李忠東

在荷蘭警方今年5月公布的2014年職業(yè)操守調(diào)查結(jié)果中，全荷蘭6.5萬名警員中有80人因操守問題被開除，57人留職察看，12名過去兩年已被留職察看的警員被開除，五名失節(jié)警員自愿離職，涉及的問題包括盜竊、挪用公物、泄露警方資料、發(fā)票作假和酒后駕駛等。 （圖/東方IC）

荷蘭內(nèi)政部報告指出，警察權(quán)力大、公務(wù)行為保密性高，警員間攻守同盟比其他行業(yè)更突出，因此警務(wù)操守監(jiān)管難度更大，但也更有必要。

警務(wù)操守監(jiān)管難題

荷蘭中央統(tǒng)計局調(diào)查顯示，1993年-2011年，荷蘭公民對警察的職業(yè)操守一直是“基本滿意”。老年人比年輕人滿意度高，女性比男性滿意度高，新移民對與警察的某些特定接觸不是很滿意，但是對社區(qū)警察的服務(wù)總體水平評價很高，相對貧困的城市街區(qū)對警察的有效響應(yīng)最滿意。

鹿特丹大學(xué)2014年2月公布的調(diào)查報告對16個歐洲國家的情況進(jìn)行了對比，結(jié)果荷蘭警察信任度排名第四，東歐國家排名最靠后。報告的作者指出：“警察的公信力來之不易，要求恪守職業(yè)操守。一旦發(fā)生負(fù)面事件，公信力便會蕩然無存?！?/p>

荷蘭警方上世紀(jì)90年代開始內(nèi)部操守審查，2003年起每年登記匯總操守違規(guī)案件，并公布違規(guī)人員調(diào)查處理結(jié)果。荷蘭2006年修正《公仆法》，要求省市各級公職部門分別制訂相應(yīng)的《操守政策》和《行為準(zhǔn)則》。根據(jù)政府要求，荷蘭警方2008年將操守違規(guī)登記及內(nèi)部調(diào)查制度進(jìn)一步規(guī)范化。

荷蘭內(nèi)政部的一份報告分析說，警察權(quán)力大，公務(wù)行為保密性高，比其他行業(yè)更注重維持彼此間的良好關(guān)系，相互之間攻守同盟的問題更突出?？吹酵凶隽擞惺殬I(yè)操守的事，更傾向于不向上級報告，不對外界透露信息。罪案發(fā)生時，公眾往往期待警方“動用一切手段”迅速破案，警察出于為民除害的正義感，也容易過度使用武力。許多時候，警察是在沒有行政上級直接監(jiān)督的情況下與公眾打交道。如果他們保持沉默，調(diào)查其不當(dāng)行為就非常困難。

如果警察沒了節(jié)操，公民與警察之間的互信就會下降，政府公信力必定受損，社會治安和為公民服務(wù)將大打折扣，最終走向惡性循環(huán)。正因為警察職業(yè)操守監(jiān)管的難度大，因此更有必要加強。除了啟動外部調(diào)查、鼓勵媒體監(jiān)督、歡迎公民投訴，內(nèi)部操守建設(shè)更必不可少。

與時俱進(jìn)改革警務(wù)

1989年以前，荷蘭4萬人口以上的城市都設(shè)有警察局，全國共有警察機(jī)構(gòu)148個。1989年之后，為了提高警察機(jī)構(gòu)的效率，荷蘭政府經(jīng)過四年的努力，完成了全國警察機(jī)構(gòu)的改組。這次改革的步伐是二戰(zhàn)以來最大的一次。2013年1月，荷蘭警察系統(tǒng)再次改組，將省級警局與全國警署合并，組成統(tǒng)一的全國警察部隊，下設(shè)10個地區(qū)機(jī)構(gòu)。全國1700多萬人口，平均大約每300人就有一名警察。在社區(qū)警力配置方面，荷蘭警方保證平均每5000名居民有一名片警。

