邱格屏，皮藝軍，陳 波

(1．華東政法大學 刑事司法學院，上海200042;

2．中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心，北京100088)

上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設調研報告

邱格屏1，皮藝軍2，陳 波1

(1．華東政法大學 刑事司法學院，上海200042;

2．中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心，北京100088)

城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設是社區(qū)防控體系的重要部分。上海市在城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設中充分利用作為正規(guī)力量的公安機關，積極聯合半正規(guī)力量，如街道辦、居委會、小區(qū)物業(yè)、保安等，發(fā)揮非正規(guī)力量，如平安志愿者、居民治安員等的作用進行多方面、多層次防控，取得了非常好的效果，無論是治安現狀還是警民關系都得到居民的認可。但是，由于警力相對不足，有些問題的解決仍然需要有突破性的思路。

城市社區(qū);治安防控系統(tǒng);社區(qū)防控體系;民眾參與

一、研究目的

本研究聚焦于上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設的效果，總體考察目前的城市社區(qū)防控系統(tǒng)是否高效、可持續(xù)程度如何等方面。具體而言，包括以下四個方面。

(一)系統(tǒng)評估城市社區(qū)治安狀況及其影響因素

1．評估城市社區(qū)治安狀況

對城市社區(qū)治安防控進行研究應當采取系統(tǒng)論，將城市社區(qū)治安的各個因素都放入社會治安防控的整個系統(tǒng)中進行研究。系統(tǒng)論方法有四條基本原則:整體性原則、相關性原則、最優(yōu)化原則和動態(tài)性原則[1]。從宏觀層面上評估城市社區(qū)治安狀況對于深入研究城市社區(qū)治安防控有著重要的意義。

整體性原則要求將城市社區(qū)治安防控視為有機整體。由于調研中采取的是由點到面的方式，對微觀層面的具體問題進行調研、分析個別現象，然后由點到面，形成對宏觀治安狀況的認識。調研中的具體問題也要回歸到城市社區(qū)治安狀況的總體中進行檢驗。個別問題的分析更離不開城市社區(qū)治安狀況這一整體。

相關性原則要求在調研過程中，要發(fā)現城市社區(qū)治安防控各個因素之間的聯系，不能孤立地看待任何一個治安防控的因素。解決城市社區(qū)治安防控問題時也不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而應當發(fā)現不同因素之間的聯系，通過減弱、消除和增強這些聯系，實現城市社區(qū)治安防控任務。

最優(yōu)化原則要求城市社區(qū)治安防控要達到有序、正常的狀態(tài)，必須將各個因素進行整合，合理地配置城市社區(qū)治安防控的各種資源。例如，在一段時期內，為了解決特定的治安問題，警力的配置要有所偏重。但是，這種偏重是以不影響公安機關日常工作的有序性為前提的。

動態(tài)性原則要求對城市社區(qū)治安防控的內、外部條件變化有所把握，探索系統(tǒng)變化的方向和趨勢。通過對城市社區(qū)治安狀況的系統(tǒng)評估，可以歸納出城市社區(qū)治安變化的趨勢。進一步發(fā)現城市社區(qū)治安狀況變化的動因。這些動因包含各個方面的內容，可能是技防、人防，也可能是社會總體環(huán)境的變化。

因此，在調研過程中，應當從城市社區(qū)治安的各個角度出發(fā)，梳理其中存在的問題，系統(tǒng)地評估城市社區(qū)治安狀況。這是研究城市社區(qū)治安防控問題的首要問題。

2．探究社區(qū)治安防控的影響因素

城市社區(qū)治安問題不可能單純地只是某一方面的問題，其與經濟發(fā)展、人口素質、法治環(huán)境等各個方面都有著千絲萬縷的聯系。然而這種聯系又具有復雜性。具體的城市社區(qū)治安問題的產生原因，經常會出現“多因一果”或“一因多果”的現象。在解決具體的治安問題時，往往解決了某一方面的問題就能夠預防一系列的違法犯罪問題，或者需要多管齊下才能夠解決某一個問題。

影響城市社區(qū)治安的因素與城市社區(qū)治安問題發(fā)生的聯系本身就很復雜。城市社區(qū)治安防控工作有其區(qū)別于打擊違法犯罪的特點。首先，治安防控具有事先性。要在違法犯罪現象尚未發(fā)生之前就能夠消除隱患。其次，城市社區(qū)治安防控具有偶然性。違法犯罪雖然是社會中必然發(fā)生的一種現象，但是其何時發(fā)生、在哪里發(fā)生、以何種方式發(fā)生都不確定。城市社區(qū)治安防控針對的對象就是這些帶有偶然性的違法犯罪現象，其本身就帶有一定的偶然性。再次，城市社區(qū)治安防控效果具有隱蔽性。消除城市社區(qū)治安防控的影響因素，是否一定會減少或消除城市社區(qū)治安問題并不明確，防控的效果很難評估。最后，城市社區(qū)治安防控具有長期性。短時期內來評估城市社區(qū)治安防控的效果并不可能，只有在相當長的一段時間內，對違法犯罪行為的發(fā)案數和發(fā)案率進行考量，才能夠評估城市社區(qū)治安防控的有效性。

對于影響城市社區(qū)治安防控的因素，通過調研可以加以歸納和總結，然后再專門針對具體的因素采取措施，才能夠解決城市社區(qū)治安問題。

3．居民對治安的感受與期待

城市社區(qū)治安防控歸根結底還是為了滿足居民的需求。讓居民有安全感，滿足居民對城市社區(qū)治安的期待是城市社區(qū)治安防控工作的重要內容。要實現這一目的，首要問題是弄清楚公眾對于治安的主觀感受和期待。特別是對影響居民安全感的治安因素和對違法犯罪行為的打擊要有準確把握。在有些地區(qū)，雖然治安狀況總體較好，但是由于未能解決居民最關注的治安問題，使得居民的安全感一直在低位徘徊，治安防控工作也無法滿足居民的主觀期待。誠然，由于居民個體的差異性，任何工作都無法滿足每一個居民的需求。但是，大部分居民的訴求基本一致。只有先弄清居民對社區(qū)治安的感受與期待，才能解決共性問題，進而提高居民對城市社區(qū)治安的滿意度。

(二)發(fā)現城市社區(qū)治安問題及其原因

1．總結城市社區(qū)治安的突出問題

在不同的社區(qū)中，影響城市社區(qū)治安的主要問題具有一定的相似性。一般而言，同類型的社區(qū)會出現類似的城市社區(qū)治安問題。例如，盜竊問題在當前城市社區(qū)最為突出，在不同類型的社區(qū)中都較為普遍。類似的問題還有很多。因此，總結當前城市社區(qū)治安中較為普遍的問題也是本課題研究的重要任務。首先總結出具有普遍性的城市社區(qū)治安問題是分析問題成因的前提條件。只有在發(fā)現了問題之后才能夠分析原因，進而有的放矢地提出解決問題的可行方案。

2．尋找社區(qū)治安防控的制度缺陷

城市社區(qū)是按照特定的規(guī)章制度進行管理的。在法律法規(guī)層面，同一地區(qū)的公安機關等城市社區(qū)治安防控的專業(yè)部門遵守相同的規(guī)章制度。但是，目前各種法律規(guī)范并不完善。“城市社區(qū)治安防控體系作為預防、控制、減少犯罪的系統(tǒng)，更急需一套完整的法律規(guī)范來確立它的地位、作用、功能和運行方式。但實際情況是，城市社區(qū)治安防控體系賴以運行的綜合治理法律法規(guī)還不健全。”[2]而對于各個不同的社區(qū)而言，管理制度也各有不同。有的社區(qū)制度較為完善，有的社區(qū)制度存在缺陷。

毋庸置疑，城市社區(qū)治安問題產生的一個重要原因就是法律法規(guī)和管理制度存在缺陷，出現了管理漏洞和缺陷，讓違法犯罪分子有機可乘。研究過程中要尋找出社區(qū)治安防控中存在的制度缺陷，并且提出解決方案。這有利于解決城市社區(qū)治安中存在的各種問題。

3．警察活動中存在的問題

雖然城市社區(qū)治安防控的參與主體很多，包括社區(qū)居民、警察、物業(yè)保安等，但是警察仍然主導著社區(qū)治安防控?！吧鐣伟卜揽伢w系的防控主體主要由三部分力量組成，即以公安機關為中堅，以群防群控力量為依托，以社會廣大居民的積極參與為基礎，多種防控力量共同存在于一個體系之中。”[3]警察的日常工作可以分為警務工作和非警務工作。前者包括打擊違法犯罪和治安防控;后者包括解決糾紛、幫助居民等內容。對于城市地區(qū)的警察而言，治安防控工作是警務活動中的主要組成部分。

警務工作與非警務工作中都存在一些問題需要解決。例如:目前的警務工作指導方針并非完全能夠滿足城市社區(qū)治安防控的工作要求。大量的非警務活動耗費了太多的警力，警察無法專注于治安防控和打擊違法犯罪活動。但是，如果一味地強調警務工作，完全拋棄非警務工作也不是解決之道。因為大量的違法犯罪行為都是由糾紛等問題逐漸演變升級而來的。實現警務活動與非警務活動的合理平衡，是解決這一問題的根本。

除了警務活動與非警務活動之間的平衡問題，警察活動中還有其他的問題。在研究過程中，要對問題進行總結，發(fā)現問題的根源，為警察有效參與城市社區(qū)治安防控提供建設性意見。

(三)分析城市社區(qū)治安防控的具體措施

城市社區(qū)治安防控必須依靠實施具體的措施才能夠實現。這些措施之間也具有一定的聯系。在理論上，不同的防控措施針對不同的治安問題有效。要想實現城市社區(qū)治安防控的效果，必須將各種防控措施綜合運用。

