張兵

去年7月以來，北京、上海、廣州、深圳等14個大城市進行了劃定城市開發(fā)邊界的首期試驗。下一步，還將擴大至全國600多個城市。此消息一公布，便引起人們的強烈關(guān)注。

其實，“城市開發(fā)邊界”不是一個新概念。新區(qū)泛濫，城市蔓延，大量良田被吞噬，也都不是新問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中，早有了“規(guī)劃區(qū)”、“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?！?、“三區(qū)四線”等等管理工具。與過去的規(guī)劃工具相比，“城市開發(fā)邊界”是否能有實質(zhì)性的突破？

用地擴張的背后有著極為復雜的社會經(jīng)濟原因，如果只是試圖針對擴張的結(jié)果狀態(tài)去設(shè)置界限，那么，誰能保證無度擴張背后的動因不會瓦解這個新的管控政策？在推進新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，如何賦予“城市開發(fā)邊界”更為有效的政策內(nèi)涵？

嚴懲政府違法是根本

當下，“城市開發(fā)邊界”作為一種政策工具的設(shè)計有著特殊的語境。在國土資源部的文件中，“劃定城市開發(fā)邊界”和“嚴控建設(shè)占用耕地”有著緊密的因果關(guān)系。從多部門共管的現(xiàn)實情況看，這個表述多多少少反映出部門的職能特點。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展所具有的復雜性和綜合性，如果“劃定城市開發(fā)邊界”的政策設(shè)計僅僅同“嚴控建設(shè)占用耕地”聯(lián)系在一起，那么這個政策將難免會有部門的局限性。

劃定城市開發(fā)邊界一定要避免簡單化的“指標思維”模式。由于這個“開發(fā)邊界”是城市的，政策管控的對象高度復雜，因此必然要考慮它的綜合作用以及發(fā)揮作用的協(xié)同條件。千萬不可因“城市開發(fā)邊界”最近被關(guān)注，便以為可以再造一種控制城市蔓延、杜絕耕地損失的“神器”來。

其實，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）已經(jīng)規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。

事實上，不少城市從較為獨立的建設(shè)項目到后來大規(guī)模的開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)，往往都獨立于城市總體規(guī)劃規(guī)定的規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的也未執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)2013年國家發(fā)改委的調(diào)查，12個省區(qū)中144個地級市建有200余個新城、新區(qū)，平均每個地級市要建約1.5個新城新區(qū)。這些駭人聽聞的數(shù)字背后，是不少城市通過向上級主管部門申請批準才設(shè)立了這些各種名目的新區(qū)，并且文件中通常附有新區(qū)總體規(guī)劃，否則出讓土地會受到限制，但這些所謂的總體規(guī)劃同城市總體規(guī)劃的法律關(guān)系如何往往不被深究。

在發(fā)展是硬道理的說辭之下，這些新區(qū)在選址和布局上規(guī)避了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)法律規(guī)定?？梢哉f，造成這種狀況的原因，早在2000年后修改《城市規(guī)劃法》的前期準備材料中就明確提出，即規(guī)劃領(lǐng)域的違法行為主要是政府違法。

所以，如果真正要落實“城市開發(fā)邊界”的政策目標，最根本性的工作并不在于采取什么方案來圈定一個空間界線，而是在于嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，對違法行為給予足夠嚴厲的告誡和懲辦，尤其是懲治政府的違法行為。

這個根本性的問題得不到有效解決，縱使請來孫悟空用金箍棒來畫個法力無邊的圈圈，也無法約束如來佛主導的無序擴張帶來的蔓延。

從被動走向主動

過去很多城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，事實上設(shè)置了城市開發(fā)的邊界，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這在國家層面上已經(jīng)被賦予了幾乎最高的法律地位?，F(xiàn)在，大家覺得還是不夠用、管不住，于是寄希望圈出新的一圈“城市開發(fā)邊界”。

但新的一圈“城市開發(fā)邊界”繪制伊始，就會面對未來各種建設(shè)決策可能對它的突破。過去經(jīng)驗已經(jīng)預示出，這一圈新界線是很難管住開發(fā)的。

決策者可能會找些變通的方式來增加“邊界”的彈性，比如圈定這條邊界時在空間上留有余地，在城市總體規(guī)劃給定的規(guī)劃用地范圍以外，預留一定量的富余空間。但是新的問題隨之產(chǎn)生：預留多少、預留在哪里才算是給予了足夠的彈性？

增加“邊界”的彈性還可以有另外一種出路，就是通過在規(guī)劃期中的多次調(diào)整來解決彈性問題，比如設(shè)定一個程序，每1年（或者5年）調(diào)整一次。通過增加校正頻率來修正預測誤差，本身并沒有對如何提高開發(fā)邊界預測的準確性提出更好的解決辦法，反而增加了下級政府不斷請求上級政府確認邊界調(diào)整的行政成本。