荷蘭改革之后的警察體制在形式上雖然仍以地方警察機(jī)構(gòu)為主體，但在原有權(quán)力分散的基礎(chǔ)上更趨于集中。實現(xiàn)地方自治與中央垂直領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，接受雙重管理。在維護(hù)公共秩序職能方面，警察機(jī)構(gòu)受內(nèi)政部、省督和地方行政長官的逐級領(lǐng)導(dǎo)；而在履行打擊犯罪的職能時，警察機(jī)構(gòu)又要受司法部、總檢察長和公共檢察官的逐級領(lǐng)導(dǎo)。

荷蘭基層警務(wù)單位的警員被稱為全能警員，十分強調(diào)社區(qū)防范和社區(qū)服務(wù)，主要職能包括巡邏、簡單的案件調(diào)查、犯罪預(yù)防和交通管理等。他們還負(fù)責(zé)監(jiān)督一些特殊法律的執(zhí)行，如武器法、娛樂場所管理法、營業(yè)護(hù)照法、賭博法、漁業(yè)法及環(huán)境保護(hù)法等。

為了在六年之內(nèi)徹底更新警務(wù)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，荷蘭政府2011年宣布斥資2億歐元。目前取得的一項重大成果是推出了全國通用的警用APP，在蘋果和安卓系統(tǒng)都可以免費下載、免費使用。用戶在下載這個APP后，能夠收到全國警務(wù)新聞，也可以定制自己所在城市的警務(wù)新聞，還可以與所在地警方直接聯(lián)系，上傳案情線索、險情視頻，當(dāng)然也可以投訴。警用APP為人們的生活提供了極大的便利，能查到什么地方發(fā)生了火災(zāi)，何處出了交通事故，哪里有小孩走失，穿著什么衣服，警察正在找一個長什么樣的嫌疑犯，這個嫌疑犯曾在什么地方活動，哪里有違章停放的車輛被拖走……所有信息都是實時播報。

由于越來越多警務(wù)工作在網(wǎng)上就能辦理，預(yù)計現(xiàn)有400個警察局將來只保留187個，這也鼓勵警察更多地現(xiàn)場辦公。為了方便警民聯(lián)絡(luò)，警方會在市政府或其他市政服務(wù)集中的地點，增設(shè)規(guī)模很小但是效率更高的警務(wù)工作點。

“溫和”執(zhí)法有利有弊

在荷蘭，對警察在辦案中使用暴力的案件都要啟動標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查程序，而且調(diào)查工作往往非常冗長?！拔易陨鲜兰o(jì)80年代加入警察隊伍以來，越來越多地被教導(dǎo)通過對話解決問題?！备窳_寧根省中部警區(qū)警察總長科爾·德蘭格表示，“然而我現(xiàn)在認(rèn)識到正確的方式應(yīng)該是，在沒有其他辦法的時候，我們需要變得更加強硬?！?/p>

荷蘭警察一直有著“溫和”的國際聲譽，有些人則認(rèn)為“過于溫和”了。在一項針對警察的問卷調(diào)查中，四分之一的被調(diào)查對象承認(rèn)他們盡力避免使用武力。抱怨得不到足夠的時間去射擊場進(jìn)行練習(xí)，無法很好地為暴力情況做好準(zhǔn)備。普通的警員平均每年只有四次機(jī)會去射擊場練習(xí)射擊，缺少實戰(zhàn)訓(xùn)練使得他們?nèi)鄙僮孕牛兊貌辉敢饩砣胛ｋU的情況中。而一旦采用過度的武力時，往往導(dǎo)致警察和嫌疑犯遭受本來可以避免的傷害。

警察出事怎么查

荷蘭檢察院系統(tǒng)有個公職人員特別調(diào)查局，專門查處所有可能影響政府運作、損害政府公信力的公務(wù)員犯罪行為和敏感事件。荷蘭警察屬于公職人員，警察出現(xiàn)的腐敗、開槍致傷致死、在押犯服刑犯死亡等大問題，由特別調(diào)查局這類外部機(jī)構(gòu)介入調(diào)查。

