朱玉東　梁杰　王清清

摘 要 糧食儲(chǔ)備是我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分。基于此，從地方政府視角分析了我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀，并闡述當(dāng)前該體系存在的問(wèn)題，最后提出，為完善地方糧食儲(chǔ)備體系，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化糧食儲(chǔ)備布局，加強(qiáng)流通運(yùn)輸能力建設(shè)；明確糧食儲(chǔ)備責(zé)權(quán)，發(fā)揮糧食儲(chǔ)備“蓄水池”作用；適度施行動(dòng)態(tài)輪換，提高輪換效率；高度重視“藏糧于民”，支持民間儲(chǔ)備。

關(guān)鍵詞 地方政府視角；糧食儲(chǔ)備；糧食安全；藏糧于民

中圖分類號(hào)：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）21--03

我國(guó)是一個(gè)擁有近13.6億人口的世界大國(guó)，確保糧食儲(chǔ)備安全不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的前提條件，也是全社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要保障，更是國(guó)家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。在1953-1984年，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷糧食制度，國(guó)家糧食部門統(tǒng)一調(diào)撥糧食，中央為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，適度授權(quán)地方開(kāi)展糧食儲(chǔ)備工作。在1985-1992年，國(guó)家逐漸廢除統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，并在1990年成立國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，負(fù)責(zé)國(guó)家糧食的儲(chǔ)備管理工作，探索實(shí)行中央與地方的分級(jí)管理。1992年以后，各地糧食存量普遍較多，全國(guó)844個(gè)縣（市）放開(kāi)了糧食價(jià)格，以市場(chǎng)購(gòu)銷為標(biāo)志的糧食市場(chǎng)開(kāi)始形成。1995年，政府工作報(bào)告正式提出“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這份報(bào)告對(duì)落實(shí)糧食儲(chǔ)備責(zé)任起到了積極作用，糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)也逐漸開(kāi)始多元化。然而在此期間，部分地方糧食部門出于自身利益考慮，違反國(guó)家糧食政策進(jìn)行投機(jī)性“逆向”調(diào)控，致使國(guó)家儲(chǔ)備糧在市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)出現(xiàn)了“調(diào)不動(dòng)，用不上”的尷尬局面。2000年1月，國(guó)務(wù)院將國(guó)家糧食儲(chǔ)備任務(wù)全面移交給新成立的中儲(chǔ)糧及其各地分公司，同年成立國(guó)家糧食局，負(fù)責(zé)糧食行業(yè)行政指導(dǎo)。至此，我國(guó)糧食儲(chǔ)備形成了中央、省和市縣多級(jí)儲(chǔ)備為主體，兼顧戰(zhàn)略儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備等多元化方向的儲(chǔ)備體系[1]。

據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，我國(guó)人口約在21世紀(jì)中葉達(dá)到近16億的峰值，在可預(yù)期的未來(lái)，大量新增人口與居民生活品質(zhì)提升將共同對(duì)我國(guó)糧食供給造成巨大壓力，所以，我國(guó)糧食儲(chǔ)備工作形勢(shì)將日趨嚴(yán)峻，進(jìn)一步完善糧食儲(chǔ)備體系意義重大。對(duì)于完善糧食儲(chǔ)備體系的研究，盧波[2]主張確立以中儲(chǔ)糧為中心的目標(biāo)管理體系，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。張寧[3]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善儲(chǔ)備糧食經(jīng)營(yíng)鏈條提高糧食增值效益，著力提高國(guó)內(nèi)糧食儲(chǔ)備企業(yè)在世界糧食貿(mào)易市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)與影響力。史清華[4]通過(guò)實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶正將家庭糧食平衡與安全問(wèn)題推向社會(huì)，對(duì)市場(chǎng)依賴度越來(lái)越高。董良堅(jiān)[5]立足于新世紀(jì)視野，提出科學(xué)保糧的技術(shù)性指導(dǎo)意見(jiàn)。劉清娟[6]研究了世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食儲(chǔ)備規(guī)模與運(yùn)行機(jī)制，在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)糧食儲(chǔ)備提出對(duì)策建議?？傮w上，已有文獻(xiàn)從不同角度研究了我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系的相關(guān)問(wèn)題，但是主要集中在國(guó)家層面制度設(shè)計(jì)及中儲(chǔ)糧公司規(guī)范發(fā)展等研究角度，從地方政府角度進(jìn)行的分析很少，實(shí)際上，地方糧食儲(chǔ)備可挖掘潛力非常高。本文擬對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系現(xiàn)狀進(jìn)行探討，并針對(duì)實(shí)際發(fā)展中存在的問(wèn)題進(jìn)行具體分析，提出具有地方性視角的糧食儲(chǔ)備體系改進(jìn)建議。

