鄒偉 江平

2015年時間過半，號稱“史上最嚴”的新環(huán)保法實施已有半載，作為新環(huán)保法一大亮點的環(huán)境公益訴訟制度如何落地。近期，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》賦予檢察機關(guān)作為公益訴訟的起訴主體引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。

為訴訟主體資格“松綁”

2015年8月13日，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)中衛(wèi)市中級人民法院起訴8家企業(yè)的違法排污行為“污染騰格里沙漠”，要求企業(yè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除危險等。這是繼去年曝光且持續(xù)跟蹤報道騰格里沙漠污染事件后，肇事企業(yè)所遭到的首起公益訴訟。

據(jù)悉，北京環(huán)保組織“自然之友”和福建“綠家園”于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態(tài)破壞案”正式獲得立案，成為新環(huán)保法實施后環(huán)境公益訴訟的首案。

事實上，早在2014年8月8日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會就向泰州市中級法院起訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)。9月10日，泰州市中級法院當庭判決6被告賠償環(huán)境修復(fù)費用1.6億余元。該案創(chuàng)下我國環(huán)境侵權(quán)訴訟中有史以來的最高賠償金額。

這些案件或立案或勝訴的背后源于新環(huán)保法尤其是最高院下發(fā)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予民間環(huán)保組織起訴資格，如“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府的民政部門”，“專門從事環(huán)境保護公益活動”，“無違法記錄”等。

環(huán)境公益訴訟在我國可追溯至本世紀初。2002年頒布的環(huán)境影響評價法就環(huán)境權(quán)、“公眾環(huán)境權(quán)益”這些概念做了闡述。2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》首次明確提出要推動環(huán)境公益訴訟。2013年新民事訴訟法實施，破除了以往環(huán)境公益訴訟無法可依的局面。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，標志著公益訴訟的司法實踐終于邁開實質(zhì)性步伐。而2015年新實施的環(huán)境保護法則首次對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，同時也使許多陳年積案實現(xiàn)了華麗逆轉(zhuǎn)。

頗為典型的事件是“康菲溢油案”。事故發(fā)生在2011年6月4日至21日期間，當時中海油和美國康菲石油公司合作開發(fā)的中國最大海上油氣田發(fā)生溢油事故，累計污染海域5500平方公里。11月11日，國家海洋局公開溢油事故原因系康菲公司違規(guī)操作，造成重大責任事故。

2011年和2013年分別有律師以個人名義或以受漁民委托發(fā)起針對渤海溢油事故的民事索賠訴訟，可惜皆因不具備法定的訴訟主體要求，未獲立案。

而今年7月24日，“康菲溢油案”維權(quán)拉鋸戰(zhàn)終于迎來曙光。以中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會為原告，康菲石油和中海油為被告的“康菲溢油案”正式立案。這是我國第一個由社會組織提起并得到受理的海洋環(huán)境類公益訴訟案件。

“首先是環(huán)保法的修訂給這個訴訟帶來法律上的機會。我們提起的是環(huán)境公益訴訟，原來法律里面并沒有明確這種說法，而今年我國開始實施新環(huán)保法，第一次明確了環(huán)境公益訴訟，這是最主要的原因?！本G發(fā)會環(huán)境公益訴訟工作人員欣喜地說。

“環(huán)境公益訴訟主體資格的放開，使環(huán)保法律真正發(fā)揮了‘牙齒’的作用，不是僅僅停留在紙面上?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，這次訴訟的受理表明環(huán)保非政府組織正開始運用法律手段維護公共利益，環(huán)保法治新常態(tài)正在到來。

據(jù)記者統(tǒng)計，今年上半年光是自然之友提起并獲得立案的環(huán)境公益訴訟案就有4起。截至今年7月底，全國共有22起環(huán)境公益訴訟獲得各級法院受理。在被法院受理的22起公益訴訟案件中，近三分之一的案件獲得了專業(yè)機構(gòu)或當?shù)匦姓块T、檢察院的支持，表明環(huán)保組織在實際訴訟過程中正在積極尋求廣泛的多方合作。

“數(shù)量并不多，也沒有出現(xiàn)之前業(yè)界人士所擔憂的‘井噴’現(xiàn)象，但相比往年已是不錯的進步?！?中歐環(huán)境治理項目高級工程師和項目執(zhí)行主任、浙江省環(huán)境宣傳教育中心主任虞偉表示。