如果公民認(rèn)為警察行為不當(dāng)或者對警察工作不滿，可以向各地區(qū)警局或者地區(qū)投訴委員會用書面或口頭的形式投訴。被投訴的警局必須指派專人回應(yīng)投訴，由法官、市長和律師組成的投訴委員會監(jiān)督回應(yīng)程序，必要時舉行聽證，并建議警方如何回應(yīng)。在對警方回應(yīng)感到不滿意時，公民可以上訴至國家監(jiān)察使公署。

除了被公民投訴，內(nèi)部操守審查一旦發(fā)現(xiàn)問題，也會啟動內(nèi)部調(diào)查程序。當(dāng)警察涉嫌違紀(jì)時，警方會啟動內(nèi)部調(diào)查程序。如果涉嫌違法，警方內(nèi)部調(diào)查和公共檢察機(jī)關(guān)調(diào)查會同時進(jìn)行。據(jù)荷蘭內(nèi)政部統(tǒng)計，在警方啟動的內(nèi)部調(diào)查程序中，公民投訴、上級發(fā)現(xiàn)和同事舉報各占30%，媒體或其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)引發(fā)的占10%。

荷蘭警方對所有公民的投訴都會進(jìn)行登記，并且每年將公民的投訴數(shù)量和警方的處理結(jié)果公布于眾。隨著對警察職業(yè)操守的監(jiān)管不斷嚴(yán)格，加上公民維權(quán)意識增強，投訴的案例呈逐年增加的趨勢。1995年-2004年間，荷蘭警察每年被公民投訴三四千人次。2014年荷蘭警方收到的投訴突破1萬次，投訴內(nèi)容主要是警察行為粗暴、危險駕駛和暴力執(zhí)法，其中未獲受理的為2000多例，得到解決的達(dá)7000多例。

警方有嚴(yán)格的操守政策和行為準(zhǔn)則，涉及公共財物使用、公務(wù)與私人利益沖突、警務(wù)信息使用、執(zhí)法權(quán)限、暴力使用、不當(dāng)行為等方方面面。除設(shè)立規(guī)則外，警方還為警員提供提升操守意識、處理操守問題的培訓(xùn)。

查出問題怎么辦

荷蘭警方日前公布的2014年職業(yè)操守調(diào)查結(jié)果表明，在全國6.5萬名警員中，被調(diào)查的警察涉嫌違背職業(yè)操守案件為1300多起，最終確認(rèn)涉案警員操守有問題的超過三分之一。有80人被開除，主要因為偷盜、竊取罰沒物品、泄露警方信息或?qū)⒕綌?shù)據(jù)用于私人目的、發(fā)票（差旅費、稅務(wù)、保險）欺詐、酒后駕駛、因公或因私與公民交流不當(dāng)?shù)取?7名輕微過失人員留職察看，以訓(xùn)誡和扣薪等方式處罰。還有12名過去兩年已被留職察看的警員被開除，另有五名失節(jié)警員自愿離職。

2014年10月，荷蘭國家電視臺報道，包括一名高級警官在內(nèi)的五名警官涉嫌在四年前的警車采購中受賄，被停職調(diào)查。警方發(fā)言人說“涉案警員監(jiān)守自盜的行為，使他們無可挽回地喪失了可信度”；2014年7月，八名警察在王室馬廄執(zhí)勤時猛踢并搖晃一部自動售貨機(jī)，直至巧克力和糖果從中跌落，而被開除；第三屆核安全峰會在海牙開幕前夜，10-15名警察因在一家酒店對賓客言行不當(dāng)被調(diào)查。他們極有可能是在酒精驅(qū)使下做出了不當(dāng)舉動。執(zhí)勤時飲酒或非公務(wù)時間行為不端，有違警察職業(yè)操守行為準(zhǔn)則。

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