王思健

2009年起，海門市正式開展了以相對集中行政復(fù)議權(quán)為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會試點。試點5年多來，海門市根據(jù)國務(wù)院法制辦和江蘇省政府法制辦的工作要求和部署，結(jié)合行政復(fù)議工作實際，實現(xiàn)相對集中行政復(fù)議權(quán)試點高定位、高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)效。

推進行政復(fù)議體制改革創(chuàng)新

明確功能定位，探索組織架構(gòu)。2009年4月，海門市成立第一屆市政府行政復(fù)議委員會，“一把手”市長掛帥主任委員。行政復(fù)議委員會的定位是經(jīng)市政府授權(quán)、負責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件的復(fù)議議決機構(gòu)。同時，從整合資源、降低成本、提高效率的角度，將行政復(fù)議權(quán)相對集中，組成一個“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會專家學(xué)者參與”的行政復(fù)議統(tǒng)一性、專業(yè)化隊伍。行政復(fù)議委員會下設(shè)辦公室，與市政府法制辦合署辦公。行政復(fù)議委員會成員實行聘任制，設(shè)主任委員1名，由市長擔(dān)任；常務(wù)副主任委員1名，由常務(wù)副市長擔(dān)任；副主任委員4名，由聯(lián)系政法的副市長、市政府辦公室主任和市政府法制辦主任擔(dān)任；委員由市委政法委分管領(lǐng)導(dǎo)、人大內(nèi)司委、政協(xié)城建法制委、具有行政復(fù)議職能的行政機關(guān)主要負責(zé)人和法制工作機構(gòu)負責(zé)人以及院校法律專家學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師等構(gòu)成，其中律師等外部委員占比35%。

優(yōu)選運作模式，改進審理方式。探索形成相對集中復(fù)議權(quán)的運作模式，由市政府相對集中全市行政復(fù)議權(quán)，公安、勞動、交通、農(nóng)林、農(nóng)機、工商、地稅等行政復(fù)議機關(guān)不再行使行政復(fù)議權(quán)。原由各復(fù)議機關(guān)受理的案件，統(tǒng)一由市政府行政復(fù)議委員會辦公室以市政府名義受理，并作出復(fù)議決定。國稅局的復(fù)議案件，由市政府行政復(fù)議委員會辦公室以國稅局的名義受理，復(fù)議決定由國稅局根據(jù)委員會案件審理報告以自己名義作出。試點后，行政復(fù)議委員會行使案件議決權(quán)，負責(zé)對疑難、重大的行政復(fù)議案件進行議決；行政復(fù)議委員會辦公室行使案件調(diào)查權(quán)，負責(zé)查證相關(guān)證據(jù)、調(diào)查案件事實、審查法律依據(jù)。行政復(fù)議委員會案件審理會議由不少于9名委員組成參加，對案件采用具名書面表決，少數(shù)服從多數(shù)。

健全工作制度，強化機構(gòu)建設(shè)。在原辦案程序規(guī)定、復(fù)議聽證制度、案件跟蹤制度、過錯責(zé)任追究機制、信息公開制度等復(fù)議配套制度基礎(chǔ)上，先后制定《相對集中行政復(fù)議權(quán)辦法》、《行政復(fù)議委員會工作規(guī)則》、《行政復(fù)議委員會全體會議議事規(guī)則》等8項試點工作制度。同時，建立了行政復(fù)議月度報告、復(fù)議機關(guān)負責(zé)人主持聽證會和案審會等長效制度。2009年9月，經(jīng)市編委批準(zhǔn)，成立行政復(fù)議聽證室，下設(shè)綜合科和行政復(fù)議科，負責(zé)復(fù)議案件的受理、審理，組織復(fù)議聽證活動。同時，不斷加大行政復(fù)議試點工作的硬件投入，建成近150平方米的聽證室和案審室，安裝證據(jù)同步演示系統(tǒng)、筆錄顯示系統(tǒng)和手機屏蔽裝置，專門用于復(fù)議案件的聽證和審理。

發(fā)揮集中復(fù)議權(quán)模式優(yōu)勢

確保了復(fù)議工作的權(quán)威性和專業(yè)性。以往行政復(fù)議工作任務(wù)分布不均、資源得不到合理配置，辦案過程中易受干預(yù)、辦案程序不夠公開透明、缺少必要的制約監(jiān)督。行政復(fù)議委員會作為具體行使相對集中行政復(fù)議權(quán)的機構(gòu)，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一調(diào)查、集中議決、統(tǒng)一決定，并采用聽證會和案審會形式審理、議決復(fù)議案件，具有相對獨立的地位，辦理行政復(fù)議案件具有準(zhǔn)司法性。委員會成員實行聘任制，盡量吸收市政府以外的法律方面的專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”，使履行案件議決職責(zé)的委員在構(gòu)成上更具有專業(yè)性、代表性和獨立性，使辦案的透明度和公正性大大增加，社會公信度也隨之提升，復(fù)議的行政監(jiān)督效果進一步放大。