在完善各種治安防控措施之前，有必要對各種措施的有效性進行評估，這樣才能夠有針對性地解決城市社區(qū)治安的具體問題。對于某種城市社區(qū)治安問題較為突出的地區(qū)而言，一般都是因為防控措施不到位，或者防控措施缺位造成的。

由于不同社區(qū)的軟、硬件設施存在差異，許多社區(qū)只能實施一種或幾種社會治安防控措施。有些社區(qū)在治安防控措施方面還有提升的空間，可以通過制度規(guī)范或硬件改造進行完善。分析城市社區(qū)治安防控措施，不僅要從措施本身入手，還要對社區(qū)的人口情況、物業(yè)情況等各種軟硬件進行分析，有針對性地發(fā)現防控措施中存在的缺陷。這對調查研究提出了更高的要求。

對于相同類型的社區(qū)，一般都普遍存在相同類型的治安問題。這也意味著這些社區(qū)在防控措施方面有著類似的缺陷。解決某一類型的社區(qū)中存在的治安問題，就要從發(fā)揮這些防控措施的作用、完善防控措施方面入手。

(四)城市社區(qū)治安防控的政府參與和社會參與

城市社區(qū)治安防控工作的參與主體具有多樣性。總的說來，參與主體包括政府機構、社會公眾和社會組織。三者的作用相輔相成，如果能夠有機結合，那么城市社區(qū)治安防控工作就能夠事半功倍。有必要對公安機關和其他政府機構的聯動、社會參與這兩個問題進行研究。

1．公安機關與其他政府部門的聯動

正如上文所述，城市社區(qū)治安防控中警察仍然起主導作用?！坝欣щy，找警察”這一口號已經深入人心。在許多情形下，即便出現了應當由其他政府部門管轄的問題，公眾首先想到的仍然是向公安機關尋求幫助。長此以往，無論是民眾還是其他政府部門，都對公安機關產生了依賴感。

為了有效解決城市社區(qū)治安問題，社會治安綜合治理不失為一種可行途徑。上海的不同地區(qū)都推行過社會治安綜合治理“大聯勤”或“大聯動”，試圖整合各種政府資源，滿足日益復雜的城市社區(qū)治安需求，解決社會治安問題，有效進行城市社區(qū)治安防控。

然而，由于社會治安綜合治理需要由政府多個部門參與，各個部門之間的協(xié)作方式、溝通途徑、任務分工、指揮手段等各個方面都沒有形成統(tǒng)一有效的機制，因此，社會治安綜合治理很難深入開展，在實際工作中的成效也難以保證，許多地區(qū)出現了公安機關一家獨大，其他部門不作為的尷尬局面。如何實現政府部門的有效聯動，是城市社區(qū)治安防控工作的一大難題，有必要加以深入研究。

2．城市社區(qū)治安防控工作的社會參與

城市社區(qū)治安必須以居民參與為基礎，而居民參與可以分為社會組織的參與和社會公眾的參與。我國有著群防群治的優(yōu)良傳統(tǒng)，這在計劃經濟時代也發(fā)揮了重要作用。但是，社會轉型的推進，也對城市社區(qū)治安防控工作的社會參與提出了新的挑戰(zhàn)。

一方面，政府還在用計劃經濟時期的手段在管理社會?！叭绻丫S護社會治安的各種力量看成是治安工作資源，那么很容易地發(fā)現當前的社會治安綜合治理工作體系實際上是使用計劃經濟的手段把各種治安工作資源進行統(tǒng)一調度?！薄斑@是一種適用于計劃經濟的，而非適用于市場經濟的社會控制模式?！盵4]沒有參與城市社區(qū)治安防控的有效途徑，社會組織和公眾很難有效地參與到城市社區(qū)治安防控當中。另一方面，政府資源捉襟見肘，需要調動社會資源。社會轉型時期紛繁復雜的治安問題對社會管理也提出了新的要求，政府無法包攬所有的社會治安防控職能。這種窘境勢必要求城市社區(qū)治安防控工作能夠由社會力量進行分擔。但是，目前社會力量的參與度還遠遠不夠。

以上兩個方面形成了當前社會參與中的一大矛盾。因此，在研究過程中尋找和挖掘社會力量參與城市社區(qū)治安防控的途徑和手段，是本課題研究的一項重要任務。

二、研究過程與方法

城市社區(qū)有廣義與狹義之分，廣義上的城市社區(qū)包括五種類型:以獨立的居民小區(qū)為單元，居民住戶密集的“小區(qū)型社區(qū)”;以駐區(qū)單位為主體，單位相對集中的“單位型社區(qū)”;以商業(yè)區(qū)為單元，商業(yè)場所集中的“功能型社區(qū)”;以市區(qū)道路為界限，集居民小區(qū)、商業(yè)場所、駐區(qū)單位為一體的“混合型社區(qū)”;城郊結合部的“中介型社區(qū)”等。狹義的城市社區(qū)僅指以獨立的居民小區(qū)為單元的社區(qū)。本研究取狹義的“城市社區(qū)”含義。

根據預設的“城市社區(qū)”的含義，課題組成員展開了對城市社區(qū)的大規(guī)模調研，主要采用了社會學的參與觀察、深度訪談、大規(guī)模問卷調查及小型座談會等方法。

(一)參與觀察

參與觀察的時間主要集中在2013年4月至6月，內容包括兩種:第一種是一般的參與觀察。主要是觀察民警們如何開展社區(qū)治安工作，通過觀察民警與轄區(qū)內居民的互動，了解民警與社區(qū)居民的關系;通過民警與社區(qū)居民的對話，了解民警對轄區(qū)的熟悉情況;通過居民對民警的回應，了解民警日常工作的細致程度及居民對民警工作的支持;通過民警與社區(qū)街道辦、居委會干部的互動，了解“其他組織”(指非警務部門)在城市社區(qū)治安防控過程中的參與度，以及民警對其他組織的動員程度。第二種是深度觀察。一方面通過觀察社區(qū)警對小區(qū)發(fā)生的各類摩擦、糾紛、治安事件的處理，了解不同社區(qū)警在處理居民問題時的態(tài)度、手段以及居民對此的反應;另一方面則是通過觀察事件處理過程中及處理完畢后社區(qū)警與居委會干部的交流、互動，對該社區(qū)的自治形成基本觀念。在社區(qū)及社區(qū)警的選取上采用典型性、代表性原則，既有以本地居民為主的老式社區(qū)，也有本地人與新上海人雜居的商品房社區(qū)，還有外國人集中的涉外社區(qū);既有居住人口僅僅幾百人的小規(guī)模社區(qū)，也有居住人口達數千人的大型社區(qū);既有社情極其復雜的被稱為“匪窩”的社區(qū)，也有數年沒有發(fā)生刑事案件的良好社區(qū);既有由“十佳”社區(qū)警管理的社區(qū)，也有由毫無思路社區(qū)警管理的社區(qū)。

(二)深度訪談

深度訪談對象的選擇是根據基層派出所提供的社區(qū)信息來決定的，盡可能地囊括不同類型的社區(qū)，如高端社區(qū)與低端社區(qū)、老式公房社區(qū)與新式商品房社區(qū)、百十戶的小型社區(qū)與數千戶的大型社區(qū)、新上海人社區(qū)與本地居民社區(qū)、治安防控成績突出的社區(qū)與亂象迭出的社區(qū)。主要訪談對象包括三類:一類是民警，包括52宗個案，以男性為主，女性只有5名;一類是居委會干部，包括26宗個案，男女比例基本相當;還有一類是物業(yè)管理人員及保安，包括22宗個案，女性10名，男性12名。

52名民警來自不同警種，分別是刑警、社區(qū)警、巡邏警、內勤，通過對他們進行深入訪談，與他們一起討論了“當前上海城市社區(qū)治安防控措施的效果”、“上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設存在的問題”等問題，深入了解了一線警察在從警過程中的無奈與擔憂。

針對26名居委會干部的訪談，我們的主要目的是印證對警察的訪談內容，同時了解居委會在城市社區(qū)治安防控中的作用，居委會干部與社區(qū)警的關系及他們之間如何互動。管理到位、秩序良好的社區(qū)居委會干部往往會耐心細致地回答我們的問題，向我們展示其社區(qū)的優(yōu)勢;秩序比較差的社區(qū)居委會干部則不太愿意跟我們談管理問題，多數人只是抱怨工作多、居民不好管、經費短缺等。

對22名物業(yè)及保安的訪談集中在物業(yè)如何配合社區(qū)警的管理方面，同時了解物業(yè)如何在社區(qū)治安防控中起作用。

(三)問卷調查

問卷調查分兩部分進行:一部分調查對象為基層派出所民警，一部分調查對象為城市社區(qū)居民。

調查中，我們共向基層派出所民警發(fā)放了1100份問卷。因為是委托派出所協(xié)調員發(fā)放的，所以問卷全部回收。

居民問卷調查采取抽樣方式，在3個區(qū)的6個社區(qū)內進行，根據社區(qū)的大小不同分別發(fā)放問卷100～130份不等，共計發(fā)放問卷700份，回收有效問卷677份，回收率為96．7%。

為了保證調查數據能真實反映不同人群的治安滿意度及對社區(qū)治安防控的看法和意見，我們在調查中設定了一些具體規(guī)定:一是要求男女比例大致相近。實際調查結果顯示，我們的控制是有效的，在對該問題進行有效回答的被調查對象中，男性占42．8%，女性占56．8%。二是對被調查對象的年齡段進行了限制，規(guī)定18～40歲人群、40～60人群、60歲以上人群的比例大致為1∶1∶1。實踐中，我們向每個調查小組派了1名課題組成員，以便掌握實際情況。

進行較大范圍的抽樣問卷調查，其目的之一是藉此獲得第一手的定量數據，然后在定量分析的基礎上探討城市社區(qū)治安防控的一些基本規(guī)律，為各級政法部門制定相關方針政策提供實證資料。

