望通過移民實(shí)現(xiàn)林區(qū)“生態(tài)”與“發(fā)展”雙贏，解決人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展問題。就“生態(tài)”目標(biāo)而言，在移民遷入地，如果由于對(duì)安置地選擇缺乏系統(tǒng)、縝密評(píng)估和科學(xué)論證，結(jié)果可能導(dǎo)致遷入地新的生態(tài)環(huán)境被破壞，有些地方甚至因此產(chǎn)生了“二次移民”。就“發(fā)展”目標(biāo)而言，由于林區(qū)居民的生活習(xí)慣、生產(chǎn)生活方式、勞動(dòng)技能、語(yǔ)言障礙、文化沖突、心理適應(yīng)等原因，搬遷后的移民后續(xù)生計(jì)問題非常突出，導(dǎo)致移民對(duì)政府不信任、對(duì)政策不接受等現(xiàn)象。生態(tài)移民效果與國(guó)家預(yù)期的“生態(tài)”與“發(fā)展”雙贏目標(biāo)存有差距。

二、國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的基本內(nèi)容

生態(tài)移民政策體系是作為中國(guó)環(huán)境政策和扶貧政策內(nèi)涵而產(chǎn)生的政策體系，是指把一系列環(huán)境政策和扶貧政策運(yùn)用到生態(tài)移民這項(xiàng)政策措施中的相關(guān)政策集合體。

（一）國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為中心，嚴(yán)格按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，以解決森林資源危機(jī)、消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困為目標(biāo)，引導(dǎo)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

（二）國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的主要目標(biāo)

政策體系建設(shè)的目標(biāo)體系分為國(guó)家、地方和移民三個(gè)層次，見表1。以上三個(gè)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)是衡量國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家層次的目標(biāo)體現(xiàn)在通過生態(tài)移民，修復(fù)和維護(hù)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)的主體功能。地方層次目標(biāo)體現(xiàn)在通過生態(tài)移民，消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困。移民層次的目標(biāo)體現(xiàn)在通過生態(tài)移民，移民生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件、生活水平得到明顯改善。

表1 國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策目標(biāo)體系

（三）國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的基本原則

政策體系建設(shè)涉及財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)補(bǔ)償、保障、教育培訓(xùn)、生態(tài)保護(hù)、人口等方方面面，涉及面廣，利益協(xié)調(diào)難度大。為了保證政策得到有效、規(guī)范的執(zhí)行，政策制定需要遵循一些基本原則。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)中必須遵循規(guī)范性、公平性、層次性和差異性等基本原則。

1.規(guī)范性原則。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政策的規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)整，有效避免生態(tài)移民實(shí)施中有可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)以及利益沖突。生態(tài)移民的每個(gè)環(huán)節(jié)、步驟和程序，從目標(biāo)、基本原則、工作方式、關(guān)鍵步驟和具體措施，從生態(tài)移民前期到生態(tài)移民中期再到生態(tài)移民后期政策措施以及配套政策，都要有一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2.公平性原則。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系公平性原則體現(xiàn)在代際公平和代內(nèi)公平兩個(gè)方面。代際公平體現(xiàn)在生態(tài)移民以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為目的，避免經(jīng)濟(jì)開發(fā)而導(dǎo)致森林資源枯竭，為子孫后代留下生存空間。代內(nèi)公平體現(xiàn)在以消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困為目的，提高移民生產(chǎn)、生活水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

3.層次性原則。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系包括國(guó)家、區(qū)域和林區(qū)三個(gè)基本層次，見表2。國(guó)家層次政策是由黨和國(guó)家制定的有關(guān)生態(tài)移民的全局性政策。地方層次政策是由省級(jí)行政區(qū)域政府制定的有關(guān)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的區(qū)域性政策。林區(qū)層次政策是由移民區(qū)政府制定的有關(guān)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的操作性政策。

表2 國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策基本層次

4.差異性原則?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中劃定的六個(gè)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)在類型、生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和文化背景等方面各有不同，國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策要從生態(tài)移民區(qū)不同民族的文化、習(xí)俗、信仰出發(fā)，制定出一些具有地方特色、民族特色的現(xiàn)實(shí)可行的移民政策。同時(shí)要充分考慮到地域性差別，使補(bǔ)償額度能真實(shí)反映出移民的實(shí)際成本。

（四）國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系的基本類型

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系從層級(jí)上劃分，分為國(guó)家政策、地方政策和移民區(qū)政策；從時(shí)間上劃分，分為移民前政策、移民中政策和移民后政策；從內(nèi)容上劃分，分為經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策，見表3。

