馬力+萬忠+叢人+林偉君+方偉+李向偉+肖廣江

摘 要：近年來珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，涌現(xiàn)出一批典型的城鎮(zhèn)化模式。本文從動力機制角度分析歸納了珠三角地區(qū)典型城鎮(zhèn)化模式，分別為區(qū)位優(yōu)勢和外部要素主導(dǎo)的虎門模式、自組織形成專業(yè)鎮(zhèn)的古鎮(zhèn)模式、科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)無差距的小欖模式以及政府體制機制創(chuàng)新產(chǎn)城人融合的獅山模式，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗與啟示：要推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，提速城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須因地適宜，優(yōu)化布局；科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；突破限制，強化制度改革；以人為核心，解決人的城鎮(zhèn)化；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；注重生態(tài)，走可持續(xù)性發(fā)展的道路等，這些經(jīng)驗啟示將有助于完善珠三角地區(qū)自身城鎮(zhèn)化，并為我國其他地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：珠三角；城鎮(zhèn)化；典型模式；動力機制；經(jīng)驗啟示

中圖分類號：F327.65 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0037-06

一、引言

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，該規(guī)劃為在北京召開的最新一屆中央農(nóng)村工作會議所提出要積極穩(wěn)妥扎實推進新型城鎮(zhèn)化做出一個宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的指導(dǎo)。2013年3月，廣東省政府印發(fā)了《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，明確要求在“十二五”期間，全省城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體、綠色低碳、節(jié)約集約、文化傳承、和諧宜居”的新局面。

“城鎮(zhèn)化”源于國際通用術(shù)語“城市化（urbannization）”，但在中國，“城鎮(zhèn)化”一詞被更多數(shù)學(xué)者所使用?！俺擎?zhèn)化”指在一定條件和社會機制作用下農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，通過人口轉(zhuǎn)化使傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)換現(xiàn)代先進的城市社會?！靶滦统擎?zhèn)化”于2012 年中央經(jīng)濟工作會議上首次提出，核心內(nèi)容為將生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程， 走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路 。

在30多年的城鎮(zhèn)化探索中，珠三角地區(qū)一直在新型城鎮(zhèn)化大潮中先行一步，取得了良好的效果。2013年3月的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報告》顯示：在全國286個地級以上城市中，廣東有五市上榜全國城鎮(zhèn)化質(zhì)量十強。其中深圳市位列第一，佛山、中山、東莞分列第五、六、七名，廣州排名第十位，均處于珠三角地區(qū)。此外，珠三角地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，依托不同動力機制，發(fā)展出多種城鎮(zhèn)化模式，值得學(xué)習和借鑒。本文以珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化中的典型模式剖析為切入點，在對其發(fā)展背景、動力機制進行歸納的基礎(chǔ)上，進一步總結(jié)思考，為我國其他地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和理論依據(jù)。

二、珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化典型模式分析

長期以來，學(xué)者們對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進行不同的詮釋，目前最為權(quán)威的為盛廣耀。他將城鎮(zhèn)化模式的內(nèi)涵總結(jié)為一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)途徑和方式，是對特定國家或地區(qū)、特定時期城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景、動力機制、表現(xiàn)特征的概括和總結(jié)。長期以來，珠三角地區(qū)根據(jù)自身特色與發(fā)展實際，探索出一條以鎮(zhèn)為發(fā)展核心的城鎮(zhèn)化之路，涌現(xiàn)出東莞虎門、中山市古鎮(zhèn)、中山小欖、佛山南海區(qū)獅山鎮(zhèn)等一大批具有不同時代背景、發(fā)展特色的典型城鎮(zhèn)。

（一）區(qū)位優(yōu)勢+外部要素流入為主，政府基本服務(wù)驅(qū)動為輔的虎門模式

在眾多的動力因素中，優(yōu)越的區(qū)位條件及外部要素流入是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。珠三角城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，如長安、厚街、塘廈等地，多為此類模式。該類模式在長期的自組織演變過程中，以外源性經(jīng)濟為主導(dǎo)，已基本形成了中心鎮(zhèn)，以中心鎮(zhèn)為作用輻射拉動城鎮(zhèn)化高速發(fā)展。

