鐘　哲

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130117)

地方政府社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性提升的路徑選擇

——以制度倫理為視角

鐘哲

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130117)

全面深化改革要求社會管理體制由單向管制向多元互動(dòng)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變只有通過地方政府的社會治理創(chuàng)新實(shí)踐方可逐步達(dá)成。從制度倫理視角看，制度創(chuàng)新是促成轉(zhuǎn)變的應(yīng)然路徑，而制度倫理則是制度創(chuàng)新最核心的價(jià)值取向。當(dāng)前地方政府社會治理創(chuàng)新面臨的持續(xù)性困境即緣于制度倫理的缺失，因此，應(yīng)從貫徹制度發(fā)展觀念、樹立制度評估倫理標(biāo)準(zhǔn)和促成制度體系倫理整合等制度倫理建設(shè)方面著手，方能從根源破解現(xiàn)實(shí)困境。

地方政府；社會治理創(chuàng)新；可持續(xù)性；制度倫理

一、制度創(chuàng)新：地方政府社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在實(shí)踐路徑

(一)地方政府社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯與基本涵義

21世紀(jì)以來，中國社會管理體制在改革中前行。中共十六大提出了“全面建設(shè)小康社會”宏偉目標(biāo)，此后，十六屆三中全會號召“統(tǒng)籌社會建設(shè)和管理”，十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)“著力發(fā)展社會事業(yè)，完善社會管理，推動(dòng)社會管理體制的改革與創(chuàng)新”，十七大制定了“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，十八大進(jìn)一步發(fā)展為“建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。2013年十八屆三中全會開創(chuàng)性地提出“創(chuàng)新社會治理體制”指導(dǎo)理念。上述社會治理方略的演進(jìn)，表明中國開始了由以單向管制為特征的社會管理體制，向以多元互動(dòng)為核心的社會治理體制轉(zhuǎn)變進(jìn)程，與此呼應(yīng)，地方政府社會治理創(chuàng)新實(shí)踐浪潮涌動(dòng)，新做法、新經(jīng)驗(yàn)迭出不窮。

作為宏觀社會治理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方政府社會治理創(chuàng)新是建立在多重政治發(fā)展邏輯交匯點(diǎn)上的必然性歷史選擇，而非運(yùn)動(dòng)式政治浪潮。首先，在主體勘定方面，社會治理體制轉(zhuǎn)變不僅需要頂層設(shè)計(jì)指引方向，更需要微觀性創(chuàng)新實(shí)踐去探索可行路徑。因此，在微觀先行的政治發(fā)展邏輯作用下，居于國家政權(quán)與社會力量交匯互動(dòng)場域中的地方政府，不僅肩負(fù)著執(zhí)行國家政策、統(tǒng)合社會資源和協(xié)調(diào)社會關(guān)系等職責(zé)，還扮演著為政治與行政體制改革積累經(jīng)驗(yàn)、探索路徑的重要角色，必然應(yīng)成為社會治理體制改革的先行者。其次，在理念選擇方面，作為一種既有“管理”績效，又有“參與”民主的新型行政模式，“治理”既能應(yīng)對全球化和不確定社會的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會對政府管理績效的要求，又能化解合法性困局，滿足日益高漲的民主訴求，因而替代了原有的“管理”模式，成為推動(dòng)社會以及國家現(xiàn)代化前行的價(jià)值理念。再次，在方式遴選方面，相較于注重制度整體變遷的“改革”，體現(xiàn)微觀調(diào)整的“創(chuàng)新”更符合我國政治發(fā)展現(xiàn)狀，更容易為地方政府認(rèn)同，因而成為推動(dòng)社會治理體制轉(zhuǎn)變的重要路徑。

從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，蘊(yùn)含著時(shí)代訴求和內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。本文嘗試將地方政府社會治理創(chuàng)新定義為以調(diào)整社會關(guān)系、協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾、維護(hù)社會秩序?yàn)槟繕?biāo)，以有序的合作關(guān)系為基礎(chǔ)的地方政府與多元社會主體協(xié)同展開的探索社會事務(wù)治理新方法與新模式的創(chuàng)造性實(shí)踐行為。