由于調查是在中心城區(qū)的社區(qū)內進行的，本地居民占了絕大多數，有效百分比達85．7%。677名被調查對象中，77．6%是自購住房。

(四)座談會

除了前述三種調查方法，我們還在三個區(qū)的刑偵支隊和治安支隊召開了7次座談會，就當前警務工作中的機制問題集中聽取意見。在各治安支隊，我們主要了解的是作為基層派出所指導單位的治安支隊，他們如何看待目前社區(qū)治安防控中出現的漏洞，他們是否針對這些漏洞進行了深入的思考，未來城市社區(qū)治安防控改善的目標和方向是什么。同時，我們也跟他們討論了當前媒體中的警察形象問題。在刑偵支隊，我們集中了解的是他們對治安支隊、基層派出所日常工作的看法，他們在打擊犯罪過程中是否發(fā)現社區(qū)治安防控的漏洞，是否發(fā)現某些刑事案件的發(fā)生或高發(fā)是因為治安防控出現了疏漏，以及他們對治安防控的建議和意見。

三、上海城市社區(qū)治安現狀

相對而言，上海的治安狀況是非常好的，居民對本轄區(qū)的治安滿意度較高。調查走訪中，許多從外地來上海工作的被訪對象都對上海的治安狀況表示出極大的認同，一些被訪對象說:“我覺得上海的治安很好啊!我來幾年了，沒遇到什么不安全的事。”也有的被訪對象說:“我在中國待過很多城市，我感覺上海的社會治安是最好的?！?/p>

為了在更大范圍內印證少數被訪對象的說法，我們在問卷中設計了一道題，以檢測居民對治安的感性判斷(第9題:“您對于本轄區(qū)當前社會治安的滿意度如何?”答案為:A．非常滿意;B．滿意;C．一般;D．不滿意;E．非常不滿意;F．不知道)。調查的結果表明，64.6%的居民表示對本轄區(qū)治安很滿意或滿意，31.3%的居民選擇了“一般”，表明他們既說不上小區(qū)治安有什么好，也說不上小區(qū)治安有什么不好，只有不到3.5%人對小區(qū)治安表示出不滿(見表一)。

表一 居民對于本轄區(qū)當前社會治安的滿意度

因為直觀感覺往往容易出錯，我們在設計問卷時特意設計了一道理性判斷題，以檢驗第9題的答案是否真實(第3題:“夜里12點之后，您是否敢在小區(qū)單獨行走?”答案分五個層次:A．當然敢;B．敢;C．看情況;D．不敢;E．當然不敢)。調查結果顯示，一半以上(57．2%)的被訪對象對“夜里12點之后在小區(qū)內單獨行走”內心沒有疑問，約26．8%的被訪對象會有所猶豫，只有15．2%的被訪對象回答“不敢”，而其中完全不敢的只有不到1%(見表二)。這表明絕大多數居民對本社區(qū)的治安狀況持肯定態(tài)度?？傮w上說，兩道題在肯定社區(qū)治安成果方面的差別不大，但在否定方面還是有很大差別的。

表二 夜里12點之后敢在小區(qū)單獨行走的居民百分比

課題組除了對當下社會治安狀況進行調查外，還對社會治安的動態(tài)變化進行了調查，設計了“您認為本社區(qū)過去三年的治安狀況是:A．越來越好;B．沒變化;C．越來越差;D．不知道”這樣一道題。調查結果表明，一半以上的居民認為過去三年的治安狀況“越來越好”了(見表三)。

眾所周知，三年前正是世博會召開的2010年，那是一個全民防控的時期，也是社會治安極好的時期，許多警察至今都還在懷念當年治安防控措施推進的速度與廣度，也在懷念政府當年對治安防控支持的力度。因此，最近三年來的社區(qū)治安防控能獲得這樣的認同，應該讓作為治安防控主力軍的公安民警感到高興。

表三 居民對本社區(qū)過去三年的治安狀況變化的評價

與社區(qū)治安滿意度相對應，為了檢驗社區(qū)居民社會治安滿意度與其對城市總體印象的關聯，我們也對上海市的總體治安水平進行了調查，被調查對象對上海市的總體治安水平的評價與對社區(qū)治安水平的評價基本一致，這表明居民對自身生活環(huán)境的滿意度感受直接影響其對整個城市的態(tài)度和看法(見表四)。

表四 居民對上海市當前社會治安的滿意度

因此，城市社區(qū)治安防控建設就是城市名片建設的重要過程之一，社區(qū)治安狀況獲得了居民認同，城市治安就獲得了認同。

對于上海市社會治安狀況過去三年的變化，居民們的感受也直接受到社區(qū)治安狀況變化的影響，兩組數字非常接近(見表五)。

表五 市民對上海市過去三年的治安狀況的評價

綜上，上海市城市社區(qū)治安防控的整體水平和效果都是令人滿意的，居民們對此都給予了肯定評價，這對于常年工作在治安防控第一線的廣大公安民警來說，無疑是最感欣慰的。但是，我們同時也應該看到，還有1/3左右的居民對上海城市社區(qū)的治安防控沒有信心，他們在選擇“一般”滿意度的時候，內心還是有很多話要說的，他們覺得在社區(qū)治安防控方面，還有很多工作可做。

四、當前城市社區(qū)治安防控措施的效果評估

社會治安防控必須依靠具體的治安防控措施來實現，綜合運用各種防控措施是實現社會治安防控的有效途徑。在“城市社區(qū)治安防控網絡建設”課題研究中，為了實現治安防控的目的，應當將城市社區(qū)中各種治安防控措施的效果進行評估，并對其在不同社區(qū)的適用情況進行分析，具體分析和研究城市社區(qū)治安防控措施時，主要包含以下內容:

第一，發(fā)現各種社會治安防控措施中的漏洞。這些漏洞有可能是由于治安防控措施的規(guī)范出現了問題，也有可能是具體實施治安防控的人員在工作中存在疏漏。

第二，挖掘社區(qū)中較有特色的防控措施。分析這些防控措施的具體效果，總結這些治安防控措施的經驗做法，有目的地在同類社區(qū)中進行推廣。由于同類型的社區(qū)中一般會存在類似的治安問題，一旦發(fā)現個別社區(qū)采用獨特的治安防控措施解決了這方面的問題，就可以推廣該經驗。

第三，調查社區(qū)居民對于社會治安防控措施的評價。社會治安防控措施的初衷、實際效果和居民對于防控措施的期待之間必然存在一定的差距。尋找這些差距的癥結，提出改善措施，努力縮小這些差距也是在分析城市社區(qū)治安防控措施時應當完成的任務。

第四，提出完善城市社區(qū)治安防控措施的具體建議。對于在調研中剛發(fā)現的較為普遍的問題，有必要提出具體的建議，為實務部門和基層組織有效解決這些問題提供參考。

(一)警察巡邏

警察巡邏可以分為傳統(tǒng)的警察巡邏和新型警察巡邏。傳統(tǒng)的警察巡邏包括警察開車巡邏、警察騎自行車巡邏和警察步行巡邏。新型警察巡邏是指隨著科技強警的進一步提升，警察借助街面布置的攝像頭來監(jiān)控特定區(qū)域的治安情況，發(fā)現可疑人員或違法犯罪行為后，指揮警察趕赴現場進行處置，這也是現代警務中“人機互動”的重要組成部分。

1．傳統(tǒng)的警察巡邏

傳統(tǒng)的警察巡邏主要是指警察的街面巡邏，這是基層派出所日常工作的重要內容，基本上所有的市區(qū)派出所都有專門警察負責街面巡邏工作?？傮w而言，街面巡邏工作具有以下幾大功能:

首先，警察巡邏能夠提高市民的見警率，增強群眾安全感，震懾違法犯罪分子。保持和增強群眾安全感是巡邏勤務區(qū)別于其他勤務的顯著特點。有研究表明，公眾的安全感和滿意度，很大程度上并非源于警察的破案數、破案率，而是來自于身邊的巡邏警察[5]。調研中發(fā)現，在警察巡邏出現頻率較高的地段，治安情況整體較好。

其次，警察在巡邏中可以及時發(fā)現警情，及時處置警情。在巡邏過程中，警察可能會發(fā)現可疑人員或違法犯罪行為。預防、制止違法犯罪，維護社會治安秩序是治安巡邏勤務的基本職責和主要功能。此時，警察可以主動出擊，采取相應的措施來應對。如此一來，一方面可以提高警察的反應速度;另一方面也可以提升警察在人民群眾心目中的形象。在巡邏過程中，遇到可疑人員可以及時盤查，而后再決定是否需要進一步采取措施。

最后，警察在巡邏過程中作為一支機動力量，一旦出現警情，可以隨時聽從指揮中心的調度，及時趕往現場。在市區(qū)，由于交通堵塞等原因，接到報警后未必能夠保證在規(guī)定的時間內從公安派出所到達發(fā)案地。因此，將巡邏警察作為機動力量布置在轄區(qū)的各個地方，聽從指揮中心的調度，及時趕赴現場是一個重要的解決方式。

傳統(tǒng)的警察巡邏的三種方式各有各的優(yōu)缺點，各種巡邏方式中也都存在可以改進的地方，而城市居民對于這些巡邏方式的主觀感受也不一致。

為了研究三種巡邏方式與城市社區(qū)居民安全感之間的關系，調查問卷中專門設計了一題(第11題):“警察的哪種巡邏方式讓您感覺最安全?A．警察騎自行車;B．警察步行;C．警察開車;D．其他(請注明)?！苯Y果如表六。

表六 市民對警察巡邏方式的感受

根據上述統(tǒng)計數據可以看出:三種傳統(tǒng)的巡邏方式中，步行巡邏最能夠提高社區(qū)居民的安全感，其次是自行車巡邏，最后才是開車巡邏。下文將對這種現象進行分析和解讀。

