朱濱

隨著中國國家實力的增強與美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實施，安全秩序的重構(gòu)成為亞太安全事務的核心議題。如何制定或調(diào)整對外戰(zhàn)略、如何依托安全機制維護本國的國家利益和地區(qū)穩(wěn)定，是區(qū)域內(nèi)各國的安全關切。

印尼是世界上最大的群島國家，位于太平洋與印度洋、亞洲和大洋洲交界的十字路口，是馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等眾多戰(zhàn)略通道的沿岸國，地緣位置十分重要。印尼還是東盟的領頭羊，在以東盟為核心的諸如東盟地區(qū)論壇、東亞峰會、“10+1”“10+3”等多個地區(qū)對話機制中，發(fā)揮著重要的組織和協(xié)調(diào)作用，正如新美國安全中心在分析報告中指出的，“印尼是一個關鍵國家，它未來將會塑造更廣泛的亞太地區(qū)。作為一個經(jīng)濟日益發(fā)展、擁有豐富的自然資源、地理位置極其重要的新生多元民主國家，印尼具有成為地區(qū)大國的潛力”。因此，了解印尼防務政策的發(fā)展走向，對于把握中國與印尼的雙邊關系和地區(qū)安全機制的構(gòu)建都具有重要的借鑒意義。

印尼對亞太地區(qū)安全現(xiàn)狀的認知

印尼將諸多群島整合為一個整體，海洋與海峽則是連接群島間的橋梁，群島間相互聯(lián)系，構(gòu)成團結(jié)統(tǒng)一的獨立政權，因此維護海上安全對于印尼至關重要。印尼認為，影響本國海上安全的主要因素包括由中美關系變化而引發(fā)的地區(qū)權力結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及中國南海問題和各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

第一，亞太地區(qū)的大國關系是印尼最為關注的戰(zhàn)略議題。2015年6月，印尼前總統(tǒng)蘇西洛在參加北京舉行的第四屆世界和平論壇的演講中，用相當篇幅闡述了中美關系對于地區(qū)安全的重要性。他認為，中美應該在亞太地區(qū)和平相處，為本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。例如，美國倡導的跨太平洋伙伴關系協(xié)議與中國提出的亞太自貿(mào)區(qū)都是推動地區(qū)一體化的重要工具，兩者應該避免因缺乏共識而擴大關于地區(qū)安全的認知和利益分歧。中美在軍事上要加強交流，避免因誤判引發(fā)不良后果。對于中日關系，印尼認為，中國與日本在經(jīng)濟上的相互依賴日益擴大，但歷史遺留問題和領土爭端仍然將長期影響兩國外交關系。中美、中日關系的發(fā)展趨勢將會影響到亞太地區(qū)其他國家的外交與防務政策的選擇。印尼并不想在大國間選邊站隊，而是希望能夠維護本國的政策獨立性，這也是近些年來印尼一方面發(fā)展與美國的“全面伙伴關系”，另一方面歡迎和支持中國提出的“21世紀海上絲綢之路”的倡議，并積極與中國做好戰(zhàn)略對接的原因。

第二，印尼認為海洋爭端是影響地區(qū)安全和印尼主權完整的重要因素。南海局勢的日益緊張使得中國與東盟的整體關系趨于復雜，盡管印尼宣稱自己不是南海聲索國，但是也反對中國關于南海斷續(xù)線的主權主張，擔憂南海爭端不能妥善解決的話，印尼遲早會自覺或不自覺地因納土納群島而卷入與中國的糾紛中。因此，印尼一直試圖作為調(diào)停人，推動中國與東盟各國簽訂《南海行為準則》，以便通過約束各方，確保南海地區(qū)的穩(wěn)定。印尼還認為，政治、外交和法律是解決沖突的最優(yōu)選項，應該不斷朝這一方向努力。