表3 國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策基本類型

（五）國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系的主要內(nèi)容

1.財(cái)稅政策。加大對(duì)移民區(qū)和移民相關(guān)政策補(bǔ)貼，解決移民發(fā)展后勁不足問題。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)林場(chǎng)（所）調(diào)整和撤并帶來的移民，納入扶貧搬遷工程，享有全額資金補(bǔ)助。對(duì)納入全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的享有專項(xiàng)資金扶持政策。免除國(guó)有森工企業(yè)因木材政策性停伐造成無(wú)力償還的金融性債務(wù)。對(duì)森工企業(yè)開發(fā)轄區(qū)內(nèi)非林木資源，給予資源稅費(fèi)減免、專項(xiàng)貸款和財(cái)政貼息等政策。免除承擔(dān)生態(tài)移民工程建設(shè)企業(yè)繳納的各類行政事業(yè)性收費(fèi)，以降低建設(shè)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。對(duì)于吸納一定比例移民穩(wěn)定就業(yè)的企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的移民，提供稅收優(yōu)惠支持。

2.產(chǎn)業(yè)政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)要堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。對(duì)利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然條件，發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如碳匯經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、森林旅游、新能源產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)先扶持，減收企業(yè)所得稅，提高國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)的自我發(fā)展能力。對(duì)綠色礦業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、林地占用等手續(xù)辦理給予特殊支持。發(fā)展不影響主體功能定位的林下資源產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對(duì)林業(yè)種養(yǎng)殖給予生產(chǎn)資料、商貿(mào)流通、科技服務(wù)、融資擔(dān)保等產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.土地政策。優(yōu)先劃撥“五通”（通路、通水、通電、通話、通廣播電視）的人口集聚區(qū)和人口穩(wěn)定區(qū)土地安置生態(tài)移民。生態(tài)移民后，在仍擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)的期限內(nèi)，結(jié)合國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)實(shí)際，按照依法、自愿和有償?shù)脑瓌t，保護(hù)移民合法利益不受侵害，推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)移民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)。生態(tài)移民遷出區(qū)的土地收歸國(guó)有，封山育林，改造為營(yíng)林基地。

4.生態(tài)補(bǔ)償政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)具有涵養(yǎng)水源，維護(hù)生物多樣性，應(yīng)對(duì)氣候變化等重要生態(tài)功能，其提供的生態(tài)產(chǎn)品屬于典型的公共物品，其維護(hù)與修復(fù)成本應(yīng)由政府承擔(dān)，生態(tài)移民所付出的代價(jià)及其應(yīng)得到的利益也應(yīng)由政府給予補(bǔ)償。政府要“按照誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t”,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。按照“受益者付費(fèi)”的原則，制定受益者補(bǔ)償政策，征收森林生態(tài)稅。

5.保障政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民搬遷后，與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊慕逃⑨t(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)、保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策，由中央財(cái)政安排適當(dāng)補(bǔ)貼，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定社會(huì)保障資金補(bǔ)助合理增長(zhǎng)機(jī)制，確保移民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，解除移民后顧之憂。

6.教育培訓(xùn)政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的子女入托、入園、入學(xué)等將全部納入城鎮(zhèn)管理，并享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇。由人力資源、勞動(dòng)社會(huì)保障、林業(yè)和科技等部門牽頭，有針對(duì)性地組織開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和就業(yè)務(wù)工免費(fèi)培訓(xùn)，定期組織專家和技術(shù)人員定向定點(diǎn)開展技術(shù)服務(wù)。

7.生態(tài)保護(hù)政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)政府要認(rèn)真履行生態(tài)移民建設(shè)管理主體責(zé)任，統(tǒng)一規(guī)劃移民遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。遷出區(qū)退回的土地、房屋要及時(shí)收回、拆除，恢復(fù)森林生態(tài)功能區(qū)主體功能。遷入?yún)^(qū)要把綠化工程、發(fā)展新能源、燒柴改革作為林區(qū)生態(tài)保護(hù)的重要內(nèi)容，推進(jìn)移民安置區(qū)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展。

8.人口政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)要嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)行人口和計(jì)劃生育政策，防止移民在遷入地超生，鼓勵(lì)移民優(yōu)生優(yōu)育、晚婚晚育?？茖W(xué)規(guī)劃遷入地可容納人口，防止人口超載。提高國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)人口素質(zhì)，提高移民脫貧致富的能力。