(1)開車巡邏

開車巡邏是目前城市社區(qū)中街面巡邏的主要方式，具有快速、機動的特點，可以在短時間內到達案發(fā)地。而在交通擁堵路段，警車的機動性會大打折扣。開車巡邏對于和諧的警民關系的構建，效果不是很大，與其說開車巡邏提高了見警率，不如說開車巡邏提高了見警車率。這種巡邏方式使得警察很難與群眾面對面地接觸，甚至會給居民一種警車工作“浮于表面”的印象。開車巡邏能夠震懾違法犯罪分子，這對于預防犯罪起到了一定效果。但由于其目標過大，容易被違法犯罪分子發(fā)覺，很難抓住現行犯。課題組在與巡邏民警訪談過程中，也有警察表示:“如果違法犯罪分子看到了警車還繼續(xù)作案，那只能說明他精神有問題。”

(2)徒步巡邏

相比于開車巡邏，徒步巡邏的缺點非常明顯:一是巡邏半徑較小。由于步行速度較慢，不可能在短時間內到達案發(fā)現場，要想保證警察的接警速度，徒步巡邏的半徑范圍有所限制;二是需要大量警力。正是由于徒步巡邏半徑較小，因此覆蓋公安派出所轄區(qū)需要大量的警力。

但是，徒步巡邏的優(yōu)點也非常明顯。徒步巡邏方便警察與居民的交流，在巡邏過程中，可以隨時隨地停下來與居民交談，走訪街面上的商鋪等，更加容易獲得警情的消息;徒步巡邏是提高見警率最為有效的方式，而見警率的提升，能夠有效提高居民的安全感和滿意度。公眾安全感與社會面見警率是成正比例關系的。通過游動形式展開警務活動，客觀上造成了治安力量無所不在的印象，給違法犯罪分子“法網恢恢、疏而不漏”的感覺，也使廣大人民群眾產生了警察無所不在的印象[6]。由此可見，徒步巡邏恰恰能夠彌補開車巡邏的不足，但是其也有自身無法克服的缺點。

(3)騎車巡邏

警察騎車巡邏在一定程度上彌補了步行巡邏和開車巡邏的缺點。但是，騎車巡邏的巡邏半徑還是難以和開車巡邏相比，不過其機動性大大增強，也能夠與城市社區(qū)的居民充分接觸。在警力充足的公安派出所，可以推廣這種巡邏方式。

2．視頻巡邏

視頻巡邏是警務信息化不斷深化以后才出現的一種巡邏方式。近年來，上海不斷地增加社會治安防控方面的投入，在街面上安裝各種攝像頭也是其中的一項重要舉措。截至目前，上海街面上已經安裝了7萬多個攝像頭，而且還有持續(xù)增加的趨勢。目前，市區(qū)主要道路上基本上能實現攝像頭全覆蓋、全程跟蹤。各個公安派出所也設立了指揮室，由專人負責監(jiān)控，利用視頻對街面上的治安問題進行巡邏。

視頻巡邏只是這些攝像頭的一個功能，它們還能夠起到記錄界面上發(fā)生的各種事件、行人的作用。此外，視頻攝像頭還能夠起到威懾作用。在調研的訪談中，有民警就曾表示，在安裝了攝像頭之后，攝像頭覆蓋范圍內的“盜三車”案件發(fā)案率明顯降低。

由于公安派出所的警力不足現象普遍存在，各個派出所指揮室一般都是由社保隊員負責視頻巡邏。但是，視頻巡邏的專業(yè)性較強，需要連續(xù)長時間工作，而社保人員的專業(yè)知識欠缺，無法勝任視頻巡邏工作的要求。目前情況下，想通過增加警察的編制來滿足視頻巡邏的要求似乎很難?？梢耘嘤栆慌旮涣?，具有專業(yè)知識的外聘人員專門從事視頻巡邏工作。

在日常巡邏工作中，將傳統(tǒng)的巡邏方式與視頻巡邏相結合，更需要強化視頻巡邏的功能，提升視頻巡邏人員的專業(yè)素質。

3．巡邏頻次

視頻巡邏具有隱蔽性，不能提高見警率。提高居民的安全感和滿意度還是要從優(yōu)化巡邏作用，增加巡邏頻次入手。

對于巡邏頻次的居民滿意度，課題組在居民問卷中也專門做了調查分析，具體見表七。

表七 增加警察巡邏頻次對社區(qū)治安防控的影響

對此進行分析可知，將近60%的居民認為增加巡邏頻次在社區(qū)治安防控中的作用非常大;將近90%的居民認為增加巡邏頻次在社區(qū)治安防控中的作用較大或非常大。

綜上，無論是從增加人民群眾的安全感和社會治安滿意度角度，還是從提高社會治安防控的實效的角度，都應當強化巡邏的作用。

需要從兩個方面入手:第一，增加巡邏頻次，提高居民的見警率;第二，在三種傳統(tǒng)巡邏方式中，應當提高警察徒步巡邏和騎車巡邏的比例。此外，公安機關內部提升視頻巡邏人員的素質也會起到一定作用。

(二)物業(yè)保安

毋庸置疑，在城市社區(qū)的治安防控中，物業(yè)保安起到了極其重要的作用。居民問卷也對物業(yè)保安的數量與社會治安防控的效果進行了調研。數據分析顯示:超過70%的居民認為增加保安數量對治安防控起到的作用非常大或較大(見表八)。

表八 增加保安數量對城市社區(qū)治安防控的影響

相比于增加巡邏頻次而言，增加物業(yè)保安數量在居民心目中的作用顯得不是那么重要。但是，需要加以強調的是，此處增加保安的數量應當是增加稱職保安的數量。在有些小區(qū)中，保安的作用并未得到有效發(fā)揮。

一般而言，保安的數量和質量起到了很大作用。課題組在某高檔小區(qū)調研時發(fā)現，該小區(qū)共有物業(yè)保安300多人。在對該小區(qū)保安經理進行訪談過程中，我們了解到該物業(yè)保安從保安員招聘環(huán)節(jié)開始就嚴格把關，后期也非常注重保安的管理，該小區(qū)近五年來刑事案件、治安案件的發(fā)案率為零。除了物業(yè)保安的硬件方面較為突出以外，數量和質量也起到了很大的作用。

當然，高檔社區(qū)的開發(fā)較晚，因而硬件設備優(yōu)越，物業(yè)費高，居民的素質也相對較高，這一類型的社區(qū)在全上海的城市社區(qū)中所占比例并不高。在調研中，筆者發(fā)現兩種類型的社區(qū)物業(yè)保安問題較為突出，與之相對應，社會治安問題也較為復雜。

1．農民回遷小區(qū)

農民回遷小區(qū)是上海城區(qū)中一種較復雜的小區(qū)。這些小區(qū)的地理位置一般處于中心城區(qū)的外圍，但仍然屬于中心城區(qū)。由于拆遷以后，原先的農民會獲得兩套以上(包括兩套)的住房，小區(qū)中房屋出租的現象較為普遍。

(1)外來人口多，群租房多

這些小區(qū)離中心城區(qū)稍遠，房租較中心城區(qū)便宜，交通方便，因此成為大量外來務工人員租房的首選。但是，外來務工人員的經濟能力無法承受租住整套住房，群租房在這些社區(qū)非常普遍。課題組在調研一個農民回遷小區(qū)時，發(fā)現有的三室一廳的房間被隔成了十多個單間，居住人數達到了近30人。而作為隔斷使用的板材和門窗都很簡陋，很容易被破壞，治安隱患非常大。

(2)物業(yè)服務跟不上

與商品房相比，農民回遷小區(qū)的物業(yè)服務很難跟上。原因也是多方面的:首先，物業(yè)費拖欠。農民無法適應身份上的轉變，以前在農村的生活習慣還大量存在。拆遷以前不需要交物業(yè)費的住戶，會理所當然地認為不應當交物業(yè)費。課題組在調研中也發(fā)現，有的農民回遷小區(qū)長期拖欠物業(yè)費的住戶甚至達到了一半以上，這種現象直接影響到社區(qū)的物業(yè)服務水平。其次，物業(yè)公司在聘請保安時，過多地考慮政策因素。在這些小區(qū)，保安崗位的招聘被作為就業(yè)安置的優(yōu)惠政策，只面向原來本村的居民招聘。這些保安年齡普遍偏大，大多在50～60歲之間，對于這些政策性安置就業(yè)的保安的管理也無法落實，物業(yè)公司根本不能解聘這些保安，他們的責任心很難保證，長期以來形成了“干與不干一個樣，干多干少一個樣”的局面。課題組在調研中也發(fā)現，物業(yè)保安脫崗現象極為嚴重。

從硬件上來講，這些小區(qū)的配套硬件比商品房小區(qū)并不差，但是由于外來人口眾多、物業(yè)保安服務跟不上的原因，使得農民回遷小區(qū)很難管理，這些小區(qū)的治安問題也很突出。

對于農民回遷小區(qū)的亂象，應當從以下方面加以解決:一是加強群租房的管理。雖然群租房本身違法，管理部門還是未能有效地根治這一頑癥。我們認為，按市場經濟規(guī)律，政府在短時間內顯然是無法解決群租房問題的。與其一味地取締，不如進行疏導，在立法上制定群租房的標準，規(guī)范管理，消除群租房中的安全隱患。二是農民回遷小區(qū)保安崗位的政策性因素應予剔除。將這些小區(qū)的物業(yè)服務推向市場，由市場化的物業(yè)公司聘請能夠勝任保安業(yè)務的保安人員。三是通過法律途徑督促住戶繳納物業(yè)費。目前，對于農民回遷小區(qū)中拖欠物業(yè)費的現象，主要是由政府進行托管，政府補貼的經費僅夠物業(yè)公司勉強維持，其實際效果很難保證，更談不上物業(yè)服務的提升。讓業(yè)主繳納物業(yè)費才是真正的解決途徑。