1.虎門鎮(zhèn)概況

虎門鎮(zhèn)位于東莞市西南部，珠江出?？跂|側(cè)。面積178.5平方公里，常住人口超過60萬。改革開放30多年來，虎門從一個國內(nèi)生產(chǎn)總值僅6500萬元的海邊小鎮(zhèn)，迅速發(fā)展成為生產(chǎn)總值達382億元、富有現(xiàn)代氣息的時尚之都。有超過100位黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人前來虎門調(diào)研考察。獲得過80多項國家和省級榮譽稱號，其中分別榮獲“2005年全國首屆小城鎮(zhèn)綜合發(fā)展水平1000強”和“2008年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實力500強”（第一名）。

2.動力機制

（1）區(qū)位優(yōu)勢及外部要素流入動力在城鎮(zhèn)化前中期起主導(dǎo)作用?；㈤T鎮(zhèn)臨街香港、廣州、深圳三大城市，擁有便利的交通，具有得天獨厚的地理區(qū)位優(yōu)勢和優(yōu)越的經(jīng)濟集聚優(yōu)勢，是中國華南地區(qū)與世界各地人流物流和經(jīng)貿(mào)往來的重要通道。此外，該鎮(zhèn)擁有很多的華僑和港澳同胞，受血緣關(guān)系影響，聯(lián)系極為廣泛[1]。

作為改革開放的先行者，早在十一屆三中全會召開前三個月，虎門就引進了中國大陸第一家“三來一補”企業(yè)——太平手袋廠。自此，虎門鎮(zhèn)成為一個典型的發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和外來投資促進城鎮(zhèn)化的地區(qū)，目前已發(fā)展為年總產(chǎn)值超300億元的外貿(mào)強鎮(zhèn)。2013年1-11月，全鎮(zhèn)實際吸收外資15527萬美元，全鎮(zhèn)合同吸收外資11973萬美元。同時，大量的外資企業(yè)進駐虎門，吸引了大量來自區(qū)外、省外的外來人口，虎門50多萬常住人口中有80%為外來人口，推動了人口的城鎮(zhèn)化?；㈤T的城鎮(zhèn)化與外部要素密不可分，沒有外部要素就沒有虎門城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展?；㈤T通過引進外資、依靠外商投資、吸引外部人口等外部要素迅速實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化進程。

（2）政府基本服務(wù)深化城鎮(zhèn)化發(fā)展。政府主要從兩個方面入手，一是致力于合理利用外部要素，助推新型城鎮(zhèn)化。改革開放初期，虎門利用通往香港便捷的水陸交通和悠久的商品集散傳統(tǒng)催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府及時制定了各項優(yōu)惠政策吸引外資、外來務(wù)工人員、方便企業(yè)用地，解決了推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力資源和土地資源，促成了城鎮(zhèn)化所需要的條件。

在“新型城鎮(zhèn)化”概念提出后，為促進轉(zhuǎn)型升級，虎門鎮(zhèn)政府及時調(diào)整策略，以經(jīng)濟發(fā)展為抓手，從“招商引資”過渡到“招商選資”，引入資金與引入技術(shù)并重，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成了汽車、電子信息、服裝、物流、新材料及新能源等30多個行業(yè)，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變外延粗放型經(jīng)濟增長模式，從經(jīng)濟發(fā)展角度促進虎門城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展。二是立足經(jīng)濟基礎(chǔ)，股份制改革農(nóng)業(yè)人口就地市民化。為徹底解決城鄉(xiāng)二元管理問題，促進農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)型，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會管理體制向城市社會管理體制轉(zhuǎn)型?；㈤T鎮(zhèn)的人口轉(zhuǎn)移并未經(jīng)過傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口首先向城鎮(zhèn)集中的階段，而是就地進行，原農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)為城市居民。2005年，全鎮(zhèn)全面實施股份制改革和“村改居”工作。目前，全鎮(zhèn)29條村及其有獨立經(jīng)濟實體的135個村民小組均成立了股份經(jīng)濟聯(lián)合社或合作社，凡符合條件的農(nóng)（居）民均享受了配股分紅，而原來的村長也變?yōu)槿缃竦墓煞莨径麻L，相應(yīng)的村民也轉(zhuǎn)變?yōu)楣镜墓蓶|。原29個村委會，2個街道居委會已統(tǒng)一更名為社區(qū)居委會，同時，黨總（支）部、工、青、婦等組織均相應(yīng)更名，有關(guān)地名、路名、組織機構(gòu)、居民戶口更改正在按計劃步驟，有條不紊地進行。endprint