新環(huán)保法從制度上解決了原告資格的問題，將來在環(huán)境公益訴訟當中環(huán)境組織會成為重要的力量。然而，有學(xué)者提醒，這只是一個入門的訴訟提起者的問題，今后工作的重點和難點應(yīng)放在訴訟實務(wù)及程序設(shè)置上，比如如何取證、如何分配責任、如何進行損害鑒定和評估等一系列可能面臨的實質(zhì)性困難。加上備受詬病的“天價訴訟費”、“地方保護主義”、“環(huán)保組織軟弱無力”等因素的疊加，致使環(huán)境公益訴訟步履維艱。

地方經(jīng)驗與頂層設(shè)計

據(jù)悉，從2008年開始，貴陽市就探索以檢察院為公益訴訟原告身份提起環(huán)境污染責任糾紛之訴。2011年，浙江平湖、嘉善、桐鄉(xiāng)等地檢察院分別以公益訴訟原告身份提起環(huán)境污染責任糾紛之訴，其中，平湖市法院審結(jié)的浙江首例環(huán)保公益訴訟案還入選《法制日報》2011年中國十大影響性訴訟。

基層的探索，終于迎來了頂層的回應(yīng)。今年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議公布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。

“由于公益訴訟涉及司法職權(quán)的配置，涉及國家和社會公共利益的保護，加之缺乏實踐經(jīng)驗和相關(guān)法律制度還不完善。因此，在改革試點階段，應(yīng)當以審慎的態(tài)度穩(wěn)妥推進，以重點領(lǐng)域的重點案件為抓手，避免自行其是、全面開花?！弊罡邫z司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任張新澤指出，最高檢將在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省區(qū)市的檢察機關(guān)開展試點。兩年試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修改完善有關(guān)法律。

有專家指出：“而此次改革探路，主要內(nèi)容包括：檢察機關(guān)訴訟主體合法化、賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)力、設(shè)置公益訴訟訴前程序等?！?/p>

虞偉指出：“環(huán)境公益訴訟制度難以突圍，有其背后的深層次問題：一者，相關(guān)民間社會組織缺乏環(huán)境方面的專業(yè)復(fù)合型人才和專業(yè)技術(shù);二者，訴訟涉及的律師費、鑒定費、舉證費用高。三者，公益訴訟面臨著地方政府和巨頭企業(yè)的壓力。”這些問題的存在，讓許多環(huán)保組織對提起環(huán)境公益訴訟‘望洋興嘆’?！?/p>

針對這些問題，此次公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》對訴訟主體資格證明、檢察機關(guān)身份、訴訟案件范圍、前置程序設(shè)置、檢察機關(guān)訴訟范圍等進行改革。而如何讓檢察機關(guān)提起公益訴訟，是本次試點的核心問題。

“過去，只有當公民、法人或者其他組織，因為自身的民事權(quán)利受到侵犯或者與他人發(fā)生民事權(quán)益糾紛時，受到損害的個人或者單位，才能以訴訟案件原告的身份向法院提出訴訟，請求依法保護其民事權(quán)益?！睋?jù)最高檢相關(guān)人士透露，許多侵害社會公共利益的行為，因為找不到直接的利害關(guān)系人或者受害者，而長期逍遙法外，造成的公共利益損失也得不到賠償。

出于維護公民環(huán)境權(quán)益，讓一個地區(qū)的檢察機關(guān)有合法的身份打擊不法的環(huán)境破壞行為，成為制度設(shè)計的初衷。按照最高檢的試點方案，公益訴訟案件中，檢察機關(guān)以“公益訴訟人”身份提起訴訟，這一稱謂，既與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內(nèi)在的一致性，以加強對“公益”的保護。

同時，《試點方案》還設(shè)置了訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，以此提高檢察監(jiān)督的效力，有效節(jié)約司法資源。在此基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

對此，西南政法大學(xué)教授劉藝認為，“這一規(guī)定與民法通則的規(guī)定基本保持一致。試點方案將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請求限定在撤銷之訴、履行之訴和確認之訴三個方面，也是依據(jù)行政公益訴訟的案件范圍進行了限縮?！?/p>