2．舊式里弄社區(qū)

雖然上海的城市化進程取得了令人矚目的成績，但是，城市中還存在大量的舊式里弄社區(qū)，由于年代久遠，硬件設施很難跟上。這些小區(qū)的治安問題也很突出。課題組在調研中也發(fā)現，許多舊式里弄小區(qū)無法做到封閉式管理，而這些社區(qū)中亂搭建現象也極為嚴重。

這一類型的城市社區(qū)治安防控工作難上加難。要因地制宜，分別進行:

第一，對于有條件的社區(qū)，要進行封閉化管理的改造。只有在社區(qū)實行封閉化以后，出入社區(qū)的通道減少，才能夠方便管理。保安只要管住進出口，就能夠有效地管理社區(qū)。

第二，增加保安數量。舊式里弄社區(qū)的物業(yè)保安力量本身就很薄弱，甚至在有些地方根本就沒有。這些舊式里弄社區(qū)中應當增加保安的數量。

(三)民警走訪群眾，檢查身份信息

近年來，上海一直在推進“雙實有”工作。通過對實有人口和實有房屋的登記，可以有效地采集居民信息。在調研中，民警也認為，在推進“雙實有”登記的過程中，一些有違法犯罪嫌疑的閑散人員見到“雙實有”工作的有效推進后，便主動離開了居住的社區(qū)。這也說明，民警上門走訪、登記、檢查身份信息的確對震懾違法犯罪分子起到了作用。

1．民警走訪群眾

“雙實有”登記包括民警走訪社區(qū)這一重要內容。實際上，在社區(qū)中的見警率也是影響居民安全感和滿意度的重要因素。

我們在問卷中就居民對民警走訪群眾在社區(qū)治安防控中的作用進行了調查(第12題第6小題):“您認為民警走訪社區(qū)對社會治安防控的作用有多大? 答案為:A．非常大;B．較大;C．一般;D．較小;E．非常小;F．不知道?！?/p>

數據顯示，約70%的社區(qū)居民認為民警走訪社區(qū)群眾對于社會治安防控工作的作用較大或非常大(見表九)。

表九 民警走訪社區(qū)群眾對社區(qū)治安防控的作用

但是，我們國家警民比普遍偏低。調研中發(fā)現，有的派出所的一名社區(qū)警要管理兩萬多人?，F有的警力完全無法滿足有效、有序管理社區(qū)的需要，更不要說民警能夠頻繁地走訪社區(qū)居民了。另外，當前的社區(qū)民警經常被“挪作他用”，處理派出所內的其他事務，而不是專門管理社區(qū)。

解決以上問題，需要推進社區(qū)民警的專業(yè)化。讓社區(qū)民警專門管理社區(qū)事務。在條件允許的情況下，逐步增加民警數量，提高警民比。但是，在當前情況下，還是要借助社會力量，為民警配備專門的輔助人員，與民警一道對社區(qū)進行管理，處理非警務工作。

2．檢查身份信息

民警檢查身份證是日常工作的重要組成部分，也是“雙實有”登記工作的重要組成部分。但是，大規(guī)模地檢查身份證似乎并未取得社區(qū)居民的理解。在居民問卷中，調查了社區(qū)居民對民警不定期檢查身份信息的效果的評估(見表十)。

表十 警察不定期檢查身份證對城市社區(qū)治安的作用

認為警察不定期檢查身份證對社會治安防控的作用非常大或較大的居民僅為62%。與其他措施相比，這一比例明顯偏低。

筆者認為，民警在社區(qū)中檢查身份證與在街面盤查中檢查身份證有所不同。街面盤查過程中，民警往往是對形跡可疑的人檢查身份證，目標具有針對性;在社區(qū)中大面積撒網式地檢查身份證、登記身份信息的目標性相對較弱，查獲違法犯罪分子的可能性就低了很多。

但是，在社區(qū)中檢查身份證，對實有人口進行登記的效果需要更長的時間才能夠顯現。一旦社區(qū)居民有了違法犯罪行為，就可以根據身份信息查找其落腳點。在調研中，有些社區(qū)民警管轄的人口數量過多，轄區(qū)內群租房數量過大，特別是外來人口較為集中的社區(qū)，人口流動性大，“雙實有”登記難以落實。對于短期居住的流動人口很難進行管理。

(四)居民參與社會治安

長期以來，我國的公安工作有著“堅持群眾路線”的傳統(tǒng)。群防群治力量在社區(qū)治安防控中起到了重要作用。這一點也在我們的居民問卷中得到了印證。

超過70%的居民認為組織民眾參與預防活動對于社區(qū)治安防控起到了較大或非常大的作用(見表十一)。

表十一 組織民眾參與多種預防活動對社區(qū)治安防控的作用

社區(qū)居民參與社區(qū)的治安防控途徑多種多樣，較為普遍的是平安志愿者。長期以來，平安志愿者直接參與到鄰里守望、治安巡邏等多種防控活動中，他們的工作也獲得了民眾的認可。在針對居民的問卷中，我們發(fā)現，超過72%的居民認為增加平安志愿者的服務在城市社區(qū)治安防控中的作用較大或非常大(見表十二)。

表十二 增加平安志愿者服務對社區(qū)治安防控的作用

但是，作為城市社區(qū)治安防控力量，平安志愿者隊伍也面臨一些問題:第一，志愿者的服務是否必須是無償的。由于平安志愿者在進行社區(qū)治安防控時需要占用大量的個人時間，如果一味地堅持志愿者行為的“志愿性”和“無償性”，很容易導致居民的積極性不高。許多居民不愿意作為平安志愿者參與到社區(qū)治安防控中。第二，年輕人很少參與。平安志愿者的組成人員大部分為年齡較大的離退休人員，而年輕人由于忙于工作，很少參與到社區(qū)治安防控工作當中。課題組與一名居委會干部交流時，居委會干部直言不諱地說:“現在的年輕人好像跟社區(qū)沒關系一樣!”這種境況很難保證平安志愿者發(fā)展的持續(xù)性。第三，在新建的商品房小區(qū)中，很難組織平安志愿者隊伍。

為了解決上述問題，需要從多個方面入手:

第一，應當轉變觀念，對于提供服務的志愿者可以適當地給予補貼。政府應當樹立花錢買服務的觀念，撥出一部分經費來補貼平安志愿者。

第二，加強針對年輕人的社區(qū)觀念教育。隨著經濟的發(fā)展，人與人之間的紐帶逐漸減少。年輕人社區(qū)融入程度不夠是一個普遍的社會現象。這一問題的解決，只能靠長期的教育來實現，讓年輕人逐漸樹立社區(qū)觀念。

第三，在商品房小區(qū)中，加強社區(qū)文化建設。社區(qū)文化具有凝聚力，可以將同一社區(qū)的居民凝聚在一起。因此，加強社區(qū)文化建設，可以讓更多的居民融入社區(qū)中，愿意為社區(qū)的治安防控工作添磚加瓦。

這一點也得到了居民的認同。在居民問卷中，有將近80%的社區(qū)居民認為，加強社區(qū)文化建設，增進鄰里和諧在城市社區(qū)治安防控工作中會起到較大或非常大的作用(見表十三)。

表十三 加強社區(qū)文化建設在社區(qū)治安防控中的作用

(五)使用硬件設施

城市社區(qū)中，大量地使用了探頭、電子圍欄、防盜門窗、IC門禁卡等硬件設施，以此來推進城市社區(qū)的治安防控。這些措施無疑在城市社區(qū)治安防控中起到了重要作用。但是，單一地依靠這些硬件設施并不一定能夠起作用。一方面，技防設施只有與人防措施相結合，才能夠發(fā)揮應有的作用;另一方面，硬件設施本身就是一把“雙刃劍”，可能會帶來一些負面效應。例如，在調研中，課題組發(fā)現有的小區(qū)一樓和二樓安裝的防盜窗反而成為違法犯罪分子進入三樓住戶實施違法犯罪行為的“梯子”。下文將專門對各種硬件設施中存在的問題進行簡要分析。

1．攝像探頭

在城市社區(qū)中安裝攝像探頭已經屢見不鮮。許多小區(qū)的探頭已經能夠無死角地監(jiān)控到小區(qū)內的所有公共空間。在回收的居民問卷中，有86．4%的社區(qū)居民認為安裝探頭對于城市社區(qū)治安防控的作用較大或非常大(見表十四)。

社區(qū)攝像探頭的安裝也有一些問題。首先，安裝的效果問題。由于攝像探頭都是由社區(qū)自行安裝的，在安裝時不一定接受了公安機關治安管理部門的專業(yè)指導，使安裝的位置、角度、選用的器械質量等各種方面不一定能夠實現治安防控的目的。其次，后續(xù)維護問題。由于沒有后續(xù)的維護資金，很多社區(qū)的攝像探頭在損壞以后并不能得到及時維護。再次，發(fā)揮作用有限。攝像探頭起到的作用既可以是預防性的，又可以是事后彌補性的。預防性作用主要體現在保安在利用攝像探頭進行實時監(jiān)控時，能夠及時發(fā)現和制止可疑人員、可疑行為;事后彌補性作用主要體現在攝像探頭的錄像作用，為破案提供了方便。由于社區(qū)的保安力量參差不齊，許多社區(qū)的影像監(jiān)控室形同虛設，保安并沒有進行實時監(jiān)控，即使就在攝像探頭下面發(fā)生違法犯罪行為，保安也不一定能夠發(fā)現。最后，舊式小區(qū)中探頭較少。由于年代久遠，舊式小區(qū)在建設時并未安裝攝像探頭，之后安裝的數量較少。