(二)地方政府社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)因與實(shí)踐路徑

首先，既有制度的缺陷是地方政府社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)因。地方政府社會治理創(chuàng)新的動(dòng)因呈現(xiàn)出多樣化特征?？偟膩碚f，“社會環(huán)境的變遷是引發(fā)創(chuàng)新的外部動(dòng)因，地方政府對于創(chuàng)新利益最大化的訴求是引發(fā)創(chuàng)新的主體動(dòng)因，而引發(fā)創(chuàng)新的最根本內(nèi)在動(dòng)因則在于現(xiàn)有制度及其結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷所引發(fā)的制度供給不足方面”[1]。具體而言，在“全能政府”和“國家本位”理念影響下，政府慣于采取政治統(tǒng)治的方式審視社會事務(wù)管理活動(dòng)，將政府職能視為這一活動(dòng)的唯一屬性，在通過相關(guān)政治秩序制度化的方式將社會資源合法地集中到自己手中的同時(shí)，從根本上祛除了多元主體參與的可能性。這種制度化的管理模式在特定時(shí)代有其合理性，但是在社會全面轉(zhuǎn)型情境下卻漸露疲態(tài)：僵化、非均衡等缺陷愈發(fā)明顯，亟待符合時(shí)代要求的改革創(chuàng)新來賦予其活力。

其次，制度創(chuàng)新是地方政府社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐路徑。制度創(chuàng)新，是對制度安排的正向性修正、變動(dòng)或更替。制度創(chuàng)新是對“供給障礙、實(shí)施困境以及變遷問題”[2]等制度缺陷作出的反思與回應(yīng)，因而成為地方政府治理創(chuàng)新的目標(biāo)和實(shí)踐路徑?！白鳛橄盗谢囊?guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，制度構(gòu)成了社會存在的基礎(chǔ)——即政治、經(jīng)濟(jì)秩序中合作與競爭的框架體系”[3]，因而從宏觀上來審視，“中國政府的改革過程，實(shí)質(zhì)上就是中國各級政府推動(dòng)制度創(chuàng)新的過程，是舊制度安排被取代的過程”[4]，全面深化改革的總目標(biāo)“國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化”的實(shí)質(zhì)，也可以理解為國家的制度體系和制度能力的建設(shè)。簡言之，制度創(chuàng)新是完成地方政府社會治理模式轉(zhuǎn)換的應(yīng)然性實(shí)踐路徑，也是構(gòu)建國家制度體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。

二、制度倫理：制度創(chuàng)新的核心價(jià)值取向

(一)制度倫理的內(nèi)涵

從本質(zhì)上來看，對公共生活秩序的引導(dǎo)和整合是制度所肩負(fù)的根本職責(zé)。但是并非所有的制度都能夠完善地承載這一功能，制度本身良善與否是衡量其能否為所轄問題提供有效保障的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)所在。作為一種外部化的集體記憶、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值的社會慣例與結(jié)構(gòu)的存儲，制度所應(yīng)具備的“善”至少包含兩層意蘊(yùn)：即對于制度完備性和效用性等外顯要素的考量；以及更為核心的，對于制度本身所蘊(yùn)含的價(jià)值導(dǎo)向等內(nèi)在道德規(guī)范的省察。正如黑格爾指出，“制度……屬于自由意志的定在，所以倫理屬性是制度的內(nèi)在屬性”[5]，倫理精神必然是制度建構(gòu)與解讀的重要取向?！爸贫燃瓤梢员灰暈橐环N規(guī)范體系所表現(xiàn)出的可能的行為形式；還可以具象為在某一時(shí)間和場域中在個(gè)體思想和行為中的實(shí)現(xiàn)”[6]。正是基于制度的抽象和具體的雙重屬性，對于制度的倫理審視也有著“制度的倫理——對于制度本身是否正當(dāng)與合理的倫理評價(jià)”和“制度中的倫理——制度本身所蘊(yùn)含著的倫理追求、道德原則與價(jià)值判斷”[7]這樣的雙重意蘊(yùn)，這也是當(dāng)前學(xué)界在制度倫理研究過程中所廣泛采用的“制度倫理化”與“倫理制度化”雙重涵義的由來。