第三，印尼對亞太地區(qū)出現(xiàn)的軍備競賽表示擔憂。亞洲各國的軍費開支總額已經(jīng)從2010年的2706億美元上升到2014年的3442億美元，增長了27.2%。區(qū)域內(nèi)各國不斷獲得尖端武器系統(tǒng)，如升級的第四代噴氣式戰(zhàn)斗機、新級別潛水艇和一系列精密的導彈系統(tǒng)。一些印尼學者認為，因安全需求而引起的地區(qū)各國軍事現(xiàn)代化，尤其是中美在本地區(qū)加強的軍事力量存在，有可能造成軍備競賽，進而影響地區(qū)安全和增加發(fā)生戰(zhàn)爭的可能性。

第四，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全議題相互交織，同樣也是印尼未來防務安全面臨的主要挑戰(zhàn)。在區(qū)域國家間的領土領海爭端仍然存在的同時，非法捕撈、非法走私、海上搶劫、海洋污染、海上通道的脆弱性、海上資源和能源開發(fā)的重疊現(xiàn)狀等都是印尼需要應對的。此外，來自其他國家的大批難民也加劇了印尼和鄰國的緊張關系。

印尼的防務外交

印尼認為，作為橫跨兩大洋的海洋國家，它有責任和義務建立強大的海上防御力量，這不僅是保護和管理周邊海域資源和主權的需要，也是承擔維護海上和航海安全的責任。

印尼長期堅持“獨立自主與積極有為”的政策，核心是保持對外關系的戰(zhàn)略自主性。鑒于曾經(jīng)發(fā)生過的武器禁運事件，印尼認識到國防力量上過度依賴特定大國存在嚴重的危險性。因此，加強自身實力建設是印尼防務政策的根本。印尼努力實現(xiàn)本國的軍事現(xiàn)代化，同時制定計劃，確定在易發(fā)生動亂的地區(qū)采取軍事行動的規(guī)模和類別。為了實現(xiàn)武器制造的自力更生，印尼加強國防工業(yè)合作，夯實戰(zhàn)略性工業(yè)基礎，以此應對國內(nèi)安全的不確定性威脅和未來的大國競爭關系。

防務外交是印尼保護本國安全利益的重要途徑。面對亞太地區(qū)大國實力對比的變化，印尼傾向于實行對沖戰(zhàn)略，避免在大國間選邊站隊，與一國結(jié)盟或是與其他國家形成對抗，主張通過加強國際合作，而非使用軍事手段解決地區(qū)爭端，并通過參與地區(qū)一體化合作，保持戰(zhàn)略選擇的最大化。

印尼的多邊防務合作 東南亞是印尼的“棲身之所”，保持地區(qū)穩(wěn)定直接關系到印尼的安全。印尼前外交部長曾表示，印尼依賴于通過東盟主導的地區(qū)合作框架來發(fā)展綜合安全合作，確保東南亞國家與域外大國之間的動態(tài)平衡。

加強東盟內(nèi)部國家間的安全合作是印尼多邊防務外交的基石。

雖然在東盟或是域外國家的提議下，亞太地區(qū)成立了諸多正式或非正式安全對話機制，但是不同于東盟的協(xié)商平臺，這些機制的成員眾多，域外國家倡議的對話議題常常無法代表東盟各國的戰(zhàn)略關切。因此，協(xié)調(diào)東盟立場，應對重大安全挑戰(zhàn)，是印尼的防務外交重點。正如印尼前國防部長所說，非對抗和形成共識的東盟方式是構(gòu)建地區(qū)安全秩序的最佳方式，東盟機制的作用在于為印尼提供戰(zhàn)略空間，使東盟國家和域外國家平等交流。

