嚴(yán)偉

世界上大多數(shù)國家都有戶籍制度或者變相的戶籍制度。但是，給戶籍附加各種其他功能、把戶籍同各種國民待遇掛鉤特別是同社會保障掛鉤的國家很少。

我們現(xiàn)在面臨的一個突出問題是，各級政府特別是地方政府將戶籍同公民權(quán)利、公民待遇掛鉤，把各種五花八門的功能附加在戶籍上面，人為造成城市戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口兩個天地，人為造成城鄉(xiāng)隔離。這是我們在城市化進(jìn)程中需要迫切解決的問題。

研究表明，剝離戶籍的附加功能和改革戶籍制度本身，二者既有聯(lián)系，又有區(qū)別，二者同等重要。我們應(yīng)當(dāng)在大力推進(jìn)戶籍制度改革的同時，高度重視剝離戶籍的附加功能。在這方面，地方政府責(zé)任重大，潛力巨大，大有可為。

地方政府在處理戶籍附加功能問題上有了更大的裁量權(quán)

我國戶籍制度的基本內(nèi)容其實并不復(fù)雜。1958年1月9日，國務(wù)院公布《中華人民共和國戶口登記條例》，一共24條。其中，第十條規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。這條規(guī)定現(xiàn)在仍然有效。

《條例》沒有禁止農(nóng)民遷入城市，只是規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過城市政府機關(guān)批準(zhǔn)。此外，沒有規(guī)定戶籍同任何其他公民權(quán)利、公民福利待遇掛鉤。

把各種國民待遇包括各種社會保障同戶籍掛鉤，這是中央和各級地方政府通過另外的政策和規(guī)定附加上去的。結(jié)果，本來是單純登記公民居住地點、職業(yè)身份的戶口簿，變成了幾乎無所不包的“國民待遇簿”。

現(xiàn)在，中央政府已經(jīng)不鼓勵戶籍附加功能，地方政府在處理戶籍附加功能問題上有了更大的裁量權(quán)。值得注意的是，現(xiàn)在有的地方政府還繼續(xù)在戶籍上不斷附加新的功能。例如有的城市在控制房價的過程中曾經(jīng)規(guī)定，非本市戶籍市民，只有繳稅滿5年才能購買商品房。

順便說一下，除非采取強制或變相的強制性措施，否則，大城市的人口是控制不住的。北京從1978年開始就提出限制人口規(guī)模，結(jié)果30多年過去，沒有效果。大城市的人口多，是因為大城市的資源多。在不觸動、不減少大城市資源的情況下，談?wù)摽刂拼蟪鞘腥丝?，形同空話，沒有意義。

地方政府可以也應(yīng)當(dāng)停止在戶籍上附加任何新的功能，剝離此前附加在戶籍上的各種功能，讓本行政轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)戶籍人口的差別越來越小，最終合并統(tǒng)一，實現(xiàn)同一化、均等化，讓戶籍最終只起到一個證明公民“居住地點”的作用。

居住證制度是“換湯不換藥”

作為地方政府，放寬城市準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，無疑應(yīng)當(dāng)受到歡迎。但這不是關(guān)鍵。關(guān)鍵是要做到本行政轄區(qū)內(nèi)的居民，不論城市居民還是農(nóng)村居民，享受同樣的國民待遇，特別是社會保障待遇。否則，城鄉(xiāng)二元化問題永遠(yuǎn)解決不了。

有的地方政府在仍然保留居民戶口簿的情況下，又增加了一個“證”——居住證，有限制地、有條件地向外來人口發(fā)放，同樣附加了一系列功能，美其名曰“戶籍改革”。這是換湯不換藥，實質(zhì)是繼續(xù)用“證”來限制農(nóng)民工。這不是正確的方向。關(guān)鍵不是換一個什么證，而是讓已有的“證”附加的功能越來越少，越來越小。

2014年2月7日，國務(wù)院常務(wù)會議做出一個重大決定，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。盡管具體實施這個重大決定尚需政策細(xì)節(jié)落實，但是，這一決定本身就具有重大意義，它將戶籍上面的最大一個附加功能之一——養(yǎng)老保險剝離掉了。

其實，在這次國務(wù)院做出的合并決定之前，全國已經(jīng)有十幾個省份合并了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。地方政府在剝離戶籍附加功能、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民待遇方面確實可以做很多事情。

應(yīng)重點剝離戶籍的三項附加功能

改革開放以前，據(jù)不完全統(tǒng)計，各級政府附加在戶籍上面的各種社會福利和社會待遇功能多達(dá)30多項。經(jīng)過30多年的改革開放，特別是在國務(wù)院做出全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并決定之后，戶籍的附加功能已經(jīng)減少到了目前的幾項了。