（二）內(nèi)生型自組織發(fā)展驅(qū)動，政府逐漸引導(dǎo)完善專業(yè)鎮(zhèn)進程的古鎮(zhèn)模式

在珠三角地區(qū)，有些地區(qū)由于地理、政策、歷史等原因，無法靠這些優(yōu)勢吸引資本、勞動力等外部要素來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用其內(nèi)生型要素的驅(qū)動，如特色產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)、資源稟賦等內(nèi)源動力，在改革開放初期抓住機會，發(fā)揮市場活力，形成產(chǎn)業(yè)集聚，自組織形成了“一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)，并以此為驅(qū)動，加以政府助力，形成了特色的城鎮(zhèn)化模式。

1.古鎮(zhèn)概況

古鎮(zhèn)位于中山市、江門市、佛山市交匯處，總面積47.8平方公里，常住人口15萬。經(jīng)過當?shù)鼐用衽c企業(yè)自發(fā)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，目前己成為國內(nèi)最大的燈飾生產(chǎn)基地和銷售基地。2014年燈飾業(yè)產(chǎn)值達159億元，燈飾交易額400億元，全國燈飾市場占有率70%，出口130多個國家和地區(qū)。。

2.動力機制

（1）自發(fā)組織內(nèi)部要素流動優(yōu)化配置，奠定城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。1982年，古鎮(zhèn)第一家私人燈飾企業(yè)興起。隨后，個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟迅猛發(fā)展，占古鎮(zhèn)經(jīng)濟總量的95%以上。目前，全鎮(zhèn)工商戶23780家，其中登記注冊照明器具企業(yè)14000多家，8000多家與其制造、銷售相關(guān)聯(lián)，形成了一個以古鎮(zhèn)鎮(zhèn)為中心，覆蓋周邊三市十一鎮(zhèn)區(qū)年銷售超千億元的燈飾產(chǎn)業(yè)集群。這樣一個由較密集的傳統(tǒng)農(nóng)村聚落群發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，其內(nèi)生力量主要體現(xiàn)為區(qū)域市場對各種要素流動組合和優(yōu)化配置的能力，即市場的活力，使得古鎮(zhèn)鎮(zhèn)迅速完成了城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，古鎮(zhèn)內(nèi)生型自組織的民營經(jīng)濟是古鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要動力。以市場為核心的燈飾產(chǎn)業(yè)集群，促進了生產(chǎn)要素的合理配置，加快了農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動城鎮(zhèn)化所必需的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也促進了基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的改善，加快了城市生活方式的擴散和傳播，促進了古鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展[2]。

（2）政府逐步引導(dǎo)，完善城鎮(zhèn)化。地方政府主要從兩個方面入手，一是優(yōu)惠政策加速產(chǎn)業(yè)集群，助力城鎮(zhèn)化。在古鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展前期，燈飾產(chǎn)業(yè)集群形成模式為市場自發(fā)型，古鎮(zhèn)推銷員在全國各地通過上門推銷的方式吸引客戶。20世紀90年代后，政府出臺了一系列優(yōu)惠政策，如“5萬元以下的貸款，可個人申請經(jīng)村委審定后直接辦理”等，大大促進了個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化奠定了雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，率先突破了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的運行模式，依靠市場化運作機制，引導(dǎo)社會資金投資公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且實行了戶籍改革、土地使用制度改革，從而開辟了富有古鎮(zhèn)特色的城鎮(zhèn)化道路。二是依托特殊產(chǎn)業(yè)，推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。長期以來，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府堅持產(chǎn)業(yè)協(xié)同、功能完善、人居和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展思路，以產(chǎn)業(yè)升級帶動城市升級，以城市升級促進產(chǎn)業(yè)升級，全力打造“路凈水清、樹綠景美、管理有序”的現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)。政府依托燈飾產(chǎn)業(yè)，深化“經(jīng)營城鎮(zhèn)”和“城市經(jīng)濟”理念，加快城鎮(zhèn)化進程，提高城市建設(shè)水平和品位。加大城鎮(zhèn)建設(shè)投入，整改東興東路、體育路等重點路段，全面整治綠化、道路、廣告牌及泛光工程等，按1：10的比例建造了“燈王”模型，完善“燈都項目”、“燈都生態(tài)公園”等為主體的“全球照明燈飾產(chǎn)業(yè)綜合體”項目，突顯了獨特的“燈都”文化。