9.戶籍政策。國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)戶籍均實(shí)行屬地管理，戶隨人走、不保留原戶籍，防止出現(xiàn)空掛戶、重戶等現(xiàn)象。各類移民辦理戶籍業(yè)務(wù)免收遷移證、戶口簿工本費(fèi)。探索實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理登記制度，清理并消除城鄉(xiāng)戶籍差別帶來的不平等待遇。

三、推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的對(duì)策措施

國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系涉及指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則、類型、內(nèi)容等多個(gè)方面，是一個(gè)系統(tǒng)的整體。生態(tài)移民的復(fù)雜性和艱巨性使其構(gòu)建不可能一蹴而就，其政策邏輯框架和政策體系需要在實(shí)踐中不斷豐富和完善。要在政策運(yùn)行過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為進(jìn)一步完善政策體系內(nèi)容提供依據(jù)。在政策落實(shí)監(jiān)督工作中不斷推進(jìn)生態(tài)移民政策體系科學(xué)、規(guī)范運(yùn)行，提高政策體系運(yùn)行效率。

（一）加快推進(jìn)政策制定

國(guó)家、地方、林區(qū)政府及相關(guān)部門要認(rèn)真履行國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的主體責(zé)任，加快推進(jìn)政策體系建設(shè)。進(jìn)一步明確森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，把握森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系建設(shè)的基本原則，豐富和完善森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系的基本內(nèi)容。確保各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互為補(bǔ)充，國(guó)家層面的政策以頂層設(shè)計(jì)為主，地方層面的政策以區(qū)域性規(guī)劃為主，林區(qū)政府層面的政策以實(shí)施推進(jìn)為主。要善于總結(jié)已成功實(shí)施生態(tài)移民的地區(qū)的基本經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律，同時(shí)要根據(jù)生態(tài)移民實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地調(diào)整、完善和修正相關(guān)配套政策，確保生態(tài)移民工作的順利開展。

（二）完善政策運(yùn)行機(jī)制

加快建立協(xié)調(diào)、靈活、高效的國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策運(yùn)行機(jī)制，保障生態(tài)移民過程能夠公開、公正、公平、規(guī)范、透明、暢通運(yùn)行。一要?jiǎng)?chuàng)新宣傳工作機(jī)制。通過有針對(duì)性的宣傳，使廣大群眾充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民的重要性和緊迫性，充分了解關(guān)系移民自身利益的移民政策，消除思想顧慮，充分調(diào)動(dòng)移民的積極性和主動(dòng)性，為生態(tài)移民、脫貧致富奠定良好的思想基礎(chǔ)。二要建立協(xié)作工作機(jī)制。加強(qiáng)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)政、金融、國(guó)土資源、水利、扶貧開發(fā)等多個(gè)政府部門有效的協(xié)作和溝通，做到責(zé)任明確、分工具體、任務(wù)落實(shí)、管理有序，提高政策實(shí)施效能。三要健全法律保障機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，保護(hù)移民群體合法權(quán)益，加快推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民步入法治化的軌道。

（三）強(qiáng)化政策落實(shí)監(jiān)督

通過政策落實(shí)監(jiān)督，檢查政策運(yùn)行情況，控制和矯正政策運(yùn)行過程中的偏差，問責(zé)偏差行為責(zé)任主體，確保國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策體系達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。一是明確政策落實(shí)監(jiān)督內(nèi)容。著力監(jiān)督解決政策落實(shí)不及時(shí)、不全面、不到位、打折扣的問題。二是完善政策落實(shí)評(píng)價(jià)機(jī)制。避免過多地或單純地注重對(duì)執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行結(jié)果的檢查，更多注重國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策落實(shí)產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。三是健全政策落實(shí)問責(zé)機(jī)制。建立體現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民綜合效益的績(jī)效評(píng)估和政績(jī)考核機(jī)制。對(duì)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)移民工程成效顯著的進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)因政策落實(shí)不到位損害移民利益、影響生態(tài)移民工作的，要對(duì)主管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政問責(zé)，以確保國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民政策的貫徹實(shí)施。

（責(zé)任編輯：朱永良）

X32；D632.4

A

1005-460X（2015）03-0089-04

2015-01-24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)移民對(duì)策研究”（12BJY026）

閆喜鳳（1969—），女，黑龍江哈爾濱人，教授，從事生態(tài)哲學(xué)研究。