簡言之，制度倫理化是指以道德價(jià)值和規(guī)范為視角，對現(xiàn)有制度進(jìn)行是否合倫理性的審視和評判；而倫理制度化是指以制度化的形式將一定社會倫理要求固定下來，在社會生活中加以貫徹執(zhí)行的過程。本文認(rèn)為，制度倫理是指對公共組織的規(guī)范體系和運(yùn)行機(jī)制的倫理審視和反思，即對公共組織制度化、規(guī)范化的倫理的思考與建構(gòu)，制度中所蘊(yùn)涵的倫理要求與倫理道德制度化的辨證統(tǒng)一，構(gòu)成了制度倫理的內(nèi)涵。

(二)制度倫理蘊(yùn)含著社會治理創(chuàng)新訴求

首先，依“倫理”突破舊制度桎梏?！?倫理)這一實(shí)體是自我解體了的存在，所以它絕不是死的本質(zhì)，而是現(xiàn)實(shí)的和活的本質(zhì)”[8]。因此，“倫理”本身的發(fā)展必然地持續(xù)更新著對于制度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這樣，對現(xiàn)有制度的倫理視角評議，就內(nèi)在地為地方政府社會治理創(chuàng)新提供了主觀層面的持續(xù)推動(dòng)力。因而在實(shí)踐層面，地方政府應(yīng)在社會治理創(chuàng)新中對原有法規(guī)、制度等政治秩序進(jìn)行“制度倫理化”審視，及時(shí)修正、更替、廢止制度陳習(xí)，保障創(chuàng)新的持續(xù)前行。

其次，依“倫理”構(gòu)建新制度體系。如前所述，地方政府的社會治理創(chuàng)新活動(dòng)是微觀先行政治發(fā)展邏輯作用下，中央政府為應(yīng)對傳統(tǒng)壓力型體制出現(xiàn)的危機(jī)，探索符合現(xiàn)實(shí)國情的改革之路而推行的先行實(shí)踐。因此，“解決問題”僅是地方政府社會治理創(chuàng)新的第一步，將創(chuàng)新過程中所形成的“新政策”、“新舉措”及“新方法”以制度的形式固化下來并使其得以推廣，才是地方政府社會治理創(chuàng)新的真意所在。正是在上述“經(jīng)驗(yàn)”固化為“制度”的進(jìn)程中，制度倫理開始申明其在地方政府社會治理創(chuàng)新中的訴求。具體而言，制度倫理要求地方政府在經(jīng)驗(yàn)“制度化”的甄選過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循“合倫理性”、“效用性”和“完備性”的次第順序，藉此保障由社會治理創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所固化形成的制度的公共利益訴求導(dǎo)向，即“善”之價(jià)值內(nèi)核。

三、倫理缺失：當(dāng)前地方政府社會治理創(chuàng)新持續(xù)乏力的根本原因

當(dāng)前，地方政府社會治理創(chuàng)新已取得明顯進(jìn)展，但仍面臨持續(xù)乏力的現(xiàn)實(shí)困境。而“制度保障的缺乏是造成地方政府社會治理創(chuàng)新持續(xù)乏力困境的最根本原因所在”[9]。從傳統(tǒng)意義上考量，地方政府社會治理創(chuàng)新所需的制度保障通常集中在“彈性制度空間”和“創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)制度化”兩方面。本文認(rèn)為，時(shí)至今日，地方政府并非缺乏客觀上的“制度保障”，而是無法有效地將其運(yùn)用于創(chuàng)新實(shí)踐。具體而言，地方政府缺乏一種內(nèi)在的制度評判標(biāo)準(zhǔn)——制度倫理來對當(dāng)前制度和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，因而其創(chuàng)新實(shí)踐往往躊躇于政治合法性與法律合法性的沖突中，輾轉(zhuǎn)于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好與民眾社會需求的困局內(nèi)，最終陷入創(chuàng)新難以持續(xù)的困境。