1 我國(guó)地方糧食儲(chǔ)備體系現(xiàn)狀

近年來(lái)，中央一號(hào)文件一直在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善與落實(shí)糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的政策傾斜與糧食主銷區(qū)的生產(chǎn)責(zé)任，這說(shuō)明中央一直高度重視地方糧食儲(chǔ)備體系完善。我國(guó)目前實(shí)行中央與地方兩級(jí)儲(chǔ)備制度，地方儲(chǔ)備包括省、市、縣三級(jí)。當(dāng)前，中央儲(chǔ)備的規(guī)模與實(shí)際操作規(guī)范性遠(yuǎn)高于地方儲(chǔ)備。近年來(lái)，轉(zhuǎn)基因油菜籽油違規(guī)進(jìn)入儲(chǔ)存庫(kù)、糧庫(kù)以陳頂新等糧食丑聞的涉事主體也多為地方承儲(chǔ)企業(yè)，而非中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)。所以地方糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)的安全性與規(guī)范性亟待提升。在應(yīng)急救災(zāi)時(shí)，地方糧食儲(chǔ)備的動(dòng)用優(yōu)先級(jí)最高，當(dāng)?shù)胤郊Z食儲(chǔ)備無(wú)法滿足災(zāi)情需要，國(guó)家才會(huì)動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧，所以地方儲(chǔ)備糧的應(yīng)變速度與首次實(shí)施效果是優(yōu)于中央儲(chǔ)備糧的。但是這種機(jī)制同樣給地方政府留下了機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。糧食儲(chǔ)備過(guò)程的經(jīng)濟(jì)效益很低，需要大量財(cái)政投入才可維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果未發(fā)生饑荒等災(zāi)情，儲(chǔ)備糧的實(shí)際價(jià)值只會(huì)一直縮減，如果發(fā)生了重大災(zāi)情，中央也會(huì)動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧處理，平息事態(tài)。所以，地方政府常會(huì)抱著“背靠大樹好乘涼”的心態(tài)，不會(huì)盡全力投入地方儲(chǔ)備糧建設(shè)工作。

我國(guó)地方糧食儲(chǔ)備的費(fèi)用與利息補(bǔ)貼大多來(lái)自于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參照中央儲(chǔ)備糧執(zhí)行，卻明顯低于中央儲(chǔ)備糧，而地方糧食儲(chǔ)備的成本普遍高于中央糧食儲(chǔ)備，一個(gè)原因是地方糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)置先天不足，現(xiàn)代機(jī)械化作業(yè)能力強(qiáng)的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施所占比例不夠大；另一個(gè)原因是地方糧食儲(chǔ)備投入積極性不高，發(fā)展速度落后于中央糧食儲(chǔ)備，這兩方面共同拉高了地方糧食儲(chǔ)備成本。許多地方民營(yíng)糧食收儲(chǔ)企業(yè)優(yōu)先選擇資金投入少、收入穩(wěn)定的“代儲(chǔ)業(yè)務(wù)”，如果該企業(yè)年度內(nèi)未承接到代儲(chǔ)任務(wù)，那么這種資產(chǎn)專用型強(qiáng)的倉(cāng)庫(kù)只能閑置或低效率使用。

