□徐楓

公民參與公共預算的新技能與新策略
——來自溫嶺市澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談的案例研究

□徐楓

浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的參與式預算民主懇談，經過多年堅持不懈的努力，新技能不斷運用，新策略不斷完善，在懇談代表的產生上有著獨到的做法，現已基本形成了“預算編制有審查、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算績效有評價”這一全口徑的循環(huán)體系。該體系提高了政府權力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學性和民主性。

公民參與 參與式預算 民主懇談 案例研究

在地方政府創(chuàng)新實踐中，溫嶺市的民主懇談始終是一道亮麗的風景線?！斑@一中國特色的基層民主政治創(chuàng)新以相似的對話形式，千差萬別的議題，解決了不少老百姓身邊的‘難事’?！雹僦焓ッ鳎骸秴⑴c庫與人才庫——溫嶺預算民主懇談的新元素》，《人大研究》，2011年第8期。澤國鎮(zhèn)的參與式預算民主懇談，經過多年堅持不懈的努力，新技能不斷運用，新策略不斷完善，在懇談代表的產生上有著自己獨到的見解和做法，現已基本形成了“預算編制有審查、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算績效有評價”這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學性和民主性。

一、懇談代表如何產生

參與式預算民主懇談的質量和實際效果是人們普遍關注的，參與式預算民主懇談真的有用嗎？到底應該如何去參與？要回答這些問題，首先要明確“是誰在參與”？懇談代表是如何產生的？這是參與式預算民主懇談的關鍵問題。

在澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著的特點。“因為自選或指定代表有弊病，隨機選擇方法被應用。這克服了領導選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，提供了一個高度的正當性。”②［澳］何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2008年版，第53頁。為了充分體現代表的廣泛性和真實性，2005年和2006年，澤國鎮(zhèn)在全部預算中單獨劃出一塊，將公共建設項目逐一分解，先由通過乒乓球搖號隨機抽樣產生的“民意代表”對公共項目的優(yōu)先性進行選擇，然后再在人代會上表決通過。2005年落實到“戶”，由每戶家庭派出一人參加全鎮(zhèn)的“隨機抽樣”；2006年落實到“人”，在全鎮(zhèn)所有18周歲的選民中“隨機抽樣”。

但這時的抽樣只是“簡單”隨機抽樣，“簡單”隨機抽樣具有統(tǒng)計學意義上的代表性。法國著名思想家盧梭在《社會契約論》中曾經專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應該由選舉來充任；而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當“某個角色人人都能擔當”時，人們就無法公平地讓這個人來擔當，而不讓另一個人來擔當，在這個時候，最好的辦法是抽簽?！耙驗槌楹灂r，人人的條件都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志?！雹郏鄯ǎ荼R梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，1982年版，第142頁。

“簡單”隨機抽樣，隱含著一個重要的假設前提——“某個角色人人都能擔當”時適用，當面臨更為復雜情況時，在需要專門才能的地方并不適用。“簡單”隨機抽樣所帶來的另一個問題是，把“樣本”的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時也人為制造了局部的排他性，使“利益相關者”難以參與其中。在澤國鎮(zhèn)的參與式預算民主懇談實踐中，當2008年將議題的范圍從項目預算擴大到全部財政預算時，由于參與范圍的過于寬泛而使懇談失去焦點，造成參與者在討論時，面對一大串數字感到無所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導致了參與質量的下降。

于是，如何完善代表結構就成了下一步“代表選擇”的一個重點。2010年為了解決區(qū)域不平衡問題，澤國鎮(zhèn)單獨拿出300萬用于相對不發(fā)達地區(qū)的公共投入，這次采取的是從“村民代表”中“隨機抽樣”，并開始考慮由各辦公室（各線）根據分管的實際在所屬“精英”中建立“參與庫”。2012年嘗試選民、精英和人大代表三結合的方式進行參與。選民代表面向全鎮(zhèn)18周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表從事先建立的參與庫中也通過乒乓球搖號分層抽樣產生。

2013年又作了進一步的改進，主要體現在選民代表的產生上再一分為二：其中70名按戶籍隨機抽取，30名從上一年懇談代表中隨機抽取。選民協(xié)商懇談的樣本對象為戶籍在澤國鎮(zhèn)的選民，先將符合樣本條件的全鎮(zhèn)選民按村（居）劃為子樣本，按照千分之一的比例，產生第一部分懇談代表；為確保參與式預算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取30%人員，產生第二部分懇談代表；再從澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督參與庫中分線抽取100名各界代表，產生第三部分懇談代表。抽取方式為十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。