(一)雙重合法性沖突中隱含的倫理缺失

合法性是地方政府社會治理創(chuàng)新的核心概念。就宏觀而言，為政府夯實(shí)合法性基礎(chǔ)是地方政府社會治理創(chuàng)新的重要任務(wù)；從微觀上說，地方政府的社會治理創(chuàng)新實(shí)踐屬于行政行為，其本身亦需具備相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)。上述合法性間有一定的區(qū)別：前者屬于政治合法性，后者則屬于法律合法性。因此地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐也存在著兩種合法性導(dǎo)向，而兩種合法性之間的相互沖突，是引發(fā)創(chuàng)新持續(xù)性困局的原因所在。

政治合法性是指“社會民眾對政權(quán)正當(dāng)性的判斷和對該政權(quán)統(tǒng)治權(quán)力的自愿認(rèn)可和服從”[10]，在我國的現(xiàn)實(shí)政治生活語境中，政治合法性可分為以結(jié)果有效性為衡量標(biāo)準(zhǔn)的“政績合法性”和以程序完備性為基礎(chǔ)的“法治合法性”。地方政府的社會治理創(chuàng)新實(shí)踐必須滿足結(jié)果有效和程序規(guī)范的導(dǎo)向要求，并確保創(chuàng)新行為對地方政府合法性基礎(chǔ)的增強(qiáng)。法律合法性是指“考察行政行為是否與法相合，以及法律、規(guī)章與制度等政治秩序是否符合良善的道德要求——即‘法的精神’”[11]，“依法行政”是法律合法性最直觀的表述。因此，地方政府社會治理創(chuàng)新的內(nèi)容應(yīng)避免與法相違，創(chuàng)新過程中形成的具體方案、政策與制度中應(yīng)貫穿“法的精神”，是法律合法性所提出的創(chuàng)新導(dǎo)向所在。

上述兩種合法性創(chuàng)新導(dǎo)向相輔相成，辯證統(tǒng)一，“政治合法性是法律合法性的基礎(chǔ)和前提，法律合法性是政治合法性的限度和保障”[11]。但在具體的創(chuàng)新實(shí)踐中，兩種合法性卻經(jīng)常為人所異化解讀：以結(jié)果效用為基礎(chǔ)的“政績合法性”被等視為政治合法性的全部內(nèi)容，“既有問題的消解”成為創(chuàng)新的最重要考量因素；以法律條文考察為核心的“法條合法性”成為了法律合法性的代名詞，業(yè)已成文的制度規(guī)范成為了創(chuàng)新難以逾越的沉重桎梏。

正是基于上述異化解讀，合法性創(chuàng)新導(dǎo)向的矛盾集中地體現(xiàn)于政績合法性所要求的對于現(xiàn)有問題訴求的積極回應(yīng)和法條合法性所要求對于現(xiàn)有法律制度的嚴(yán)格遵守的現(xiàn)實(shí)沖突中。本文認(rèn)為，這一問題的產(chǎn)生根源于異化解讀政治與法律合法性過程中對于“程序性”和“道德性”等倫理要素的忽視。正因?yàn)閯?chuàng)新過程中制度倫理的缺位，致使地方政府無從準(zhǔn)確地對“問題訴求”背后所代表的是“公意”還是“私利”，現(xiàn)行法律制度是“符合憲政精神”亦或“業(yè)已不合時(shí)宜”來進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，對于中央政府所預(yù)設(shè)的彈性制度空間的運(yùn)用亦難以稱得上完備有效，創(chuàng)新實(shí)踐自然難以持續(xù)。

(二)雙重價(jià)值導(dǎo)向沖突背后的倫理缺失

在地方政府社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中，除未能形成制度而無法持續(xù)的情況外，已經(jīng)初步固化為制度的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)依舊持續(xù)乏力，“人走政息”現(xiàn)象亦大量存在。本文認(rèn)為，這一問題緣于創(chuàng)新過程中“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好”與“民眾社會需求”之間的沖突，制度倫理的缺失依舊是引發(fā)這一現(xiàn)象的原因所在。