2 我國(guó)地方糧食儲(chǔ)備體系存在的問(wèn)題

2.1 糧食儲(chǔ)備布局不合理，流通壓力大

我國(guó)目前約3/4的糧庫(kù)建立在糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食主銷區(qū)儲(chǔ)備糧較少。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府通常面臨著“產(chǎn)量越多、儲(chǔ)備越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重”的矛盾，在滿足一定儲(chǔ)備量后，多儲(chǔ)糧的積極性受到影響[7]。糧食主銷區(qū)通常位于農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，自身產(chǎn)糧能力有限，糧食消費(fèi)量高而穩(wěn)定。但當(dāng)?shù)卣毡檎J(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先級(jí)最高，轄區(qū)內(nèi)有中央儲(chǔ)備糧作后盾，不必花大力氣建設(shè)糧食儲(chǔ)備工程，隨著時(shí)間推移，二者的利益沖突會(huì)愈加明顯。由于糧食儲(chǔ)備分布顯著不均勻，交通對(duì)糧食均衡布局的制約作用日益明顯，一旦發(fā)生急需糧食調(diào)運(yùn)的特殊事件，交通壓力驟然上升，運(yùn)輸效率降低。例如，在2008年汶川地震時(shí)，救援物資在準(zhǔn)備充足的條件下，受制于交通運(yùn)輸能力，短期內(nèi)無(wú)法運(yùn)達(dá)，其中就包括緊急調(diào)運(yùn)的儲(chǔ)備糧食。在緊急情況下，糧食無(wú)法高效率的從產(chǎn)區(qū)運(yùn)到銷區(qū)是當(dāng)前儲(chǔ)備布局存在的致命缺陷。

2.2 糧食儲(chǔ)備定位不清，效率低下

地方糧食儲(chǔ)備在管理制度與目標(biāo)體系上與中央糧食儲(chǔ)備差別較大。中央糧食儲(chǔ)備著眼于全局，具有戰(zhàn)略意義，地方糧食儲(chǔ)備則是立足于某地區(qū)，是總戰(zhàn)略指導(dǎo)下的具體戰(zhàn)術(shù)。而當(dāng)前，地方糧食儲(chǔ)備與中央糧食儲(chǔ)備責(zé)任劃分不清晰，儲(chǔ)備任務(wù)時(shí)有交叉、甚至沖突，組合運(yùn)行機(jī)制不夠完善，互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)優(yōu)點(diǎn)未充分體現(xiàn)[8]。由于區(qū)域性糧食事件的不正當(dāng)處理會(huì)迅速蔓延，中央政府希望事件在短期內(nèi)得到有效解決，而地方政府也認(rèn)準(zhǔn)了中央政府扼殺苗頭的心態(tài)，認(rèn)為中央政府不會(huì)坐視不管，必然會(huì)出手相救，這些原因共同造成了責(zé)權(quán)不明晰、事件處置效率低的現(xiàn)象。

2.3 糧食儲(chǔ)備成本高，財(cái)政負(fù)擔(dān)重

儲(chǔ)備糧收購(gòu)的購(gòu)銷費(fèi)用及產(chǎn)生的盈余由各級(jí)財(cái)政自行承擔(dān)。糧食儲(chǔ)備成本來(lái)源多，包括糧倉(cāng)建設(shè)等固定資產(chǎn)投資、企業(yè)管理成本和藥劑，機(jī)械等要素類可變成本。這些成本與糧食自然損耗、糧食輪換等項(xiàng)目已成為承儲(chǔ)企業(yè)和財(cái)政的負(fù)擔(dān)[9]。糧食儲(chǔ)存固有損耗、傳統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制和管理模式是儲(chǔ)備成本居高不下的背后推手。近年來(lái)，糧食市場(chǎng)行情低迷，儲(chǔ)備糧輪換成本高的問(wèn)題已經(jīng)引起了多方重視。雖然我國(guó)儲(chǔ)備糧輪換在形式上進(jìn)行了許多現(xiàn)代化創(chuàng)新，如網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等，但其本質(zhì)上依然沒(méi)有走出以糧食儲(chǔ)存年限為依據(jù)的靜態(tài)輪換管理模式。這種模式的輪換時(shí)間短且集中，市場(chǎng)運(yùn)作空間小，輪換企業(yè)無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)周期和糧食生產(chǎn)周期進(jìn)行輪換，經(jīng)常會(huì)陷入“高價(jià)進(jìn)、低價(jià)出”的輪換困境。