（三）規(guī)劃先行，農(nóng)村居住形態(tài)再組織與均等公共服務(wù)的小欖模式

在珠三角一些中心性優(yōu)勢缺乏、經(jīng)濟基礎(chǔ)且產(chǎn)業(yè)集聚不明顯的地區(qū)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要由政府來主導(dǎo)。某些鎮(zhèn)政府為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，依托專業(yè)科研機構(gòu)為其城鎮(zhèn)化進行科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)造新型城鎮(zhèn)化模式藍圖，前瞻性的避免了一般城鎮(zhèn)化進程中遇到的問題與不足，使其城鎮(zhèn)化優(yōu)質(zhì)發(fā)展。以科學(xué)規(guī)劃為前提，該類城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展，其城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著，走出了一條以“城鄉(xiāng)無差距，生態(tài)宜居”為特色的城鎮(zhèn)化道路，以小欖鎮(zhèn)為典型代表。

1.小欖鎮(zhèn)概況

小欖鎮(zhèn)是國家級重點鎮(zhèn)，在中山市占有舉足輕重的地位。改革開放后小欖鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展成就顯著，先后獲全國村鎮(zhèn)建設(shè)先進鎮(zhèn)、全國文明村鎮(zhèn)、全國造林綠化百佳鎮(zhèn)、中國花木之鄉(xiāng)等一系列稱號。近30年來，小欖鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)建設(shè)嚴格按照規(guī)劃的指導(dǎo)，積極改善居民生活環(huán)境、開展舊城區(qū)改造、建設(shè)新城區(qū)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量很高，曾多次進入中國千強鎮(zhèn)前十。

2.動力機制

（1）在無中心性優(yōu)勢下，政府科學(xué)規(guī)劃破城鎮(zhèn)化難題。在珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的進程中，涌現(xiàn)出各種問題：土地資源緊張，土地產(chǎn)出效效益低，鄉(xiāng)村衛(wèi)生差、建設(shè)無序等，迫切需要合理規(guī)劃以解決這些問題。2001年，小欖鎮(zhèn)政府委托清華大學(xué)和國務(wù)院發(fā)展研究中心完成了2000-2010年總體發(fā)展戰(zhàn)略，并于2002年分別委托同濟大學(xué)和重慶大學(xué)進行了交通規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃[3]。事實證明，這些規(guī)劃在解決城鄉(xiāng)一體化、用地矛盾、環(huán)境與人口矛盾等方面提出了合理的解決方案，并帶動了小欖鎮(zhèn)經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平的高速發(fā)展。以政府的科學(xué)規(guī)劃作為最主要動力的小欖城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的典范。

（2）農(nóng)村居住形態(tài)再組織與均等公共服務(wù)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鄉(xiāng)一體，農(nóng)村居住形態(tài)再組織。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思想的指導(dǎo)下，小欖鎮(zhèn)統(tǒng)一對城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，對農(nóng)村居住形態(tài)進行再組織，以現(xiàn)代化標準進行城鎮(zhèn)建設(shè)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，小欖鎮(zhèn)居民生活水平逐步提高，并伴以鄉(xiāng)村建設(shè)大發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，中山市2012年城鄉(xiāng)居民收入比為1.6：1，差距為全省最小。