其中，由中央政府規(guī)定的、與戶籍掛鉤的公民待遇就只有醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)一項了，即所謂“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”兩種醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)。前者報銷標(biāo)準(zhǔn)平均在80%左右，后者報銷標(biāo)準(zhǔn)平均在50%左右。

但這一項功能，地方政府可以突破，可以剝離，中央政府不會干預(yù)，即地方政府有權(quán)將本行政轄區(qū)的戶籍居民不分城鄉(xiāng)，實行統(tǒng)一醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)。例如陜西神木縣。還有一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村戶籍居民的醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)到了城市戶籍居民的水平。

現(xiàn)在，地方政府附加在戶籍上面的功能主要還剩下兩項：公租房，子女就學(xué)。除此之外，還有最低生活保障一項。

總體來講，當(dāng)前對億萬農(nóng)民工即新市民及其子女影響最大、城鄉(xiāng)差別最明顯的，就是由中央和地方政府附加在戶籍上面的醫(yī)保、公租房、子女就學(xué)三項功能。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，中央和地方政府的主要任務(wù)應(yīng)該是盡快剝離附加在戶籍上面的三項功能，特別是應(yīng)當(dāng)讓醫(yī)保、公租房這兩項功能同戶籍脫鉤，而不是籠統(tǒng)地談?wù)摗皯艏母铩?。至少從現(xiàn)在起，再也不要給戶籍附加新的功能了。剝離戶籍的附加功能與推進(jìn)戶籍制度改革同等重要。

首先，中央政府應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，合并城鄉(xiāng)醫(yī)保。作為第一步，中央政府應(yīng)當(dāng)鼓勵經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，率先剝離戶籍的附加醫(yī)保功能，率先實現(xiàn)本行政轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)合并統(tǒng)一。第二步，積極創(chuàng)造條件，加快在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)合并統(tǒng)一，全面剝離附加在戶籍上面的醫(yī)療保障功能，使醫(yī)療保障待遇同戶籍徹底脫鉤。

其次，各級地方政府應(yīng)當(dāng)明確、正式地將進(jìn)入城市務(wù)工的“農(nóng)民工”即新市民納入城市公租房供應(yīng)范圍，新市民與老市民享有同樣的公租房待遇，剝離附加在戶籍上面的公租房待遇，使公租房待遇同戶籍脫鉤。

我國肯定是要實現(xiàn)城市化的，肯定會有超過10億人口居住、勞動在城市。解決10億城市人口的住房問題是各級政府無法回避的責(zé)任。加快城市化進(jìn)程，說來說去，最重要、最迫切的課題就是為新增城市人口提供住房。簡單地講，就是政府建設(shè)公租房。

已經(jīng)有越來越多的地方政府將農(nóng)民工納入了本市的公租房供應(yīng)范圍。但仍然有不少地方政府將農(nóng)民工排除在公租房供應(yīng)范圍之外。這種情況應(yīng)當(dāng)盡快改變。

第三，各級地方政府應(yīng)當(dāng)明確、正式將新市民的子女納入本市中小學(xué)就讀范圍，無條件安排進(jìn)入本市居住、務(wù)工的農(nóng)民工子女就學(xué)。至少，城市地方政府應(yīng)當(dāng)接納本市行政轄區(qū)內(nèi)進(jìn)城穩(wěn)定務(wù)工、居住的農(nóng)民工的子女入讀市區(qū)中小學(xué)。

應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村人口減少、城市人口增加是大趨勢，農(nóng)村兒童同步減少、城市兒童同步增加也是大趨勢。目前我國城市中的2.5億農(nóng)民工人口，子女基本上留在了鄉(xiāng)村，全國大約產(chǎn)生了5000萬“留守兒童”。近年來，一方面城市在縮減、合并中小學(xué)校，一方面農(nóng)民工子女不能進(jìn)城就讀。這種情況是不正常的。

戶籍附加功能對農(nóng)民工即新市民最大的影響之一，就是其子女在城市入學(xué)問題無法切實解決。父母進(jìn)城，未成年子女卻留在了鄉(xiāng)村，子女與父母長期分離，成長環(huán)境親情缺失。結(jié)果造成了一個畸形的城市化，造成了復(fù)雜的倫理和道德問題。農(nóng)民工子女進(jìn)入城市中小學(xué)就讀，是億萬農(nóng)民工即新市民面臨的最現(xiàn)實、最迫切的問題。它的重要程度甚至超過了公租房問題。