首先，“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好”的創(chuàng)新導(dǎo)向。中國的地方政府社會治理創(chuàng)新實(shí)踐，“大多數(shù)的創(chuàng)新項(xiàng)目都帶有一把手工程的色彩”[12]。作為一種“政治—行政”承包機(jī)制，“一把手負(fù)責(zé)制”本身即立足于對于常規(guī)部門界限和工作流程的超越，故其合法性基礎(chǔ)并不能自傳統(tǒng)的成文政治秩序中獲得，更多要靠具體領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)威和創(chuàng)新績效提供保障。因而在創(chuàng)新實(shí)踐中，作為負(fù)責(zé)人的行政領(lǐng)導(dǎo)的效用偏好往往是創(chuàng)新展開的最核心價(jià)值導(dǎo)向。

其次，“民眾社會需求”的創(chuàng)新導(dǎo)向。民眾社會需求是“在一定的社會發(fā)展過程中，人們?yōu)榱藵M足當(dāng)前與未來發(fā)展需要而形成的占主導(dǎo)地位的需求意識”[13]。政府對民眾社會需求的滿足是其合法性基礎(chǔ)的必要保障。從本質(zhì)上看，對于此類需求的回應(yīng)是地方政府開展社會治理創(chuàng)新的核心動(dòng)因所在，這一需求也應(yīng)自然地成為創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。

不難看出，基于創(chuàng)新所面臨的緊迫性與復(fù)雜性，能夠超越現(xiàn)有常規(guī)部門設(shè)置、職能安排與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的“一把手負(fù)責(zé)制”成為創(chuàng)新實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇。但是這一非常規(guī)制度安排必然地缺乏明確的外在制度約束，因而在創(chuàng)新過程中，如若領(lǐng)導(dǎo)者本身再缺乏系統(tǒng)的倫理判斷標(biāo)準(zhǔn)，帶有“政治企業(yè)家”*政治企業(yè)家是指在政治市場上提供政治方案、權(quán)威和績效，以換取職位、聲望或關(guān)系的政治家。色彩的創(chuàng)新舉措則可能與真正的民眾社會需求相左，“陷入追逐個(gè)體或小群體名利的政績思維中”[14]。即便此類創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在領(lǐng)導(dǎo)者行政權(quán)威作用下形成了相應(yīng)的制度，也將因其缺乏民眾等創(chuàng)新客體的廣泛認(rèn)同而陷入“人走政息”的尷尬境遇。由此可見，創(chuàng)新的可持續(xù)性并不能和其制度化程度完全地等同起來，應(yīng)該進(jìn)一步對固化的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)中所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行評判。制度倫理的缺失是造成創(chuàng)新陷入“人走政息，制隨人徙”等持續(xù)性困局的原因。

四、依倫理易制：地方政府社會治理創(chuàng)新持續(xù)性提升的實(shí)踐路徑

地方政府社會治理創(chuàng)新過程中，制度倫理的缺失導(dǎo)致其無法對原有制度規(guī)章等政治秩序和創(chuàng)新實(shí)踐所積累的方案經(jīng)驗(yàn)做出“正當(dāng)性”判斷，并由此引發(fā)了創(chuàng)新持續(xù)乏力的困境。所以，由制度倫理引領(lǐng)的全方位制度體系建設(shè)是提升地方政府社會治理創(chuàng)新延續(xù)性的關(guān)鍵，制度發(fā)展觀念的培育、制度評估中倫理因素的強(qiáng)化和宏觀制度體系的倫理整合，是地方政府社會治理創(chuàng)新中可持續(xù)性提升的核心路徑。

(一)在創(chuàng)新理念中貫徹制度發(fā)展觀念

制度必然帶有歷史條件和社會背景等“場域”的印記。因而我們必須秉承制度“善”的歷史主義視角，在創(chuàng)新中貫徹制度發(fā)展觀念，以時(shí)間性與空間性為視角，對現(xiàn)有制度進(jìn)行客觀的倫理分析和評判。