表十四 安裝探頭在社區(qū)治安防控中的作用

2．電子圍欄

許多社區(qū)的周圍都已經鋪設了電子圍欄，有效地防止了違法犯罪分子翻墻進入小區(qū)，實施違法犯罪行為。但居民普遍認為，電子圍欄在治安防控中的作用略微低于攝像探頭的作用。通過居民問卷的數據分析可以得出這一結論(見表十五)。

電子圍欄的使用也有一些問題，這些問題與攝像探頭有相似之處。第一大問題就是電子圍欄維護;第二大問題是保安履職不當，在電子圍欄報警后不能及時趕赴現場，進行查看。

針對攝像探頭和電子圍欄，課題組認為可以從以下方面進行完善:

第一，出臺城市社區(qū)技術防控地方規(guī)定。相關部門根據上海實際情況，對于日后的商品房小區(qū)在開發(fā)過程中，必須在技術防控達到地方標準以后才能夠上市銷售。而日后攝像探頭、電子圍欄的安裝等必須符合地方標準。地方標準中要規(guī)定公安部門的介入，由公安機關對攝像探頭等設備的安裝提供指導意見。對于技防設施的維護資金，地方規(guī)定中也應當有所規(guī)定。

第二，對舊式社區(qū)進行改造。政府在力所能及的范圍內，督促舊式小區(qū)利用各種資源，籌措資金，對舊式小區(qū)的治安防控設施進行改造。

第三，公安機關加強檢查，對不盡職的物業(yè)公司、保安公司發(fā)出整改通知。對于保安嚴重脫崗，影響社區(qū)治安防控工作的物業(yè)公司、保安公司，公安機關可以發(fā)出整改通知。

3．防盜門窗

防盜門窗在城市社區(qū)中較為常見。與攝像探頭、電子圍欄等不同，防盜門窗一般是由居民自行安裝的。在任何一個社區(qū)，防盜門窗的安裝都具有“傳染性”。在調研中，課題組發(fā)現，如果一樓居民安裝了防盜門窗，周邊二樓、三樓的住戶也會很快地安裝防盜門窗。

在對居民問卷進行分析時，發(fā)現有超過81%的居民認為防盜門窗對于城市社區(qū)治安防控起到了較大或非常大的作用(見表十六)。

表十六 安裝防盜窗、防盜門在社區(qū)治安防控中的作用

防盜門窗都是居民自行安裝的，質量參差不齊，有的防盜門窗并不能起到防盜作用。調研中課題組發(fā)現，有些違法犯罪人員的開鎖技能已經到了“爐火純青”的地步，一般的防盜門窗對他們來說根本就起不到任何作用。因此，應當加強對防盜門窗生產制造企業(yè)的質量管理。更為重要的是，應當加大宣傳，教育居民不能因為安裝了防盜門窗就掉以輕心、麻痹大意。在使用技防設施時，還是要注重人防的作用。

五、城市社區(qū)治安防控建設中的民間參與

社區(qū)治安防控建設中的民間參與不是我們的首創(chuàng)，而是早已存在多年的事實，比如目前廣泛存在的治保會、居民巡邏隊、社區(qū)平安志愿者等，都是民間參與社區(qū)治安防控的典型。因此，本研究不準備從理論上去重復闡述早已存在于廣大社區(qū)的各類民間治安防控組織的建設，而是就目前這些民間治安防控組織存在的問題，提出我們的針對性解決措施。

(一)城市社區(qū)治安防控存在的問題

調研中我們發(fā)現，目前社會治安防控的民間參與，組織相對健全，領導也很重視，相當多的社區(qū)警工作也很盡職，可是，效果卻非常不理想。

調研顯示的主要問題在于以下幾個方面:

1．許多社區(qū)警及他們的上級領導對民間參與社區(qū)治安防控的理念缺乏認同

調研中我們聽到最多的一句話是“警力不足”，可社會發(fā)展的事實證明:“警察人數的增加和減少與發(fā)案數、破案數沒有正比關系。”“警察在抑制犯罪的斗爭中起重要作用，但不起決定作用?！本熘皇嵌糁品缸锏闹匾α恐?，但不是唯一力量，甚至也不是主要力量。事實上，大多數民警并不明白產生犯罪的根源在社區(qū)，更不明白抑制犯罪的主體也在社區(qū)。

過去一百多年來，各國為了同犯罪作斗爭，大多都曾在“擴大警力編制”、“加大警務投資”、“提高警察年薪”、“加強警察裝備”等方面大做文章，其結果卻是警力的增長并沒有遏制犯罪增長的趨勢。比如，美國一度犯罪率迅猛上升，黑社會勢力猖獗，美國警方也曾不斷增加警力，提高財政投入，改善警察待遇，添加高科技裝備，可這些措施對犯罪案件的增減幾乎沒有影響，也沒能遏制美國犯罪發(fā)展的勢頭。近年來的上海，不僅犯罪案件有所增長，更關鍵的是出現了特別會鉆法律空子的人，他們“大法不犯，小事不斷，氣死公安，難倒法院?！北热纭皟蓱选眿D女偷盜現象、絕癥人群犯罪現象、傳染病人群犯罪現象，往往讓公安機關束手無策，配備再多的警力，再精的裝備都無濟于事。因此，警力增加并不是解決犯罪問題的最好出路。既然產生犯罪的根源在社區(qū)，抑制犯罪的主體也應該放在社區(qū)，遏制犯罪的真正資源存在于社區(qū)之間，警察工作的成效在于發(fā)動社會公眾參與的深度與廣度。

近年來，隨著社會經濟的飛速發(fā)展，社會治安日益復雜，公安工作面臨的形勢日趨嚴峻。因此，只有建立新型的警民關系，加強與廣大居民的雙向溝通，樹立公安機關與人民警察的良好形象，增進社會各界對公安工作的理解和支持，才能真正實現專門工作與“居民路線”相結合，才能發(fā)動全社會的力量，共同創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境。

在社區(qū)中做居民工作的目的就是改善、密切警民關系，組織和發(fā)動居民共同維護社會治安，為搞好社會治安出力。因此，社區(qū)民警在為民服務時要真誠、主動，特別是職責內的服務更要積極，讓居民感受到民警服務上的及時、便捷、主動、熱情，從而讓社區(qū)居民感到警察作風的轉變、警民關系的融洽、警察服務的真誠。社區(qū)民警只有想居民之所想，急居民之所急，憂居民之所憂，從居民滿意的地方做起，從居民不滿意的地方改起，通過一點一滴的服務，讓居民感受到社區(qū)民警的無私奉獻，才能建立起良好的警民關系。另外，社區(qū)民警在做居民工作時不能超越職權，對力所不能及、超越警察職權的事，要向居民講明原因，求得居民的諒解，并主動聯系有關部門為居民解決所求助的“難事”。

從總體上講，居民對本社區(qū)的治安防控工作都是持支持態(tài)度的，但他們之間也會因地位、環(huán)境、知識水平的不同，對各種社會治安防控措施持不一樣的態(tài)度。對于同樣一個治安舉措，有的居民支持，有的居民冷漠，有的居民可能反對。因此在做社區(qū)居民工作時，廣泛而充分地調動居民的積極性并不是輕而易舉的事情。

2．社會治安綜合治理在實踐中出現偏差

我國的社會治安綜合治理，基本方針是在各級黨委和政府的領導下，充分發(fā)揮公安司法機關的職能作用，廣泛組織社會各方面的力量，運用政治的、經濟的、行政的、教育的、文化的、法律的各種手段，預防和懲罰違法犯罪行為，預防和處置治安事件和治安事故，教育改造違法犯罪人員，逐步限制和消除違法犯罪產生的土壤和條件，建立良好、穩(wěn)定的社會秩序，保障經濟建設和改革開放的順利進行，保護人民安居樂業(yè)，維護國家的長治久安。具體操作上，社會治安綜合治理由國家組織，在中央一級設有最高執(zhí)行機構，各級政府都設有相應的組織管理機構。從理論上說，這樣的制度設計既能發(fā)揮公安、檢察院、法院、國家安全等專門機關的骨干作用、職能作用，更能發(fā)揮各部門、各系統(tǒng)、各團體、各種居民組織以及廣大居民的積極作用，最后形成“齊抓共管”的局面。可在實踐中，“齊抓共管”的結果是誰都不管，綜合治理的根基最后落在了公安機關，變成了公安機關去組織和動員其他部門參與自己的工作，結果:一方面是其他相關部門對公安工作配合有限;另一方面則是其他部門或個人在配合公安工作時，完全被納入公安機關的思路和工作軌道，其自身的特點和優(yōu)勢不復存在。再加上社會治安綜合治理僅注重規(guī)章制度建設，缺乏操作性強的技術防范措施，忽視防控細節(jié)，因而社會治安綜合治理講了多年，至今仍是理論勝過操作。

群防群治作為社會治安綜合治理的重要內容之一，其基本理念是公安機關在新的社會條件下，適應社會發(fā)展和進步的要求，對過去消極被動的警務方式予以否定，從而建立起一種全新的警務理念:“產生犯罪的根源在社區(qū)，抑制犯罪的根本力量也在社區(qū)”;“警力有限，民力無窮”;“警務工作不只是控制壞人，而且要動員好人”;“預防為主，先發(fā)制敵”等。

“群防群治”提了很多年，可實際上真正的社區(qū)治安防控依然只有公安一家在做，治安防控一旦出了問題，公安機關是永遠的、也是唯一的責任人。

大聯動提了多年，公安機關卻發(fā)現:“你動他不動。”大聯動的結果就是“事事讓公安沖在前頭，有些本來可以在問題剛剛發(fā)生時處理掉的，一定要等到出了治安問題才由公安來處理，而且還不僅僅是處理結果，還需要查處源頭。”

治安防控工作本來并不僅僅是公安一家的事，社區(qū)治安防控更是人人有責?？烧{研中我們卻發(fā)現，當社區(qū)治安出現問題時，社區(qū)居民、居委會干部往往把責任推卸得干干凈凈，認為就是警察沒管好，“不得力”。比如我們在隨社區(qū)民警走訪某醫(yī)院旁邊的居民小區(qū)時，因為小區(qū)內存在多處“日租房”(也叫無證小旅館)，一年近七旬的老者居然沖上來指著民警憤怒地大吼:“小區(qū)里這么多群租房，你們也不管管，你們整天是干什么的?搞得我們的日子都沒法過，太不像話了!”