（3）重視外來人口，提供均等公共服務(wù)。外來人口是小欖鎮(zhèn)重要的勞動力來源，為小欖鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻。小欖鎮(zhèn)在總體發(fā)展戰(zhàn)略研究基礎(chǔ)上，采用一系列科學(xué)方法，對小欖鎮(zhèn)的外來人口數(shù)量進行了科學(xué)的預(yù)測。因此小欖鎮(zhèn)政府各種政策制定過程中，充分考慮外來務(wù)工人口的居住模式、通敵要求，并專門建立了城外來務(wù)工人員生活區(qū)。此外，小欖鎮(zhèn)政府將外來務(wù)工人員市民化作為政府的公共職責，在外來務(wù)工人員的公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等方面采取了一系列的政策措施。如將農(nóng)民工納入小欖公共就業(yè)服務(wù)體系，全面解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題；加快農(nóng)民工融入城市職工和城市居民基本社會保障制度的進程，使農(nóng)民工盡快“市民化”，享受均等化的基本公共服務(wù)，進一步推進人的城鎮(zhèn)化。endprint

（四）政府體制機制創(chuàng)新簡政強鎮(zhèn)，踐行產(chǎn)城人融合的獅山模式

經(jīng)過30多年的改革開放，珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化已頗有成就。國家對于城鎮(zhèn)化愈發(fā)重視，尤其是新型城鎮(zhèn)化這一概念的提出，更是需要不斷摸索與研究。在珠三角一些城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)，以技術(shù)為先導(dǎo)，以金融、產(chǎn)業(yè)、科技為動力機制，加強產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級和技術(shù)改造，尤其制度方面的改革，為其城鎮(zhèn)化掃清障礙，實現(xiàn)突破，從宏觀層面踐行新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，提供可借鑒的城鎮(zhèn)化模式。

1.獅山鎮(zhèn)概況

獅山鎮(zhèn)位于佛山市南海區(qū)，包括東區(qū)（原官窯、松崗）、西區(qū)（原小塘，獅山）社會事務(wù)管理處，轄區(qū)總面積330.6平方公里，占南海區(qū)的30.79%，2012年常住人口67.42萬人，占南海區(qū)的25.71%。地區(qū)生產(chǎn)總值676億元，占南海區(qū)的32.36%，是南海最大面積的一個鎮(zhèn)。為佛山市南海區(qū)副中心。1995年建區(qū)，2005年改區(qū)為鎮(zhèn)，經(jīng)過短短幾年發(fā)展，獅山發(fā)生了翻天覆地的變化，財政收入翻了幾番，接近1個億，吸收外來投資30多億元，成為南海區(qū)最具發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)區(qū)之一。

2.動力機制

（1）行政管理制度改革，踐行簡政強鎮(zhèn)掃清城鎮(zhèn)化障礙。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要有因地適宜的制度與之配套，為掃清新型城鎮(zhèn)化的障礙，獅山鎮(zhèn)不斷探索，為其城鎮(zhèn)化提供核心動力。2010年獅山鎮(zhèn)被列入國家開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，獅山鎮(zhèn)制度創(chuàng)新包含四個要素：“鎮(zhèn)街整合”、“園鎮(zhèn)融合”、“基層善治”、“三網(wǎng)融合”，四個要素協(xié)同作用助推獅山城鎮(zhèn)化發(fā)展。一是鎮(zhèn)街整合：自1995年開始，獅山街道辦三次范圍調(diào)整，大力整合各個鎮(zhèn)街之間的資源，從而解決城鎮(zhèn)化中遇到的問題。二是園鎮(zhèn)融合：獅山的園鎮(zhèn)融合主要是指在鎮(zhèn)街整合的基礎(chǔ)上，基于“兩塊牌子、一套班子”且擁有更高一級事權(quán)的“事權(quán)整合”。三是基層善治：獅山鎮(zhèn)創(chuàng)新社會管理，主推行政、農(nóng)村、文化及社會管理四項綜合性改革，“基層善治”即為其中之一。它以村居“政經(jīng)分離”為基礎(chǔ)，實現(xiàn)了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村居治理“兩個分離”、鎮(zhèn)域決策型事務(wù)與社會管理事務(wù)分離、“村改居、股權(quán)固化和集體投資”。四是三網(wǎng)融合，它是獅山鎮(zhèn)深化行政體制改革的創(chuàng)新性舉措，它把信息化的技術(shù)和理念“提煉萃取”出來，用以倒逼政府觀念轉(zhuǎn)變，重新打造政府辦事流程，探索出“網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)行政、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”的政府服務(wù)新格局。對于政府層面的“網(wǎng)絡(luò)倒逼”格局，提高了行政效率，減少了自由裁量權(quán)，體現(xiàn)了“公平、公正、公開”。