第一，明辨制度的時(shí)代性。時(shí)代變遷潛移默化地推動(dòng)著制度“善”意蘊(yùn)與標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)。這一內(nèi)涵變化在時(shí)代變遷過程中顯現(xiàn)得較為清晰，但在轉(zhuǎn)型期則表現(xiàn)更為集中和明顯。短時(shí)間內(nèi)，社會發(fā)展階段的快速更迭更加彰顯出制度時(shí)代性考察的意義。因而地方政府若能明晰既有制度包含的時(shí)代性內(nèi)涵，那么制度創(chuàng)新則能擁有更堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)和明確的前行方向。這種創(chuàng)新既是對于歷史唯物主義的實(shí)踐踐行，又可被視為政府對時(shí)代和人民負(fù)責(zé)的重要表征。

第二，諦視制度的地方性?！半x開特定的歷史與文化發(fā)展?fàn)顩r而引入的制度，注定會由于其主觀指導(dǎo)的無根性而陷入困境”[15]292。作為宏觀的歷史階段發(fā)展訴求，制度的時(shí)代性必須與微觀的地方特色相結(jié)合，落實(shí)為具體的區(qū)域發(fā)展訴求才能夠明確地彰顯其內(nèi)在價(jià)值，地方性概念即由此產(chǎn)生。因此，地方政府應(yīng)該在沿承、遵守基本的制度框架的基礎(chǔ)上，因地制宜地審視和評估具體的制度內(nèi)容，針對本地方的發(fā)展?fàn)顩r有的放矢地對非根本性制度進(jìn)行嘗試性創(chuàng)新，以此確保制度在滿足本區(qū)域發(fā)展訴求的同時(shí)凸顯“時(shí)代精神”。

(二)在制度評估中樹立倫理準(zhǔn)則

制度發(fā)展觀念是制度創(chuàng)新實(shí)踐的思想前提，而制度評估過程中倫理準(zhǔn)則的樹立，則是推進(jìn)制度倫理建設(shè)的途徑。評估準(zhǔn)則必須“舍去(制度善本身的)具體樣式而把握其中的根本性思想”[16]，明確“時(shí)代精神”這一宏觀倫理觀念中的核心要素，并以此為基準(zhǔn)構(gòu)建起相應(yīng)的倫理性制度評估體系，直接地對既有制度做出明確的價(jià)值判斷，為制度創(chuàng)新提供引導(dǎo)和規(guī)范。

首先，把握當(dāng)前歷史階段的時(shí)代精神內(nèi)核。生發(fā)于社會發(fā)展實(shí)踐歷程中的“時(shí)代精神”具有不同的表征，但是其與政治、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展?fàn)顩r的密切關(guān)聯(lián)，則會自然地使其在一定時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出共性特質(zhì)，這也是具體的時(shí)代精神能夠?yàn)槲覀兛偨Y(jié)認(rèn)識的原因所在。當(dāng)下中國，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“廣泛的基本自由權(quán)利”和“共享現(xiàn)代化發(fā)展成果”等蘊(yùn)含效率性、自由性和平等性的時(shí)代訴求，經(jīng)常同時(shí)在制度建構(gòu)過程中發(fā)揮作用?；趶?fù)雜發(fā)展態(tài)勢，理論界和實(shí)踐界在對上述訴求進(jìn)行總結(jié)基礎(chǔ)上達(dá)成了共識，即“正義(即公正)應(yīng)成為社會制度的首要價(jià)值”[15]259，“在發(fā)展基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平與正義”[17]是當(dāng)前社會發(fā)展階段的價(jià)值內(nèi)核。

其次，構(gòu)建以公正為核心準(zhǔn)則的制度評估體系。“只有將抽象的倫理導(dǎo)向和具體的制度標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來評判一種制度才稱得上是客觀而有現(xiàn)實(shí)意義的?！盵18]地方政府所建構(gòu)制度公正標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)對制度的內(nèi)容和形式均有涵蓋，并針對不同的領(lǐng)域制定出相應(yīng)的評估細(xì)則。其具體應(yīng)該包含以下的內(nèi)容。