2.4 政府儲(chǔ)備任務(wù)過(guò)重，民間儲(chǔ)備積極性未被充分調(diào)動(dòng)

在我國(guó)現(xiàn)階段儲(chǔ)備體系中，中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備占比全國(guó)儲(chǔ)備總量80%以上，這樣一股獨(dú)大、一股獨(dú)占的儲(chǔ)備體制雖在控制力上表現(xiàn)優(yōu)異，但儲(chǔ)備效率無(wú)法達(dá)到最優(yōu)。所以政府儲(chǔ)備糧食的數(shù)目，實(shí)際上是在效率與控制力之間尋求平衡點(diǎn)。適宜的儲(chǔ)備規(guī)模既有利于保證國(guó)家糧食安全，又有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，達(dá)到綜合效益的最大化。在2004年糧食流通體制改革后，我國(guó)民間儲(chǔ)備發(fā)生了兩個(gè)重要變化：一是糧食企業(yè)更加積極的參與糧食經(jīng)營(yíng)；二是農(nóng)戶家庭儲(chǔ)備明顯減少，甚至某些產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶出現(xiàn)“零存糧”現(xiàn)象。以糧食企業(yè)和農(nóng)戶為代表的民間儲(chǔ)備是我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系的重要補(bǔ)充，他們既可以充當(dāng)我國(guó)糧食儲(chǔ)備市場(chǎng)的潤(rùn)滑劑，又可以減輕政府儲(chǔ)備的負(fù)擔(dān)。但目前，民間儲(chǔ)備的積極性未被充分調(diào)動(dòng)，他們更傾向于把糧食保障責(zé)任推給政府，一旦遭遇糧食歉收，極容易引起搶購(gòu)與恐慌，威脅社會(huì)安定。

3 我國(guó)地方糧食儲(chǔ)備體系改進(jìn)建議

3.1 優(yōu)化糧食儲(chǔ)備布局，加強(qiáng)流通運(yùn)輸能力建設(shè)

地方政府優(yōu)化糧食儲(chǔ)備布局應(yīng)從大局出發(fā)，摒棄以往己方利益至上的單贏觀念，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷雙方的合作雙贏，主要措施是：糧食主銷區(qū)政府根據(jù)自身糧食消費(fèi)能力，在本地區(qū)建立現(xiàn)代化糧食儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，并與糧食主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)固的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備的均衡。糧食主產(chǎn)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)會(huì)合周邊地區(qū)在鐵路沿線交通樞紐處建立糧食中轉(zhuǎn)倉(cāng)庫(kù)，縮短運(yùn)輸距離，有利于緊急情況下糧食的運(yùn)輸效率提升。雙方可共同協(xié)調(diào)加強(qiáng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是鐵路、水路的樞紐建設(shè)，力求與公路形成網(wǎng)狀對(duì)接，綜合布局，提升儲(chǔ)備糧流通運(yùn)輸能力。

3.2 明確糧食儲(chǔ)備責(zé)權(quán)，發(fā)揮地方糧食儲(chǔ)備“蓄水池”作用

中央糧食儲(chǔ)備負(fù)責(zé)的是國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備與專項(xiàng)儲(chǔ)備，以原糧為主，具有全局性、宏觀性的特點(diǎn)。地方糧食儲(chǔ)備負(fù)責(zé)的是區(qū)域性的糧食事件，以原糧和成品糧為主，具有局部性、微觀性的特點(diǎn)。他們各自具備比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)據(jù)此建立責(zé)權(quán)明晰的管理體制。地方儲(chǔ)備糧投放針對(duì)性強(qiáng)，一般面向本地與周邊民眾，符合居民消費(fèi)習(xí)慣，處置申報(bào)流程較中央儲(chǔ)備糧簡(jiǎn)單，具有特異性、便捷性與迅速性的特點(diǎn)。它是糧食安全危機(jī)的第一道防線，可以起到治標(biāo)的作用。而中央儲(chǔ)備糧與此正好相反，糧食動(dòng)用過(guò)程需層層申報(bào)審核，靈活性不如地方儲(chǔ)備糧，但一旦投放，可以起到治本的作用。近年的自然災(zāi)害對(duì)成品糧的短期供應(yīng)能力又提出了新的要求，而成品糧儲(chǔ)備是中央糧食儲(chǔ)備難以規(guī)?；茝V的，這正需要地方糧食儲(chǔ)備體系跟進(jìn)完善。所以，地方儲(chǔ)備糧作為中央儲(chǔ)備的補(bǔ)充與加強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮糧食儲(chǔ)備中 “蓄水池”的作用，積極圍繞市場(chǎng)響應(yīng)速度優(yōu)化、重點(diǎn)城市成品糧儲(chǔ)備、糧食儲(chǔ)備輻射能力等方面下足功夫，完善儲(chǔ)備體系。