在政策的制定中，決策的民主化與科學化是兩大基本構件，決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學化的意義在于降低決策的風險和代價。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴大參與范圍，建立一種能夠將所有受政策影響的成員都包容在內的機制；而從決策科學化的要求出發(fā)，又需要專家的質疑和辯難，對政策選項作可行性論證。澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談的實踐，就是一個日臻完善的過程。參與面的擴大對應于“選民代表”，在“選民代表”中既有新代表，又有老代表；政策質量的提高對應于“精英代表”和智庫專家。

二、預算編制如何審查

（一）預算征詢民主懇談會

代表工作站征詢懇談是指以人大代表工作站為單位，直接與選區(qū)選民進行懇談，廣泛征求基層選民意見和建議的一種活動形式。2013年12月，澤國鎮(zhèn)人大主席團分別在牧嶼、聯(lián)樹、西片、中片代表工作站召開2014年預算征詢懇談會，會議由工作站負責人主持，鎮(zhèn)政府負責人參加互動對話。與會代表對澤國鎮(zhèn)2014年預算進行了認真的審閱，從全口徑預算、環(huán)境保護、美麗鄉(xiāng)村建設經費、民生工程、澤國大道等重點工程、三公經費、教育投入、農業(yè)發(fā)展、國有資產管理等預算資金的安排提出了許多建議和意見。隨后，鎮(zhèn)政府召開了鎮(zhèn)長辦公會議，對征詢懇談所提的建議和意見進行認真討論商議，對涉及預算資金增減的項目進行初步調整，共調增預算項目11項，涉及預算資金883萬元。調減預算項目6項，涉及預算資金1099萬元。

（二）預算收入民主懇談會

預算收入是預算支出的前提和保障，編好財政收入預算，對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮(zhèn)2014年1月9日首次嘗試收入預算民主懇談，其目的就是為了使預算收入編制更加科學、合理。預算收入民主懇談會著重就收與支、重點與基本、理財與用財、擬安排的土地出讓地塊進行懇談，并附有2014年與2013年財政收入預算對比表，以便于懇談代表作動態(tài)的、全面的比較分析。

（三）選民代表協(xié)商民主懇談會

在預算征詢民主懇談會和收入民主懇談會的基礎上，2014年1月14日，澤國鎮(zhèn)通過隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家相結合的方式，召開了2014年參與式公共財政預算選民協(xié)商懇談會。在這次懇談會上，與會代表們共提出86條建設性的意見和建議。據此，鎮(zhèn)人民政府對涉及資金增減的預算項目進行重新調整。共調增預算項目8項，涉及預算資金1875萬元，調減預算項目7項，涉及預算資金5470萬元。

（四）預算修正議案

《澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》第十三、十四和十五條規(guī)定：如果預算民主懇談之后，對政府預算的修改仍感到不滿意的話，在鎮(zhèn)人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，五人以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名，可以向大會主席團提出預算修正議案。修正權限包括：（1）削減，（2）否決，（3）增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。在修正議案表決之前，議案領銜人應先說明其理由和原因，然后圍繞預算修正議案進行大會辯論。修正議案一經通過，鎮(zhèn)政府應當按此修改預算。

三、預算執(zhí)行如何監(jiān)督

（一）制定 “兩規(guī)程一辦法”

2013年2月22日，在澤國鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會第三次會議上通過了《澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》、《澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談工作規(guī)程》、《澤國鎮(zhèn)項目智庫運作規(guī)程》，使懇談、參與、審查、監(jiān)督和程序更加制度化、規(guī)范化。

在《澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談工作規(guī)程》中明確指出：澤國鎮(zhèn)參與式預算民主懇談是指人代會召開之前，選民代表、人大代表等相關人員針對鎮(zhèn)政府的預算草案，通過各種形式深入參與和監(jiān)督鎮(zhèn)政府公共財政預算，充分反映社情民意的一種活動形式。其主要類型有三種：選民協(xié)商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談。

《澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》第二條規(guī)定：預算的編制與預算民主懇談，預算的審查與批準，預算的執(zhí)行與調整，決算的審查與批準，適用本辦法。