同時，在這種幾近“實用的”邊界調(diào)整過程中，空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和結(jié)構(gòu)性的內(nèi)容極有可能被一點一點地肢解。面對城市開發(fā)建設(shè)的市場機制，盡管主管部門的權(quán)力加強了，但是國家空間治理的整體價值卻被大大降低。

預留富余空間和在規(guī)劃期內(nèi)不斷“動態(tài)”調(diào)整，往往成為政府各種開發(fā)行為的合法性的事后追認。這種“一點一點放開”和“事后追認”的被動做法，難以使我國的空間治理體系建設(shè)和能力提高進入一個高級的階段。市場對資源配置要起到?jīng)Q定性的作用，在這個大趨勢下，這種被動的空間治理理念和思維注定是無法適應(yīng)的。

通過設(shè)置不可逾越紅線的“底線思維”，可以促使政府從被動應(yīng)付和事后追認走向主動的和事前的管控，避免糾纏在預留空間的大小位置與開發(fā)現(xiàn)實的矛盾上。

規(guī)劃要針對城鄉(xiāng)發(fā)展的復雜局面，實際管理過程中各種各樣的開發(fā)情況目不暇接。但越是如此，規(guī)劃越要能夠準確把握關(guān)鍵問題，把那些社會共識都已經(jīng)確認需要嚴格保護的資源和環(huán)境要素牢牢把控起來，由此體現(xiàn)規(guī)劃的歷史性作用。

“城市開發(fā)邊界”政策設(shè)計應(yīng)該基于這樣的“底線思維”方式，并且從三個方面來做好進一步的設(shè)計：一是，應(yīng)當認真考慮如何能夠充分發(fā)揮現(xiàn)有管理工具的作用；二是，著眼政府管理效率的提高，整合現(xiàn)有的政策工具，不要動輒“另起爐灶”；三是，不斷創(chuàng)新現(xiàn)有管理工具的內(nèi)涵和應(yīng)用范圍，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要。

不是畫圈圈

今天國家對于“城市開發(fā)邊界”的設(shè)定給予高度的重視，這應(yīng)當是提升規(guī)劃管理乃至國家空間治理能力的一個難得機遇。不能狹隘地理解設(shè)計這一政策工具的目標。

對已有的規(guī)劃區(qū)、“三區(qū)”和“四線”、基本農(nóng)田保護區(qū)等工具的整合和提升，依法更有效地解決當前和今后一個階段的城市空間增長中出現(xiàn)的問題。在充分尊重國家既有的法律制度的前提下，創(chuàng)新制度而避免“另起爐灶”或“重復建設(shè)”。

城市開發(fā)邊界的作用要發(fā)揮好，需要和其他規(guī)劃工具綜合使用，有一個政策上的良好整合；同時，確定城市開發(fā)邊界本身也是一個綜合性很強的工作，既要研究我國城市空間增長階段特征和內(nèi)在規(guī)律，也要總結(jié)既往規(guī)劃管理中各種方式的效用和局限。

劃定城市開發(fā)邊界，本質(zhì)上是一個政策設(shè)計過程，應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化過程面臨的挑戰(zhàn)中，設(shè)計一個綜合性的政策工具包，把已有的工具發(fā)揮好協(xié)同作用，而不是要搞出一個孤立的政策工具，更不是要再畫出一個限定城市開發(fā)建設(shè)的圈圈來。

在設(shè)計“城市開發(fā)邊界”的政策時，充分研究制度內(nèi)已經(jīng)具備的諸多管理工具的深層價值，實現(xiàn)對城市擴張速度、邊界、形態(tài)、緊湊度的控制，把維護城市功能和結(jié)構(gòu)的平衡發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)作為管理的目標，而不應(yīng)將“城市開發(fā)邊界”作為一個終極狀態(tài)來對待，以免降低管理部門的工作價值和地位。

城市發(fā)展是所有政府管理、各類經(jīng)濟組織和全體城市居民共同實現(xiàn)的，要控制和引導城市開發(fā)，使各種力量能夠納入管理的渠道，井然有序地發(fā)揮作用，必然是一個多部門、多種社會力量共同參與合作的結(jié)果。

因此，管理“城市開發(fā)邊界”，應(yīng)強調(diào)多部門的協(xié)調(diào)配合，探索由規(guī)劃建設(shè)主管部門會同國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等，共同商定一套相協(xié)調(diào)的各類邊界匯總方案，在一個平臺上反映空間增長管理的各種訴求，實現(xiàn)“多界合一”，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中加以統(tǒng)一實施。通過創(chuàng)新協(xié)同機制，共同遏制城市蔓延。

（作者為中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師）