表1　制度公正的內(nèi)涵與相關(guān)評議標(biāo)準(zhǔn)[19]

(三)在制度秩序重構(gòu)中促成倫理整合

當(dāng)前地方政府社會治理創(chuàng)新成果大多體現(xiàn)為針對某一顯著問題的整改措施或方案，很少能夠形成帶有全局性質(zhì)的完整制度體系。正因如此，創(chuàng)新所形成的新生制度將無法避免地受制于“協(xié)作效應(yīng)”*協(xié)作效應(yīng)是指在既定的制度框架下各地方政府及部門之間、各種配套制度之間會產(chǎn)生顯著的協(xié)作關(guān)系，在其影響下整個(gè)政府機(jī)關(guān)習(xí)慣于這一模式的制度安排，任何率先進(jìn)行的創(chuàng)新行為所產(chǎn)生的新制度都存在與同系統(tǒng)內(nèi)其他制度相協(xié)調(diào)的問題。反作用下既有制度體系的排斥和傾軋，其持續(xù)性往往難以保證。

在完整的制度體系中，各個(gè)子制度間藉由相同或相近的倫理價(jià)值內(nèi)容而達(dá)成相互間的認(rèn)同和互動(dòng)，新生制度與既有制度間倫理價(jià)值內(nèi)核的不一致是引發(fā)制度間沖突的根源。很難想象以“效率”為導(dǎo)向的監(jiān)督、評價(jià)和反饋制度能夠真正地對以“公正”為價(jià)值內(nèi)核的新生制度施以公允的客觀評估。由此可見，在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新個(gè)案中制度倫理建設(shè)的同時(shí)，還必須要與之同步地創(chuàng)建與之相對應(yīng)的制度秩序環(huán)境。對制度體系的整體性倫理整合是制度倫理得以真正建構(gòu)完成的重要保障。

在較長時(shí)間內(nèi)，制度秩序完全可以在多種社會因素的平衡互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)倫理價(jià)值內(nèi)核的自我整合。但是在當(dāng)前中國社會所處的歷史形態(tài)轉(zhuǎn)型躍遷期中，留給社會因素動(dòng)態(tài)平衡的時(shí)間不多。在制度自我整合力弱化的情境下，“價(jià)值觀和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)都無定數(shù)，人們無從分辨何為公正，何為合理”[20]，“在這個(gè)時(shí)候，作為社會公共利益代表的(地方)政府能夠，也理應(yīng)成為社會公正的維護(hù)者”[21]。地方政府應(yīng)以統(tǒng)籌的視角來整合制度體系的共同倫理內(nèi)核，盡可能消除制度體系內(nèi)部由倫理問題引發(fā)的制度沖突，為制度倫理的建構(gòu)完成和社會治理創(chuàng)新的持續(xù)前行提供完善穩(wěn)定的制度秩序環(huán)境保障。

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The Sustainable Improving Path Choice of Social Governance Innovation of Local Government——From the Perspective of Institutional Ethics

ZHONG Zhe

(College of Politics and Law: Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

The deepening comprehensive reform requires that the social management system with a one-way management feature begin to transform the one with multiple interaction as the core.This kind of transformation needs to accumulate experience through the innovative practice of social governance of local government，and be reached gradually. From the perspective of institutional ethics review，institutional innovation is a necessary practice path to facilitate the transformation of social governance mode of local government.The dilemma of sustainability that the current social governance innovation of local government faces is due to the lack of institutional ethics.Therefore，we must take certain measures to abolish this realistic dilemma，for example，implementing the concept of institutional development，setting up the ethical standard of institutional evaluation，facilitating the integration of institutional ethics，and so on.

Local Government；the Innovation of Social Governance；Sustainability；Institutional Ethics

2014-10-10

中央編譯局重點(diǎn)項(xiàng)目(12ZBA04)；吉林省社科基金項(xiàng)目(2014B38)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(13QN050)。

鐘哲(1983-)，男，吉林長春人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院行政管理專業(yè)講師，政治學(xué)博士后。

D67

A

1001-6201(2015)02-0011-06

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.02.003