在這種思想的指導下，加強與東盟內(nèi)部各國的防務和安全互動是印尼多邊防務外交中最頻繁的。印尼強調(diào)，安全共同體是緩解東南亞緊張局勢和避免沖突的最佳途徑，東盟應該制定地區(qū)安全準則，諸如不使用武力、增加透明性、建立信任措施等，從而保證能夠以和平、善意的方式處理大國關系，維護地區(qū)團結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計，2009～2014年間，東盟平均一年組織75場防務協(xié)商論壇，這較之于1994～2008年間每年僅召開12次會議來說，有了很大的提升，而印尼在其中發(fā)揮了積極作用。近年來，東盟國防部長會議加強了機制化建設。為保證東盟安全共同體的順利建成，東盟防長會議著力在三方面加強防務安全合作：加強東盟軍隊間的實際合作；促進東盟與域外國家的接觸與對話；加強東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心作用。東盟防長會議還提出了一系列區(qū)域倡議，包括加強國防工業(yè)合作、建立維和網(wǎng)絡中心、關注非傳統(tǒng)安全的后勤保障等，這些倡議均與印尼的國防政策相一致。

隨著東盟內(nèi)部多邊防務互動的加強，印尼增加了協(xié)調(diào)主要地區(qū)大國參與集體防務的信心。過去6年中，在“東盟+n”機制下，東盟與域外國家共同召開了154次與安全或防務有關的會議，其中，最重要的是東盟地區(qū)論壇（ARF）。ARF成立于1994年，是東南亞國家應對冷戰(zhàn)后世界地緣政治變化的產(chǎn)物。有學者指出，這一安全合作平臺的貢獻主要體現(xiàn)在兩方面：它源于東盟方式的行為規(guī)范，有利于避免地區(qū)戰(zhàn)爭的爆發(fā)；鑒于成員眾多，ARF加強了東盟的中心地位，促進了東盟與域外國家的關系發(fā)展。

從2009～2014年，ARF為防務透明做出了重大貢獻，比如發(fā)表年度防務政策聲明和國防白皮書，推動軍事交流的持續(xù)增長。ARF平均每年組織19場會議，均有印尼防務和安全官員參與。這種聯(lián)系最終形成了一種模式，對于預防沖突和維持與大國良好關系有著重要作用。

此外，東盟陸軍總司令非正式會議、東盟防長擴大會議等都為亞太地區(qū)的合作提供了更多的戰(zhàn)略空間，拓展了印尼發(fā)揮作用的渠道。

總體來說，印尼相信安全面臨的不確定挑戰(zhàn)可以通過保持地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡加以預防和解決，以東盟方式為基礎，吸引大國加入到多邊對話機制中，形成一系列穩(wěn)定互利的地區(qū)行為規(guī)范，這是印尼多邊防務外交的目的所在，也成為了亞太安全機制構(gòu)建的重要組成部分。

印尼的雙邊防務外交 印尼在雙邊防務外交領域積累了豐富的經(jīng)驗。在議題方面，過去，印尼的雙邊防務合作集中于建立信任措施、共享信息和解決邊界問題方面；近幾年來，印尼雙邊防務外交的重心有所轉(zhuǎn)移，強調(diào)國家軍事現(xiàn)代化的重要性，希望通過掌握新型防務技術，升級戰(zhàn)略性工業(yè)，加強自身實力建設和自主能力。為提高軍事裝備上的國家自主能力，印尼頒布了兩條政策措施：一是擴大海外資源，避免依賴特定國家；二是對主要防務進口實施“技術抵消”，鼓勵海外公司與國內(nèi)企業(yè)簽訂防務合同。但是，從目前來看，美國和西歐國家作為印尼的傳統(tǒng)伙伴，仍然是印尼武器系統(tǒng)的主要提供者，短期內(nèi)這種模式很難發(fā)生改變。

在合作伙伴方面，發(fā)展與東南亞國家的關系是印尼雙邊防務合作關系的基礎。印尼與新加坡每年都會舉行軍事演習和訓練以促進在共同利益區(qū)域的協(xié)作性，如災害應對和海上安全。同時，著眼于解決未定邊界和歷史遺留問題，印尼與馬來西亞、菲律賓建立了專門的邊界問題委員會，進行雙邊軍事演習、訓練等交流項目?？傮w來看，印尼與東南亞國家的雙邊防務合作主要是關注于維護地區(qū)一體化和保障地區(qū)安全。

