摘 要：鄉(xiāng)村集體是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的保障主體之一，但在實(shí)踐中卻普遍存在責(zé)任缺失問(wèn)題。基于社會(huì)組織養(yǎng)老保障功能的理論分析，將鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任總結(jié)為重要的出資者、個(gè)人保費(fèi)代征代繳者、農(nóng)村居民集體行動(dòng)的組織者、政府農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳者和執(zhí)行者。必須將土地制度改革與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，以立法形式規(guī)范鄉(xiāng)村集體管理制度，才能確保上述社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；鄉(xiāng)村集體；實(shí)現(xiàn)條件

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）04-0067-04

一、引言

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始建設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展大體經(jīng)歷了“老農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)保地方試點(diǎn)”、“新農(nóng)保全國(guó)試點(diǎn)”和“城鄉(xiāng)居保統(tǒng)一模式”四個(gè)發(fā)展階段，但至今仍面臨籌資難和養(yǎng)老金給付水平低下的可持續(xù)發(fā)展難題。按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)，對(duì)于農(nóng)村居民而言，籌資主體包括政府、鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三方，然而學(xué)界對(duì)于各籌資主體在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的角色和功能研究卻主要針對(duì)政府這一主體展開(kāi)。例如，汪柱旺（2006）、邱云生（2011）對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)中的政府法律責(zé)任、財(cái)政責(zé)任等進(jìn)行了定性分析，明確了政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)中的主體地位[1-2]；鄧大松、薛惠元（2010）、蔣云赟（2011）等則基于現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）制度設(shè)計(jì)，運(yùn)用不同量化方法，測(cè)算了政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，得到的研究結(jié)論較為一致，即只要中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府有能力負(fù)擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任[3-4]。少數(shù)文獻(xiàn)對(duì)新農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)的替代率進(jìn)行了研究，并提出了保障個(gè)人繳費(fèi)的具體措施（賈寧、袁建華，2010等）[5]。但是，相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)于鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的角色和實(shí)現(xiàn)條件的研究卻極不系統(tǒng)，僅張慶亮（2006）提出了依托農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的基本思路[6]，黃麗、羅鋒（2012）對(duì)廣東省中山市依托鄉(xiāng)村集體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)[7]。實(shí)踐中，多數(shù)鄉(xiāng)村集體對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼極低，甚至根本沒(méi)有補(bǔ)貼。鑒于此，本文主要對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的鄉(xiāng)村集體角色進(jìn)行探討。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本特點(diǎn)和面臨的主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本特點(diǎn)

在總結(jié)“老農(nóng)?！笔〗逃?xùn)和吸取各地新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009年國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！保?，決定在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前已覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)，并于2014年初與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“城鄉(xiāng)居?！保Ｔ擁?xiàng)制度具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：

1.制度覆蓋面廣。包括年滿(mǎn)16周歲以上未參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部群體，在城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并后，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民適用同一制度框架。

2.參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)思路，采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的部分積累制模式，籌資主體包括政府、鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三方。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金采用完全由政府財(cái)政支付的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，個(gè)人賬戶(hù)則采取依靠個(gè)人、政府、鄉(xiāng)村集體共同繳費(fèi)積累的基金制模式。

3.確定了政府補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)。2009年新農(nóng)保制度規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼不低于55元/月（660元/年），2015年初將該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高至70元/月（840元/年），個(gè)人賬戶(hù)補(bǔ)貼則不低于30元/年。

4.鄉(xiāng)村集體被確定為重要的出資主體之一，但具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)村集體自行決定。

5.個(gè)人繳費(fèi)非強(qiáng)制性。養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為12個(gè)繳費(fèi)檔次，由100元到2000元不等，由城鄉(xiāng)居民自由選擇，只要繳費(fèi)滿(mǎn)15年即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，制度實(shí)施時(shí)已經(jīng)達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡（60歲）的不需繳費(fèi)，制度實(shí)施時(shí)距離養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不足15年的只需逐年繳費(fèi)至期滿(mǎn)為止。

6.多數(shù)制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)均參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取年齡為60歲，繳費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)15年，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額除以139等。

7.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收入與支出兩條線管理，并按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定投資和運(yùn)營(yíng)。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

1.目前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金給付水平十分低下，難以滿(mǎn)足老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求。我國(guó)城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）試點(diǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，制度實(shí)施時(shí)已經(jīng)達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡（60歲）的不需繳費(fèi)，制度實(shí)施時(shí)距離養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不足15年的只需逐年繳費(fèi)至期滿(mǎn)為止。因此，當(dāng)前享受待遇的老年農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)基本沒(méi)有積累，養(yǎng)老金發(fā)放主要源自基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，即使2015年城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提升至70元/月后，全國(guó)城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金給付的平均水平也僅為100元/月（1200元/年）左右，僅占2014年農(nóng)村居民人均純收入（9892元）的12.13%，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，上述比例則更低，難以滿(mǎn)足老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求。