面對居民的質問與指責，民警顯得十分理解，因為在走訪小區(qū)之前，民警已經再三跟我們提起針對小區(qū)“日租房”的無奈。該小區(qū)內有40多套“日租房”，十幾年來，派出所、房管局、工商局等聯合街道辦和居委會采取了多次取締、整治行動，但是情況非但沒有好轉，反而隨著市場需求的增加日漸嚴重。作為民警，在“日租房”內沒有出現違法犯罪或治安事件前的介入只能是勸說，別無良策，否則自己一旦被投訴，連飯碗也可能不保。

像這樣本來不在警察職權范圍內，警察卻被推到第一線的情況還有很多。比如無證游戲機房的查處，工商局只管查處有證機房的違規(guī)問題，無證的被丟給警察;比如群租房的取締，本來是房管部門的工作，警察卻是牽頭人;比如居民的自行車沒上鎖丟了，警察卻被指責治安管理不到位;比如居民夏天開門開窗睡覺導致入室盜竊，警察卻要承擔“社會治安惡化”的責任。

當然，一些社區(qū)民警在發(fā)動社區(qū)居民參與社會治安防控過程中進入了誤區(qū)，也是讓社區(qū)警務工作難以順利開展的原因之一。調研中居民們抱怨，有的民警往往“拽住有權的，扯住有錢的，抱住有臉的”，結果社區(qū)普通居民對社區(qū)警有抵觸情緒，不愿意執(zhí)行社區(qū)警提出的各類治安防范措施，也不愿意參與社區(qū)民警與街道辦事處、居委會等組織的各類治安防范活動。

在社區(qū)調查過程中，我們特別關注社區(qū)居民參與社會治安的狀況，結果發(fā)現半數左右的居民從未參加過任何形式的社會治安防控活動。

居民們不參與社會治安防控活動的主要原因，64．9%的人是“不知道怎么參與”，這是重要原因之一，31%的人認為自己不參與社會治安防控活動的另一個重要原因是“政府沒有提供參與機會”。

從居民本身來說，他們愿意、也希望參與社會治安防控活動，因為95．3%的人認為社會治安防控既是警察的事，也是老百姓的事。在問及居民是否因為沒有錢就不參與治安防控活動這個問題時，88.3%的人持否定態(tài)度。

(二)民間組織在城市社區(qū)治安防控中的作用

通過調研，課題組認為社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設的終極目標不是警察的控制有多嚴，而是從基層群眾性自治組織居委會到負責社區(qū)物業(yè)資金使用的業(yè)委會、從社區(qū)居民個人到協(xié)助社區(qū)平安建設的志愿者、從民間機構負責的各類公益組織到政府部門出資的半公益機構都負擔起社區(qū)平安建設的責任。

警察的職責是立足于防范、管理、服務，把社會治安防控看成是居民自己的事，合理地利用一切可以利用的辦法，宣傳、動員、發(fā)動、指導居民參與社會治安防控，最大限度地促成“社會治安社會管”的“人人關心治安，人人參與治安”的局面，能交給人做的就交給人做，能帶領人做的就帶領人做，從而走出長期存在的警察“孤軍奮戰(zhàn)”局面。

調研顯示，居委會在社區(qū)治安防控中的作用是其他機構無法取代的。85．8%的被調查對象認為，居委會在社區(qū)治安防控中的作用最大。在社區(qū)治安防控中作用僅次于居委會的則存在一定的分歧，4．5%人認為是小區(qū)業(yè)主委員會，近6．8%則認為是小區(qū)物業(yè)，社會工作者和志愿者組織的力量基本上沒有得到認可，只有1．9%的被調查居民認為社會工作者對小區(qū)的社會治安防控能夠起作用。對志愿者組織的作用認同度則更低，僅1．1%(見表十七)。

表十七 不同組織在治安防控中的作用

由此可見，在居民們眼里，社會組織在社會治安防控過程中的作用非常大，社區(qū)民警在日常工作當中應該把這些組織動員起來，加強聯系和治安防控指導，利用它們的優(yōu)勢和力量為社區(qū)治安防控筑起一道堅實的墻壁。

那么，社區(qū)民警日常工作當中應該如何指導居委會、社區(qū)志愿者等參與社會治安防控呢?為了弄清這個問題，我們設計了一道排序題:“您認為老百姓參與治安防控的最好的三種形式是什么?”選項包括:“A．參與社區(qū)的治安巡邏;B．鄰里相互照看;C．在他人被侵害時主動報警;D．參與上下學時的護?；顒?E．支持物業(yè)的相關活動;F．支持業(yè)委會的相關活動;G．支持警察的工作?！北徽{查對象需要根據選項從最好的方式開始進行排序。

根據居民們自己的選擇，首要的就是組建一支小區(qū)治安巡邏隊。69．1%的被調查居民認為，“參與社區(qū)治安巡邏”是社區(qū)居民參與社會治安防控的最好形式(見表十八)。

表十八 居民參與治安防控的最好形式

調研中讓我們感觸特別深的是，居民們幾乎都對20年前那種人人都互相熟悉的鄰里關系表示出特別的懷念。那時住房條件差，十幾平方米的閣樓里可以住五口之家，家長里短，樓上樓下經常會走動串門，而現在住房條件改善了，家家戶戶都有了寬敞的生活空間，大家卻老死不相往來，一個樓道里住了好幾年也互相不認識。

在看到問卷分析之后，我們對居民們的這種懷舊情緒突然就理解了，因為他們十分懷念那種鄰里守望的日子，憑經驗，他們覺得社會治安防控中，老百姓能做好的又有用的第二件事就是“鄰里互相照看”，22．9%的人認為老百姓參與社會治安防控第二好的方式就是“鄰里互相照看”。

調研中，讓我們感覺比較奇怪的是，居民們普遍對上至公安部、下至派出所都十分重視的“護?！惫ぷ鞑⒉辉谝?。在“老百姓參與社會治安防控最好的方式”中，只有 0．5%人選擇“上下學時的護?；顒印薄?/p>

面對居民的這種認知態(tài)度和參與熱情，我們認為，至少在目前階段可以從鼓勵公益組織參與城市社區(qū)治安防控工作入手。

時至今日，公益組織在很多地方仍不招政府待見，某些地方官員甚至認為“公益組織是‘宗教行為和資本主義的偽善’”，其作用遠未引起大多數地方政府的關注。其實，如今的公益機構，作為政府和市場之外的另一種力量，正在發(fā)揮日益重要的作用。他們所做的是“市場不為，政府不能”的事情。國家“十二五”規(guī)劃綱要就已經指出，要推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。根據中央精神，廣東省實施了“放松管制、購買服務、成立純民間的社會創(chuàng)新咨詢委員會”[7]的社會組織管理改革，還出臺了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》;上海也已經在探索政府在購買社會組織服務中的運作機制。

經驗表明，公益組織在參與社會治理活動中有突出的功能與作用，不論是保障和改善受災居民、低收入居民、老年人、殘疾人、困境兒童等群體的基本生活，還是加強對進城務工人員、失意人群的服務等方面，可以說，從民生服務到心靈撫慰都有它們的影子。

公益組織是現代社會公益事業(yè)的基本主體，它們具有強使命感、強責任感、強專業(yè)性等特征，能夠代表不同的群體，尤其是弱勢群體發(fā)出自己的聲音，表達自己的利益，從而平衡不同群體之間的利益，讓更多的人都能夠更加平等地享有教育、醫(yī)療、社會服務等公共資源，保障公共利益，促進社會和諧發(fā)展。不僅如此，公益組織因為活躍在基層社會生活領域，組織里的成員基本上都是社區(qū)居民，而居民中又是以年長退休的居民居多，他們有豐富的工作生活經驗，并在社區(qū)中具有相當的威望和人緣，且關注的大都是與居民生活息息相關的問題，他們在共同的生活空間中維護公共利益，因此很容易得到居民的認可和支持，也可吸引更多的居民參與公益活動。

在此，我們僅就以下兩個方面提出我們的補漏對策。

一是外來人口管理。對外來人口的管理，廣東佛山的“編外居委”、浙江諸暨的“外警管外口”都是不錯的選擇，但畢竟這些都是通過行政力量來管理外來人口，外來人口的接受與配合程度都會受到一定的影響。本課題組認為，把管理外來人口的職責交給同是普通外來人口的居民或許會取得更好的效果。在公益組織層面，就是成立“老鄉(xiāng)服務站”，一方面教老鄉(xiāng)學謀生技能，一方面教老鄉(xiāng)學法律常識和公民基本素養(yǎng)。通過為新市民參與社區(qū)建設搭建平臺，催生新市民自身資源的開發(fā)和運用，并且豐富新市民的精神文化生活。

調查顯示，有63%的外來工感覺受到城里人的歧視，但是83．5%的市民都認為自己并沒有看不起外來工。為什么會出現這樣對立的結果呢?專家們的解釋是:兩個不同文化、不同社會背景的群體，觀念自然會產生很大的差異。為減少本地人與外來人口之間的摩擦，幫助外來人口盡快融入社會，建立“老鄉(xiāng)服務站”是一個切實可行的辦法。