（2）產(chǎn)城人融合，開創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化樣本。獅山鎮(zhèn)早期以制造業(yè)為主，以產(chǎn)城人融合為目標，意味著生產(chǎn)性設(shè)施與生活性設(shè)施的均衡，工業(yè)化與生態(tài)化的協(xié)調(diào)，公平與小序的平衡，更意味著人才引力的增強及居民幸福感的增強，這就是以人為本的城鎮(zhèn)化方向。在產(chǎn)業(yè)方面，獅山要求加大力度引進新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是啟動電子商務(wù)。在城市發(fā)展上，未來十年獅山將成為承接周邊廣州、深圳、香港等特大城市的部分功能，承接佛山市五區(qū)城市的部分功能的“重鎮(zhèn)和衛(wèi)星城”。并且對城市進行留白式布局，不一味強調(diào)城鎮(zhèn)化率。新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)、城市的和諧發(fā)展，最重要的是以人為主，具體體現(xiàn)在就業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及安居樂業(yè)。2013年7月4日，獅山鎮(zhèn)中部片區(qū)博愛湖項目動工，意味著獅山鎮(zhèn)邁出了產(chǎn)城人融合最實質(zhì)性一步，建成后南海中部將出現(xiàn)一個集觀光、休閑、娛樂、辦公、居住于一體的大型都市生活片區(qū)，大幅提升中部的整體水平和城市形象，改善城市的生活氛圍提升區(qū)域價值。獅山作為廣東省的示范點，在城鎮(zhèn)化的新模式上，進行了一系列“產(chǎn)、城、人融合”模式的試驗。獅山新型城鎮(zhèn)化模式的探索，不僅僅對佛山，甚至對于珠三角和全國未來的城鎮(zhèn)化，具有重要的探索意義和示范意義。

三、經(jīng)驗與啟示

（一）根據(jù)優(yōu)勢特色優(yōu)化布局，走各具特色的協(xié)調(diào)發(fā)展之路

改革開發(fā)30多年來，珠三角地區(qū)持續(xù)推進以鎮(zhèn)為特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。各地結(jié)合實際發(fā)展，確立不同的發(fā)展模式與結(jié)構(gòu)形態(tài)，走出了各具競爭力的新型城鎮(zhèn)化之路。在虎門模式中，虎門鎮(zhèn)政府充分利用優(yōu)越的區(qū)位條件和外部要素流入，以中心鎮(zhèn)的形式輻射帶動城鎮(zhèn)化高速發(fā)展。在古鎮(zhèn)模式中，虎門鎮(zhèn)政府在區(qū)位優(yōu)勢不太明顯的背景下，支持自發(fā)形成的燈飾產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚，以專業(yè)鎮(zhèn)為驅(qū)動推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展。在小欖模式中，由于中心性缺失、經(jīng)濟基礎(chǔ)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不明顯，小欖鎮(zhèn)政府以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，避免了一般城鎮(zhèn)化中遇到的問題和不足，其城鎮(zhèn)化發(fā)展科學(xué)、有序、迅速。在獅山模式中，政府同樣以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，創(chuàng)新體制機制創(chuàng)新，簡政放權(quán)強鎮(zhèn)，徹底掃清城鎮(zhèn)化障礙，構(gòu)建“產(chǎn)、城、人融合”的城鎮(zhèn)化模式。珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的四種典型模式，基本涵蓋了城鎮(zhèn)的各個類型，并可針對四種模式探索出適合本地的特色城鎮(zhèn)化之路。

（二）科學(xué)規(guī)劃，分步實施，走可持續(xù)發(fā)展之路

在珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，廣東省先后出臺了《珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃2004-2020》、《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，各地區(qū)也分別制定了響應(yīng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，小欖模式的成功即得益于此。在小欖鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)之初，政府相關(guān)部門委托專家先后編制了總體發(fā)展戰(zhàn)略、交通、生態(tài)環(huán)境等一系列規(guī)劃，加強空間指導(dǎo)和調(diào)控功能，形成了一系列以總體規(guī)劃、重點規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃互補協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，指導(dǎo)城鎮(zhèn)合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展，梯次推進。