（二）設立預算審查監(jiān)督委員會

《澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》第十九條規(guī)定：受鎮(zhèn)人民代表大會委托，在鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，鎮(zhèn)人民代表大會選舉產生鎮(zhèn)財政預算審查監(jiān)督委員會，負責對鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行情況日常監(jiān)督，鎮(zhèn)財政預算審查監(jiān)督委員會可聘請若干個專家擔任顧問。預算審查監(jiān)督委員會監(jiān)督的內容包括：（1）鎮(zhèn)人民政府落實關于預算決議的情況；（2）組織預算收入情況；（3）預算批復和支出撥付情況；（4）財政性資金投入的重大項目預算執(zhí)行情況；（5）財政投資項目的調整情況。

鎮(zhèn)財政所每月將鎮(zhèn)財政預算收支表報送給鎮(zhèn)財政預算審查監(jiān)督委員會審查。鎮(zhèn)財政預算審查監(jiān)督委員會每季度聽取政府財政預算運行情況匯報，對財政預算的執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督，重點把握好財政資金的流向和流量。

（三）優(yōu)化預算結構

根據《澤國鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》第二十一、二十二條規(guī)定：預算執(zhí)行過程中，遇有下列情形的：（1）總預算中項目支出超過5%至20%的增減；（2）單個項目支出300萬元以上的預算調整；（3）當年新增政府性投資單個項目300-2000萬元以下的。鎮(zhèn)人民政府應當以書面的形式報告鎮(zhèn)人大主席團審批?？傤A算中項目支出超過20%（不含政策性調整）的增減，或當年新增政府性投資單個項目2000萬元以上的，必須進行預算調整。鎮(zhèn)政府應當編制預算調整方案，提交鎮(zhèn)人民代表大會審查批準。預算調整方案應當列明調整的原因、項目、數據、措施及有關說明。自預算調整方案提交之日起的三十日內，鎮(zhèn)人大主席團應當組織召開人民代表大會，并按本辦法有關規(guī)定，審查批準鎮(zhèn)政府提交的預算調整方案。未經批準，不得調整預算。

四、預算績效如何評價

（一）自評報告

首先由鎮(zhèn)政府分管負責人對城建線2013年項目預算執(zhí)行情況作自評報告。其績效評價涉及城建線中市政建設、污水管網建設、農村公路建設、澤國大道等105個項目，預算安排15771萬元，占全鎮(zhèn)去年項目支出預算的35.7%。2013年預算執(zhí)行13060萬元，預算執(zhí)行率82.81%。其中管理類40項、工程類57項、兩者交叉的8項。項目完工已結算29項、3190.8萬元，完工審計中8項、1078.2萬元，完工待驗收10項、1565萬元，未招標1項、200萬元，管理類未使用2項、90萬元，其余均為施工中。預算執(zhí)行數高于預算數的6項，預算執(zhí)行數明顯少于預算數的12項。

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在預算執(zhí)行過程中，尚存在以下若干問題：（1）項目推進存在困難。從2013年的工程進展來看，工程項目普遍存在報批復雜、工程落地難、干擾多等現象。導致有些項目沒有按期完成目標任務，預算執(zhí)行率不夠理想；（2）工程管理不夠精細。城建線工作技術性要求比較高，特別是在當前大小工程項目比較多的情況下，從工程立項開始，到設計、預算、招投標、工程管理、投資控制、結算等，都需要一系列的專業(yè)人員參與。城建線自身技術力量不夠，而社會聘用專業(yè)人員價格高，并且難以聘到負責任的人選，導致工程管理不夠精細，存在管理不到位現象；（3）預算安排不夠精準。存在著年初項目預算編排不夠準確現象，特別是中小市政項目尤其如此，導致預算安排金額和合同價格脫節(jié)，降低了資金利用效率。

綜合來看，雖然城建線大部分項目已按照預算安排，順利實施，但一部分項目由于政策處理、項目報批以及建設管理等原因未執(zhí)行到位。希望以此次會議為載體，多提寶貴意見和建議，共同查擺問題，群策群力，為今后的預算安排、項目的建設和管理積累經驗。

（二）集中詢問

會上，代表們紛紛提出，“去年的市政養(yǎng)護隊預算200萬元，執(zhí)行了140萬元，錢不僅沒花光，也沒花好，因為村級道路養(yǎng)護根本沒達到理想效果?！?/p>

“公共自行車設立時預計日借車量能達到3000人次，但是實際使用量是1800人次。這當然是一個發(fā)展的過程，但也與網點設置不合理有關。而公共自行車項目在2013年預算300萬元的情況下實際使用了353.3萬元，資金使用超出了預算，卻沒有體現出應有的社會效益。”