在此基礎上，印尼避免對某些國家形成安全依賴性，努力擴大戰(zhàn)略伙伴關系。根據(jù)統(tǒng)計，在過去的5年中，印尼與36國展開了雙邊防務合作。在印尼與美國的合作中，盡管發(fā)生過武器禁運事件，但是印尼努力通過對美合作以獲得先進的武器系統(tǒng)和軍事訓練。在中國與印尼的合作中，雖然印尼因南海問題對中國仍心存疑慮，但是雙方也在軍事層面建立了一些互信措施。此外，印尼還將大量軍事官員派遣到重要國家。在2012年，共有59名軍事官員就職于印尼的駐外使館中，除了在防務和安全問題上給予大使協(xié)助以外，這些軍事外交官在加強印尼和東道國關系上也發(fā)揮了積極作用。

中國-印尼防務關系的新發(fā)展

中國-印尼防務關系的真正發(fā)展始于20世紀90年代后期，特別是2005年中國與印尼建立戰(zhàn)略伙伴關系以來，雙方防務關系取得了長足的發(fā)展，已經(jīng)涵蓋了高層互訪、防務磋商機制、艦艇訪問、人員培訓、國防工業(yè)合作等諸多領域。

2013年，中國先后提出了建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議（下文簡稱“一帶一路”），印尼新總統(tǒng)佐科上臺后，也提出了要把印尼建成“世界海上軸心”的戰(zhàn)略。中國與印尼各自的倡議或戰(zhàn)略都是綜合性的，包含了政治、經(jīng)濟、人文等諸多領域。那么，中國的“一帶一路”倡議與印尼的“世界海上軸心”戰(zhàn)略是否能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略對接呢？這對雙方的防務合作又會帶來哪些機遇與挑戰(zhàn)？

印尼作為亞太與印太之間最大的東南亞國家，是中國推進全球互聯(lián)互通的天然戰(zhàn)略伙伴。2014年11月9日，習近平主席會見佐科時指出：“佐科總統(tǒng)提出的建設海洋強國理念和我提出的建設‘21世紀海上絲綢之路’倡議高度契合，我們雙方可以對接發(fā)展戰(zhàn)略，推進基礎設施建設、農(nóng)業(yè)、金融、核能等領域合作，充分發(fā)揮海上和航天合作機制作用，推動兩國合作上天入海?！弊艨苹貞f：“雙方要以海上和基礎設施建設等領域為重點，帶動兩國整體合作。印尼支持成立亞投行，希望早日加入?！?015年4月，中印尼首腦會晤后，雙方發(fā)布聯(lián)合公報，進一步重申了將全面對接中方建設“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想和印尼方“全球海洋支點”發(fā)展規(guī)劃。

值得關注的是南海問題對中國與印尼防務合作的潛在影響。一方面，中印尼對低調(diào)處理兩國在南海專屬經(jīng)濟區(qū)的爭議達成默契；另一方面，鑒于中國海上實力的迅速增長以及東盟是印尼的外交基石，印尼聲稱，在南海問題上保持中立和充當調(diào)停者的同時，更多慮及維護東盟團結(jié)，協(xié)調(diào)東盟立場，以一個聲音在南海問題上發(fā)聲，促使中國盡快簽訂《南海行為準則》。

結(jié) 語

對于中國來說，我們要了解印尼的政治文化特性，經(jīng)濟與安全利益需求，從而客觀評估兩國關系，保持穩(wěn)定與良好的合作進程。利用中國-東盟海上合作基金，加強與印尼在非傳統(tǒng)安全領域的合作。同時，維護良好的雙邊防務合作關系，有選擇地支持印尼海上力量建設，依靠印尼確保中國海上能源通道的安全。

責任編輯：劉靖鑫