提高了復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率。行政復(fù)議委員會原則上每月召開一次案件審理會議。每次參加案件審議會議的行政復(fù)議委員會委員不少于9人。根據(jù)案情需要，案審會分別采用先匯報后審議、先聽證后審議和先調(diào)查后審議的三種審理模式進行，案審會上采用發(fā)表意見和具名表決相結(jié)合。截至目前，聽證方式審理案件占案審會案件數(shù)的73%，其中7位市政府領(lǐng)導(dǎo)先后9次參與行政復(fù)議案件的聽證和審理。案審會制度的實施，以及行政調(diào)解等新元素的融入，使復(fù)議案件辦理周期明顯縮短，辦案效率大大提高，案件審理期限由原先的平均56天縮短到42天，高質(zhì)量、高效率地解決了一批行政爭議和社會矛盾。

提升了復(fù)議人員的辦案能力和水平。相對集中復(fù)議權(quán)后，由于對透明度、公正性和公信力的要求比以往更高，對辦案人員的素質(zhì)要求也更高。特別是通過召開案件審理會、聽證會來審理、議決行政復(fù)議案件，這對參加的委員尤其是主持人提出了極高的要求。通過參加復(fù)議案件的審理，復(fù)議工作人員得到了很好的鍛煉，綜合素質(zhì)明顯提升，對案件的來朧去脈、社會背景，以及涉及的相關(guān)制度和政策能夠準(zhǔn)確把握和運用，對社會效果和法律效果能夠綜合考慮和衡量。通過運用調(diào)解、和解等手段，實現(xiàn)行政復(fù)議與行政調(diào)解、信訪、行政訴訟的有效銜接，有效化解了社會矛盾。

直面實踐遇到的問題挑戰(zhàn)

一是行政復(fù)議委員會委員復(fù)議資格問題?！缎姓?fù)議法實施條例》第四條規(guī)定，專職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格。相對集中復(fù)議權(quán)后，到底是實行復(fù)議委員聘任制還是專職制，各有利弊。作為受聘于行政復(fù)議委員會的委員，其是否應(yīng)按照專職行政復(fù)議人員進行管理，并取得行政復(fù)議資格證？如果實施專職制，因原縣級政府部門復(fù)議機構(gòu)本身就缺乏專職的復(fù)議人員，整合原有的復(fù)議資源的可能性不大。目前，海門市行政復(fù)議委員會委員共34名，其中“外部委員”占全部委員總數(shù)的35%。為此，海門市不斷加強與省法制辦的溝通，并有針對性地加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和引導(dǎo)，使得復(fù)議委員在業(yè)務(wù)上能夠適應(yīng)復(fù)議委員會試點要求，以彌補復(fù)議資格法律層面上的缺失。

二是復(fù)議機關(guān)的選擇問題。試點前，海門市派出機構(gòu)告知復(fù)議機關(guān)有只告知上級主管部門的，也有同時告知上級主管部門和市政府的，但沒有只告知市政府的。實施相對集中行政復(fù)議權(quán)后，面臨派出機構(gòu)作出具體行政行為時行政復(fù)議救濟途徑的告知問題。對派出機構(gòu)只告知向市政府提出復(fù)議申請，可能存在剝奪當(dāng)事人選擇權(quán)的問題。目前，海門市相對集中行政復(fù)議權(quán)的運作模式得到了絕大多數(shù)行政管理相對人的理解和支持。

三是行政復(fù)議委員會的機構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)問題。雖然復(fù)議委員會在試點階段是一個專門的行政復(fù)議機構(gòu)，但因其非法定性，海門市采取了“以市政府的名義對外，以復(fù)議委員會的名義對內(nèi)”的做法，避免了復(fù)議委員會非法定性帶來的尷尬。同時，海門市在復(fù)議案卷整理歸檔時，將復(fù)議卷宗分正、副卷歸檔，把復(fù)議委員會的相關(guān)材料歸入副卷裝訂。并且隨著行政復(fù)議委員會試點工作的不斷深入推進，海門市行政復(fù)議委員會的權(quán)威性和公信力逐漸得到行政機關(guān)和行政管理相對人的認可。

四是復(fù)議權(quán)集中面臨的阻力問題。實施行政復(fù)議權(quán)相對集中，涉及行政復(fù)議體制的重大調(diào)整，勢必會影響到一些行政主體的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致在試點過程中存在不同程度的阻力問題。一些垂直管理部門或者其上級管理部門基于體制原因不愿集中受理、審理；一些社會管理職能較強、案件數(shù)量較大，且下屬執(zhí)法主體較多的部門，因擔(dān)心復(fù)議權(quán)集中后，影響行政效率和考核成績，對復(fù)議權(quán)集中存在顧慮；一些因使用全國或全省統(tǒng)一辦案系統(tǒng)的部門，在技術(shù)操作層面上存在一定難度。為此，在原復(fù)議機關(guān)配合下，通過與南通主管部門溝通、協(xié)調(diào)，許多問題迎刃而解，行政復(fù)議委員會試點工作順利推進。

（作者系海門市政府法制辦公室主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利