“村級污水管網建設使用了741.2萬元，但相當一部分管網是毫無用處的。前年建設村級污水管網時，設計人員根本沒有到實地進行踏勘，只根據地形圖就直接設計出了施工圖紙，導致有些管道收集污水的進水口比通往污水池的出水口還要低，這樣污水又怎么流得進污水池，整個工程不就報廢了嗎？”

充滿“火藥味”的績效評價現場，讓坐在前排的市政養(yǎng)護隊、污水處理廠、公共自行車中心等多個城建線相關負責人如坐針氈，面對代表們的疑問，他們要一一作出解答。

（三）評價意見

根據自評報告，鎮(zhèn)人大主席團認為城建線工程項目面廣量大，在辦公室人員與專業(yè)人員短缺和項目推進落地難、干擾多及工程普遍存在報批難的情況下，能攻堅克難，取得較高執(zhí)行率難能可貴，對城建線2013年度預算績效總體認為較好。

鑒于鎮(zhèn)人大對績效評價工作處于探索過程，此項工作還需不斷完善。鎮(zhèn)人大主席團認為：（1）城建線提供的自評報告，只是反映了預算執(zhí)行情況，離績效評價要求尚有差距；（2）項目支出的管理費用不夠明細；（3）匯報材料與明細表數據對比有些出入較大，大多執(zhí)行數與預算數相同，邏輯性差；（4）有少數項目超預算或明顯少于預算；（4）合同價與結算價沒有分開；（5）完工待驗收的10個項目，在原因上沒有作出說明，等等。

對于存在的差距，鎮(zhèn)人大主席團建議：（1）要進一步完善預算編制方法，加強預算安排的指導與支撐作用，使預算安排更科學、更合理；（2）在預算執(zhí)行過程中，從項目招標、項目實施、預算變更、項目竣工驗收到項目結算，要建立完整的臺賬登記制度；（3）要逐步建立自我的績效評價機制，有評價的辦法、標準、規(guī)范和目標；（4）要強化對施工隊伍和監(jiān)理隊伍的監(jiān)督和管理，確保施工進度，同時加強工程質量和安全的管理；（5）要加強自身人員的素質，提高管理和監(jiān)督水平，進一步提高執(zhí)行率。

（四）滿意度測評

代表和選民們還針對城建線2013年度涉及的9大項41小項的建設項目進行了滿意度測評，測評意見分：好、較好、一般、差四個等級。鎮(zhèn)人大主席團將測評結果整理后統(tǒng)一提交鎮(zhèn)黨委、政府，并督促相關部門加以整改。

（五）大會總結

鎮(zhèn)人大主席團在最后的總結中指出：（1）樹立理念。這一次，對城建線工程項目不管資金數額多少全部納入績效評價，就是為了樹立這樣一種理念：花納稅人的錢不是多少的問題，即使金額很小的項目，也應該有一個評價和說法。（2）績效評價。就是為了查找問題、改進工作，把情況說清、說透之后，才能確定下一步該如何處理。（3）三種轉變。就是為了實現預算監(jiān)督從“管住”向“管好”轉變，從使用“對與錯”向“好與壞”轉變，從注重資金投入向注重支出效果轉變。（4）“評價要落實，整改有說法”?？冃гu價關鍵在于結果的落實、運用。績效評價結果可以作為下次調整預算項目資金的依據，對績效差的項目，沒有特殊理由的，在安排預算時從緊考慮，對績效預算優(yōu)良的項目優(yōu)先安排或者適當傾斜。（5）體系化科學化。通過這次績效評價，一方面實現了“預算編制有審查、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算績效有評價”，讓參與式預算審查監(jiān)督體系形成了一個完整的循環(huán)體系，另一方面既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年的工作，使今后的預算編制更加科學、細致。（6）完善提高。預算績效評價工作剛剛起步，對照規(guī)范要求，按照科學的評價標準，尚有很大差距，需要今后通過方方面面的積累加以完善提高。從長期來看，三年之后，就可以開展項目縱向對比，來驗證今天績效評價工作的成效。

鎮(zhèn)人大主席團還將認真梳理和總結績效評價工作，積累有益經驗，不斷完善深化，使之常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。鎮(zhèn)政府將預算管理工作與人大預算監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調起來，推動本級預算管理與績效監(jiān)督從工作層面上升到制度層面，使之成為完善“全口徑預算決算審查和監(jiān)督體系”的新起點。

責任編輯：孫艷蘭

作者徐楓，女，中共溫嶺市委黨校教師（溫嶺 317500）。