小欖鎮(zhèn)的成功之處主要體現(xiàn)在四個方面：一是進行城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。二是制定科學(xué)完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃布置工業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、主要街區(qū)、市場和公共基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)留教育衛(wèi)生文化事業(yè)發(fā)展的空間和城鎮(zhèn)綠化及公共活動用地[4]。三是長遠目標和近期目標相結(jié)合，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會服務(wù)和生活服務(wù)功能。四是統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施，進而降低了城鎮(zhèn)化成本。

（三）突破行政區(qū)劃限制，擴權(quán)強鎮(zhèn)，推進城鄉(xiāng)一體化進程

珠三角鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達，2012年全國百強鎮(zhèn)中，前十強中廣東占據(jù)4席，全部位于珠三角，包括虎門、長安、塘廈、小欖。許多鎮(zhèn)的人口、財政收入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達到國內(nèi)中小城市水平，但受鎮(zhèn)級行政體制的束縛，普遍出現(xiàn)經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑、城鎮(zhèn)規(guī)模與管理體制之間的矛盾，責大權(quán)小的矛盾尤為突出。廣東省早在2010年下文發(fā)表關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見，在佛山25個鎮(zhèn)街以“簡政強鎮(zhèn)”的名義推廣開來，獅山鎮(zhèn)的發(fā)展就是最好的例子。首先，通過“擴權(quán)強鎮(zhèn)”下放更多的管理權(quán)限，強化鎮(zhèn)級政府的公共服務(wù)和社會管理職能，實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”，積極促進公共服務(wù)和社會管理覆蓋農(nóng)村。其次，通過“簡政強鎮(zhèn)”，加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少上級管理事項。另外，擴權(quán)強鎮(zhèn)有助于推進農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，緩解廣州、深圳等大型城市的房價高、交通擁擠、環(huán)境惡化等“大城市病”，降低珠三角城鎮(zhèn)化過程中的風險，促進世界級城市圈建設(shè)。endprint

（四）以人為本，共享公共資源，走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化之路

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，在珠三角模式的城鎮(zhèn)化的成功中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來務(wù)工人員的作用不可或缺。因此，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化落戶，保障期享受與城市居民一致的公共服務(wù)，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重中之重。在此方面，珠三角地區(qū)進行了大量的嘗試。如虎門鎮(zhèn)就地市民化、小欖鎮(zhèn)在外來務(wù)工人員的公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等方面采取了一系列的政策措施，加快農(nóng)民工融入城市職工和城市居民基本社會保障制度的進程，使農(nóng)民工盡快“市民化”，享受均等化的基本公共服務(wù)，進一步推進人的城鎮(zhèn)化。

（五）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)集群，通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級來驅(qū)動城鎮(zhèn)化

珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化模式的實踐表明，任何城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展都需要經(jīng)濟基礎(chǔ)，意味著需要合理地發(fā)揮本地的給資源、地緣、人才、技術(shù)、資金等比較優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展[5]。除特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)明顯的虎門、古鎮(zhèn)外，以科學(xué)規(guī)劃為特色的小欖鎮(zhèn)也已發(fā)展出以五金和音響設(shè)備為代表的產(chǎn)業(yè)集群，為其城鎮(zhèn)化奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。此外，珠三角地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實施高端高質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，促進了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

（六）生態(tài)保護，可持續(xù)性發(fā)展，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程

長期以來，我國的城鎮(zhèn)化突出問題是人地關(guān)系的矛盾及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾。在此方面，珠三角地區(qū)在生態(tài)保護、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)方面做出了很好的榜樣。以小欖模式和獅山模式為例，均以可持續(xù)發(fā)展原則為前提，通過規(guī)劃解決好城鎮(zhèn)化過程中可能出現(xiàn)的人地矛盾等、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染等矛盾。同時，加大生態(tài)文化與城鎮(zhèn)化的融合，體長綠色、低碳的生產(chǎn)方式和生活方式，將生態(tài)文明全面融入城鎮(zhèn)化進程。

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（責任編輯：熊 飛）endprint