公益訴訟不是一座孤島

公益訴訟有了“國家隊”撐腰，顯得底氣十足，然而，有學(xué)者指出，檢察機關(guān)存在作為原告與法律監(jiān)督者的角色相沖突的問題，擔心其不但可以監(jiān)督對方當事人的訴訟活動，還可以監(jiān)督法院的審判活動，這就會破壞原告、被告、法院三方所形成的平衡構(gòu)造關(guān)系。有人提出應(yīng)該將檢察機關(guān)的內(nèi)部職能分離，建立專門承擔公益訴訟職能的部門，甚至可以成立專門承擔公益訴訟職能的檢察機關(guān)。

此外，《試點方案》的另一個亮點是，規(guī)定了關(guān)于行政公益訴訟受案范圍：檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。有專家質(zhì)疑，試點方案所劃定的受案范圍，與司法、行政實踐的實際需要，與人們的期待相比，存在較大差距，明顯偏窄。

也有專家提出，檢察機關(guān)的訴權(quán)也不同于公民、法人的訴權(quán)，公益訴訟主體“檢察機關(guān)”是否適格？檢察機關(guān)提起公益訴訟是否應(yīng)界定在一個明晰的范圍之內(nèi)？其他如歷史文化遺產(chǎn)保護、社會保障等領(lǐng)域的個別案件，檢察機關(guān)是否也可以提起公益訴訟？

種種疑慮，在積極推動此番改革的學(xué)者以及頂層設(shè)計者眼中，只是技術(shù)問題?！疤剿鹘z察機關(guān)提起公益訴訟制度是對公益訴訟制度的重要完善，同時也對檢察制度的發(fā)展創(chuàng)新具有深遠意義?！弊罡呷嗣駲z察院法律政策研究室處長王莉表示，提起公益訴訟拓寬了檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍，過去主要是查處、追究違法行政行為人的刑事責任，現(xiàn)在則可以通過訴訟活動，對違法行政行為本身進行糾正。

與此相對應(yīng)的是，為了維護社會公平正義，加強對國家和社會公共利益的保護，促進行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、依法行政，中央提出完善公益訴訟制度時，一個核心內(nèi)容就是探索實踐經(jīng)驗，推動環(huán)境司法制度的完善，而此次試點方案正是其重要體現(xiàn)。

過去，有關(guān)法律只是籠統(tǒng)的概述，沒有明確規(guī)定哪些機關(guān)和組織可以提起公益訴訟，也未明確授予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力和訴訟范圍，很大程度地限制了檢察機關(guān)在民事、行政訴訟領(lǐng)域維護公共利益的作用發(fā)揮。而未來“行政公益訴訟的受案范圍需要設(shè)置兜底條款”，中國政法大學(xué)解志勇教授認為，這樣才能防止列舉式的漏洞和應(yīng)對改革中不斷出現(xiàn)的新問題、新情況。這在一定程度上，也是借鑒了西方國家允許檢察機關(guān)提起公益訴訟的立法經(jīng)驗。

虞偉認為，之前都是在學(xué)術(shù)圈內(nèi)呼吁建立公益訴訟制度，現(xiàn)在公益訴訟制度改革可以讓公民形成一種以司法手段解決環(huán)保問題的意識，而更深遠的意義在于，對各地試點公益訴訟制度所暴露出來的問題進行總結(jié)，可以為我們下一步完善公益訴訟把好方向。

“鑒于當前我國的環(huán)保司法工作處于起步探索階段，或許在今后立法方案的選擇上，出臺專門的司法解釋是比較現(xiàn)實可行的?！比A東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師章志遠建議，“通過司法解釋確立在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立獨立的公益訴訟機構(gòu)，劃定訴訟范圍，配備相應(yīng)的具有法律及相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力的人才，依照法定程序行使對相關(guān)案件的調(diào)查權(quán)，通過搜集證據(jù)、發(fā)現(xiàn)違法事實、提起訴訟和監(jiān)督執(zhí)行的過程，可提升公共利益保護能力，有效遏制侵害社會公益行為的蔓延?！?/p>

也有業(yè)內(nèi)人士提醒，檢察機關(guān)提起公益訴訟并非意味著檢察機關(guān)在環(huán)保司法領(lǐng)域的一元獨大，公益訴訟不是一座孤島，它只是整個公益訴訟制度的一部分，不僅檢察機關(guān)，全社會應(yīng)當共同推動我國公益訴訟立法的建立健全。未來，在我國要確立以檢察機關(guān)為主，以公民、法人或其他社會組織為補充的一種行政公益訴訟主體格局，以平衡檢察機關(guān)法律監(jiān)督者與公益訴訟代表人的角色定位，更好地維護公共利益。