年輕農(nóng)民主動(dòng)參保意愿不高，即使勉強(qiáng)投保往往選擇最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，且中斷繳費(fèi)現(xiàn)象十分普遍。相關(guān)調(diào)查顯示，雖然目前各地城鄉(xiāng)居保的參保率絕大多數(shù)高達(dá)90%以上，但農(nóng)村居民特別是年輕農(nóng)民缺乏主動(dòng)參保的積極性，其之所以選擇勉強(qiáng)投保的主要原因在于不少地區(qū)實(shí)行了家庭“捆綁式”的強(qiáng)制性繳費(fèi)方式（即60歲以上的老人無(wú)需繳費(fèi)即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但家庭成員中符合參保條件的年輕人則必須參保），很多年輕人為了家中老人能夠領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金而選擇了投保，甚至有些地區(qū)將提高新農(nóng)保覆蓋率作為政治任務(wù)，進(jìn)而挨家挨戶(hù)動(dòng)員村民參保，部分青年農(nóng)民抹不開(kāi)情面而選擇投保[8]。顯然，這些參保措施均是臨時(shí)性措施，不具可持續(xù)性，目前農(nóng)村居民較多選擇最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)（100元/年）進(jìn)行繳費(fèi)，這一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅占2014年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入（9892元）的1%，并且多數(shù)地區(qū)均出現(xiàn)較高比例的繳費(fèi)中斷，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶(hù)資金積累嚴(yán)重不足，在人口老齡化程度不斷提高的背景下，僅依靠政府和鄉(xiāng)村集體補(bǔ)貼，不可能在未來(lái)為農(nóng)村居民提供充分的養(yǎng)老保障。endprint

政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定具有較強(qiáng)的隨意性，嚴(yán)重影響社會(huì)公平。在2009年頒布的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)被簡(jiǎn)單確定為55元/月，2015年該最低標(biāo)準(zhǔn)提升至70元/月，但是至今為止，政府仍未頒布制定和調(diào)整該項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)，僅規(guī)定地方政府可以在最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上自行提高補(bǔ)貼額。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)地區(qū)，包括部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市，都參照國(guó)務(wù)院最低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金補(bǔ)貼，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有一定提高，卻又造成即使是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度基本相同的鄰近縣市，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也存在顯著差異，嚴(yán)重影響社會(huì)公平。

4.包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，多數(shù)鄉(xiāng)村集體對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼都極低，甚至根本沒(méi)有補(bǔ)貼。目前我國(guó)各地鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，因此國(guó)務(wù)院相關(guān)文件并未強(qiáng)制性規(guī)定鄉(xiāng)村集體的具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是要求其根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況自行決定。實(shí)踐中，多數(shù)鄉(xiāng)村集體，包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村集體補(bǔ)貼都極低，甚至根本沒(méi)有補(bǔ)貼。例如，據(jù)對(duì)廣東省珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)佛山市南海區(qū)的調(diào)查，盡管近年來(lái)該地區(qū)大部分鄉(xiāng)村集體年人均分紅已在千元以上，但鄉(xiāng)村集體對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本未進(jìn)行補(bǔ)貼，原因在于該地區(qū)約有50%左右的擁有農(nóng)村戶(hù)口的居民選擇了通過(guò)務(wù)工企業(yè)投保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此村集體內(nèi)部無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，也就不可能拿出資金專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行制度框架下鄉(xiāng)村集體無(wú)論有無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，都難以通過(guò)集體決策對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行高額補(bǔ)貼，這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)較之于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上缺少了一個(gè)重要的出資主體。

5.基層經(jīng)辦人員隊(duì)伍薄弱，政策宣傳力度不夠。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保群體主要集中在分散的農(nóng)村地區(qū)，各駐村經(jīng)辦人員多數(shù)為村集體的臨聘人員，不僅人數(shù)少，而且素質(zhì)普遍不高，信息系統(tǒng)也不發(fā)達(dá)，不少經(jīng)辦人員自身對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策都缺乏深刻的理解，更不要說(shuō)積極向農(nóng)村居民宣傳和解釋?zhuān)瑢?dǎo)致農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在不少誤解。例如，在農(nóng)村地區(qū)的訪談顯示，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為，繳納保險(xiǎn)費(fèi)就是為了將來(lái)能夠領(lǐng)取政府補(bǔ)貼，而根本不理解養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)涵和作用，因此不愿選擇高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。

三、鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的角色定位

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要出資主體

目前學(xué)界普遍認(rèn)同建立多元化現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為老年人口提供社會(huì)養(yǎng)老保障的基本思路。除了政府和個(gè)人這兩個(gè)重要出資主體外，各界對(duì)社會(huì)組織所具有的社會(huì)保險(xiǎn)籌資功能也已進(jìn)行了較為深入的研究。其中，企業(yè)作為城鎮(zhèn)的基層社會(huì)組織之一，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中，承擔(dān)了最主要的出資責(zé)任。在不少發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織也是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的籌資主體之一。在我國(guó)，鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村最為普遍的基層合作組織，是農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要主體，具有潛在的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資功能，這也是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)將鄉(xiāng)村集體確定為出資主體的主要原因。