在外來人口聚集的社區(qū)，外來人口在新環(huán)境下有學門技術立足的迫切需求，而陌生的環(huán)境以及外來人的身份通常會給他們帶來一定的自卑心理，使他們逃避和排斥與本地人打交道。為此，有些社區(qū)也曾采取了一些措施，如集中開補習班對外來人口進行技能和地方語言培訓，由本地人去教外地人，還組織本地人與外地人進行聯誼活動，但是效果并不好，外來人口管理一直成為政府和社區(qū)的重點和難點任務。

“老鄉(xiāng)服務站”的特點在于，它由外來人中威信較高的領頭人物自發(fā)組織，得到外來人口的信任和支持，并以“老鄉(xiāng)教老鄉(xiāng)”、“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”的方法開展活動，從而達到“以外治外”的自我管理效果，創(chuàng)新外來人口管理方法。此外，威信較高的外來人與本地居民也有良好的互動，在外來人與本地人的聯誼活動中，這些領頭人物作為外來人與本地人情感的連接點，使雙方在交流過程中卸下心理包袱，促進雙方的彼此接納和融合。

“老鄉(xiāng)服務站”的主要工作職責可以包括:

(1)協(xié)助社區(qū)黨總支(支部)、居民委員會落實出租私房和暫住人口管理政策，開展平安建設，引導外來務工人員進行自我教育、自我服務和自我管理，落實外來人員市民化管理、親情化服務，全力促進本社區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。

(2)熟悉新居民，了解新居民，關愛新居民，為新居民排憂解難，開展扶貧幫困活動，提供各類信息，保障新居民的合法權益，促進常住和外來人口和諧共建共處，共享社區(qū)文明創(chuàng)建成果。

(3)以人為本，教育為先，開辦新居民學校，引導外來務工人員學文化知識、學就業(yè)技能、學法律常識、學計生衛(wèi)生知識等。組織全體居民開展各類文化體育活動，豐富精神文化生活，進一步凝聚新居民，促成社區(qū)新老居民的融合。

當然，這樣的服務性組織也可以“老鄉(xiāng)維修服務隊”、“老鄉(xiāng)治安巡邏隊”、“老鄉(xiāng)人才流動站”等形式出現。他們不僅可以解決外來人口的日常服務和管理問題，也可以為社區(qū)、企業(yè)培養(yǎng)和儲備人才，在外來人口與本地企業(yè)之間架起一座橋梁。

二是中心城區(qū)老式小區(qū)的管理。在中心城區(qū)的老式小區(qū)里，居民多為年長者或收入相對較低人群，訴求多而瑣碎;住房面積小，很多人都希望能借用一點公共空間;物業(yè)費非常低，難以請到高端物業(yè)管理公司;小區(qū)公共場地有限，無法承受日漸增多的機動車停放。所有這些問題匯集在一起，居民間的摩擦糾紛非常多，社區(qū)民警每天就疲于應付這些糾紛。針對這樣的老式小區(qū)，課題組建議各小區(qū)組織一批熱心的離退休居民，成立“居民服務隊”，在社區(qū)范圍內進行法律、法規(guī)、管理規(guī)定等的宣傳。具體操作上，“服務隊”針對不文明行為可分門別類并對癥下藥。如對有些喜歡隨手丟放垃圾的居民及住戶采取直接勸阻、上門宣傳等方法，并幫助居民清除垃圾;如有些居民常常亂停車，不僅影響別人進出，而且常常導致車輛剮蹭而引起糾紛?！熬用穹贞牎痹谏鐓^(qū)巡查中如發(fā)現有隨意亂停車的可及時阻止，并對車主說明這樣做可能給自身帶來的損失;對未能當場阻止的已亂停車輛，則采取在車上貼紙條進行溫馨提醒。通過對不文明行為的耐心勸導，增強大家對家園的愛護，并養(yǎng)成文明的生活習慣。對小區(qū)車位不足問題，可通過倡導臨時停車由主人在車上貼紙條留聯系方式的辦法加以解決;在社區(qū)成立車友俱樂部、社區(qū)網絡群等平臺，一方面在網絡上將停車注意事項、交通文明知識等信息傳達給大家，一方面讓小區(qū)車主們互相熟悉，在有困難時互相幫忙。

“居民服務隊”的志愿者來自居民之中，活動于居民之間，以自身的示范引領作用，使社區(qū)居民從身邊的小事做起，在進行自我監(jiān)督的同時，自覺參與到文明社區(qū)創(chuàng)建中來，喚起居民的主人翁意識和集體意識，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務、遵守公共道德的積極性。

“居民服務隊”的發(fā)起者和成員都是本社區(qū)居民，對社區(qū)環(huán)境非常上心，尤其是在這些細小而瑣碎的環(huán)境問題上，顯示出比社區(qū)民警更加高效的管理效果，可彌補民警在社區(qū)環(huán)境治理中對無法施展拳腳之處的管理。

對于一些小區(qū)內有幼兒園的社區(qū)，接送高峰期非常擁堵，可讓“居民服務隊”聯合物業(yè)、志愿者在高峰期進行勸導，讓一些非接送幼兒的車輛盡可能地繞道。

這樣的公益項目不僅僅在于解決一時一地的矛盾糾紛，減少社區(qū)民警的工作量，更在于它充分發(fā)揮了居民的自主性，推進了社區(qū)自治，促進了社區(qū)居民對社區(qū)公共空間的關注和公民意識的形成，從理念和根子上解決了居民對社會治安防控的冷漠態(tài)度?！熬用穹贞牎币韵嘟纳矸?、相同的利益對居民進行勸導，使志愿者在處理各種糾紛、事務時更能得到社區(qū)居民的認可和接受。在“居民服務隊”基礎上，社區(qū)還可組建由居委會、物業(yè)公司、民警和居民代表組成的“督導組”，對“居民服務隊”進行補充，定期對治安、環(huán)境衛(wèi)生及不文明行為整改情況進行監(jiān)督，發(fā)現“苗頭”立即制止和勸說，使不文明陋習能得到有效控制。

而且，“社區(qū)服務隊”在糾正不文明現象過程中，其成員運用多種溝通手段進行柔性處理，不但沒有造成社區(qū)居民間關系尷尬甚至破裂的局面，反而會提升社區(qū)居民的環(huán)境保護意識和公共參與精神。

當然，公益組織作為區(qū)別于權力和金錢的“第三極力量”，即追求人的尊嚴和社會公正的力量，憑借自身的使命感，努力建構人與人、人與社會的和諧關系，讓公益組織參與到社區(qū)治安防控的實踐之中，既可解決當前亟待解決的為警察減負問題，又可為解決紛繁復雜的社會問題提供另一條途徑。

在目前階段，這樣的公益創(chuàng)新，從組織發(fā)展到社區(qū)項目的進行都必須在社區(qū)民警的主導下進行，民警的理念和責任心在很大程度上會影響公益組織在社會治安防控中的作用。在“居民服務隊”項目的實施過程中，地方派出所一方面要為社區(qū)公益組織開展活動提供公共資源和公共空間，并通過制定社區(qū)議事規(guī)則、協(xié)商公共議題、給予資金支持、肯定公益成效等一系列措施鼓勵社區(qū)公益實踐;另一方面要通過發(fā)掘社區(qū)公益骨干、培育公益創(chuàng)新等方式推動公益組織自身的發(fā)展，并以政府購買公益項目來激發(fā)社區(qū)公益創(chuàng)新，進而推動社區(qū)治安防控模式創(chuàng)新。這樣才可以長遠、持久地解決目前社區(qū)警力不足，工作缺乏抓手的問題。

對于上海城市社區(qū)的治安防控調研工作，我們不僅做了總體調查，也做了分區(qū)對比?？偟膩碚f，上海城市社區(qū)治安防控的整體效果是令人滿意的，但不同地區(qū)和居民社區(qū)的調查結果差別非常大。因為課題組第一次做實證調查，也由于時間的限制，本報告的數據還有待進一步細化，研究也需要繼續(xù)深化。

[1]李錫海．系統(tǒng)論方法與治安防控大格局[J]．山東社會科學，2000(3):112－114．

[2]李曉明，張躍進．社會治安防控體系建設研究[M]．北京:法律出版社，2012．

[3]熊一新．論社會治安防控體系建設[J]．中國人民公安大學學報，2004(4):1－9．

[4]楊正鳴，姚建龍．轉型社會中的社會治安綜合治理體系改革[J]．政治與法律，2004(2):65－69．

[5]韓豐平．城市巡邏防控工作研究——以浙江省為例[J]．公安學刊，2008(3):30－33．

[6]王精忠．治安管理學[M]．北京:群眾出版社，2007．

[7]朱豐?。肮倜窆仓巍钡幕浭教剿鱗N]．南方都市報，2012－07－15(02)．

(責任編輯:劉 芳)

Investigation Report of the Construction of Shanghai Urban Community Security Maintaining System

QIU Ge－ping1，PI Yi－jun2，CHEN Bo1
(1．Criminal Justice College of East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China;2．Juvenile Delinquency and Juvenile Justice Research Center of China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

The construction of urban community security maintaining system is an important part of community maintaining system．In the process of the construction of urban community security maintaining system，Shanghai makes full use of police force as well as street office，neighborhood committee，property management and security department．In addition，such informal security force as security volunteers and vigilantes are taken advantage of to maintain multi－level security which resulted in good police－people relations and social effects．However，due to the shortage of police force，some problems still need breakthrough．

urban community;security maintaining system;community maintaining system;public participation

D917

A

1008－2433(2015)01－0043－16

2014－12－30

邱格屏(1969—)，女，湖南藍山人，華東政法大學刑事司法學院教授，歷史學博士，主要從事犯罪學研究;皮藝軍(1950—)，男，湖北江陵人，中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心主任，教授，主要從事犯罪學、越軌社會學研究;陳 波(1988—)，男，江蘇東海人，華東政法大學犯罪學專業(yè)博士研究生，香港大學法學碩士。