3.3 適度施行動(dòng)態(tài)輪換，提高輪換效率

在提升糧食輪換效率方面，我國(guó)可以借鑒日本政府的滾動(dòng)式輪換制度。日本政府的儲(chǔ)備糧食輪換計(jì)劃是由農(nóng)林水產(chǎn)省制定，輪出的銷售價(jià)格和購(gòu)進(jìn)價(jià)格是由價(jià)格形成中心通過(guò)招投標(biāo)決定的，以每年的6月為基準(zhǔn)進(jìn)行糧食輪換，陳米輪出的同時(shí)購(gòu)進(jìn)相應(yīng)量新米，使庫(kù)存量始終保持在穩(wěn)定水平。這種做法避免了糧食集中輪出對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的沖擊，并且由于輪出糧食質(zhì)量較高，所以基本不會(huì)影響其接下來(lái)的銷售。我國(guó)可以嘗試動(dòng)態(tài)輪換與靜態(tài)輪換相結(jié)合的儲(chǔ)備模式[10]。在糧食豐年，政府可以核定一定量的儲(chǔ)備庫(kù)存為最低庫(kù)存，這部分糧食同正常儲(chǔ)備糧一樣，要保質(zhì)保量，用于可能發(fā)生的災(zāi)情，除政府外任何人不得動(dòng)用。余下的庫(kù)存為動(dòng)態(tài)庫(kù)存，可以由企業(yè)在透明公開(kāi)市場(chǎng)上運(yùn)作，企業(yè)可以根據(jù)糧食行情與本企業(yè)實(shí)際選擇恰當(dāng)?shù)妮啌Q時(shí)機(jī)，如果年度內(nèi)糧食歉收，則禁止動(dòng)態(tài)輪換，施行常規(guī)的靜態(tài)輪換。但是這種輪換方法對(duì)輪換比例的掌握要求很高，究竟何種比例既能保證糧食安全，又可增加收益，需要進(jìn)一步研究。

3.4 高度重視“藏糧于民”，支持民間儲(chǔ)備

在商業(yè)企業(yè)糧食儲(chǔ)備方面，當(dāng)前糧食儲(chǔ)備主要包括種子用糧儲(chǔ)備、工業(yè)用糧儲(chǔ)備和飼料用糧儲(chǔ)備，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極引導(dǎo)商業(yè)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)模的保障儲(chǔ)備，維持正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并分擔(dān)政府壓力。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊企業(yè)以非正常價(jià)格投機(jī)為目的的糧食儲(chǔ)備行為。在農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備方面，我國(guó)可以借鑒石油行業(yè)“藏油于民”戰(zhàn)略，積極推動(dòng)農(nóng)戶施行“藏糧于民”戰(zhàn)略，這表現(xiàn)為技術(shù)與政策兩個(gè)方面的支持。在技術(shù)上，糧食部門需要為農(nóng)戶配備新型儲(chǔ)糧工具，科技部門需要為農(nóng)戶開(kāi)發(fā)適合不同地區(qū)不同糧種的儲(chǔ)量倉(cāng)型，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)戶儲(chǔ)糧。在政策上，我國(guó)一方面需要加大宣傳力度，喚起農(nóng)民的存糧備荒的意識(shí)；另一方面，要完善以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)的“糧食銀行”試點(diǎn)工程，積極推廣農(nóng)戶集約化糧食儲(chǔ)存，并適當(dāng)提升農(nóng)戶倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)補(bǔ)貼與糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)戶增加糧食儲(chǔ)備。

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（責(zé)任編輯：劉昀）