（二）個(gè)人保費(fèi)的代征代繳者

目前城鄉(xiāng)居保的具體駐村經(jīng)辦人員主要為縣級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雇傭的村集體臨聘人員，平常分布較為分散，統(tǒng)一管理較為困難。鄉(xiāng)村集體作為基層社會(huì)組織，與城鎮(zhèn)中的企業(yè)一樣，對(duì)集體組織內(nèi)部成員十分熟悉，具有征繳農(nóng)民個(gè)人保費(fèi)的天然優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)將城鄉(xiāng)居保具體業(yè)務(wù)辦理的相關(guān)責(zé)任全部交給村集體，由縣級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)即可。

（三）農(nóng)村居民集體行動(dòng)的組織和協(xié)調(diào)者

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，集體行動(dòng)既能協(xié)調(diào)各種私人權(quán)威，滿(mǎn)足單個(gè)的個(gè)體在制度非均衡條件下尋求利益最大化的要求，又能監(jiān)督、約束、抵制和對(duì)抗政府的可能侵犯，并增加政府守護(hù)舊產(chǎn)權(quán)的成本和保護(hù)新產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的收益，最終推動(dòng)政府以新的制度取代原有制度[9]。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)主要是“自上而下”的制度創(chuàng)新，但是，上層的制度設(shè)計(jì)不可能完全適應(yīng)和滿(mǎn)足農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老需求，還需要農(nóng)村社區(qū)參與進(jìn)來(lái)建立“自下而上”的協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院僅頒布了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的基本原則，不少制度細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)還依賴(lài)于基層政府和鄉(xiāng)村集體。因此，鄉(xiāng)村集體必須承擔(dān)充分協(xié)調(diào)組織內(nèi)部成員利益，達(dá)成一致意見(jiàn)，并將集體成員的共同訴求反應(yīng)給政府，與政府一起建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本責(zé)任。

（四）政府養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳者和執(zhí)行者

Diamond（1977）將政府介入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理由總結(jié)為克服個(gè)人的短視行為、糾正市場(chǎng)失靈和收入分配[10]，這決定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的技術(shù)性，理解起來(lái)并不容易，必須通過(guò)細(xì)致的解釋和宣傳才能被廣大農(nóng)村居民所了解，進(jìn)而得到其擁護(hù)。鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村社區(qū)組織，應(yīng)該成為相關(guān)政策的宣傳者和執(zhí)行者，與政府一起確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展中鄉(xiāng)村集體社會(huì)保障職能實(shí)現(xiàn)的建議

（一）以法律法規(guī)的形式進(jìn)一步明確和細(xì)化鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)中的主體地位

目前國(guó)務(wù)院相關(guān)文件僅僅原則性的將鄉(xiāng)村集體列入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資主體之一，但對(duì)于鄉(xiāng)村集體應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任，并沒(méi)有細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中鄉(xiāng)村集體沒(méi)有直接介入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的合法依據(jù)。因此，應(yīng)將鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)中的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，并出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。

（二）以土地制度改革為契機(jī)，大幅提升鄉(xiāng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，規(guī)范鄉(xiāng)村集體管理制度

我國(guó)自20世紀(jì)70年代末期全面推行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅下降，不少地區(qū)甚至出現(xiàn)“名存實(shí)亡”的現(xiàn)象，這是目前鄉(xiāng)村集體難以承擔(dān)其在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任的重要原因之一。近年來(lái)，隨著大批青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大量農(nóng)村集體土地由留守老人、婦女耕種，甚至大面積拋荒，土地經(jīng)營(yíng)收益十分低下。另一方面，大量城市資本開(kāi)始向農(nóng)村擴(kuò)張，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要急劇攀升。因此，各地紛紛啟動(dòng)和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，必然會(huì)有助于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅提升，因此，各界應(yīng)重點(diǎn)研究如何以土地改革為契機(jī)，結(jié)合耕地補(bǔ)貼政策、生態(tài)補(bǔ)貼政策、農(nóng)資補(bǔ)貼政策等增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并規(guī)范集體資產(chǎn)管理制度，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，一方面防止集體資產(chǎn)的非法流失，另一方面提高土地的社會(huì)化保障功能。endprint

（三）推動(dòng)鄉(xiāng)村集體社會(huì)資本和人力資本建設(shè)

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是集人口、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)為一體的綜合性制度，在實(shí)施和推廣中往往有一定難度。要使鄉(xiāng)村集體成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的主體之一，必須使其具有集體行動(dòng)的能力。除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)外，“在一個(gè)擁有大量社會(huì)資本存量的共同體中，公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會(huì)信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)，因而也有利于解決集體行動(dòng)的困境”（羅伯特·普特南，2000）[11]。具體來(lái)講，公眾參與的網(wǎng)絡(luò)、互惠的規(guī)范和信任等社會(huì)資本是促進(jìn)解決集體行動(dòng)困境的基礎(chǔ)。很顯然，社會(huì)資本建設(shè)又與人力資本建設(shè)相輔相成。因此，社會(huì)資本和人力資本建設(shè)是推動(dòng)鄉(xiāng)村集體發(fā)展，并承擔(dān)相應(yīng)養(yǎng)老保障職能的關(guān)鍵之一。

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（責(zé)任編輯：湯欽樂(lè)）endprint