王毅　李福建

2015年3月29日，澳大利亞總理阿博特、外長(zhǎng)畢曉普及國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)霍基聯(lián)合對(duì)外宣布澳大利亞將簽署有關(guān)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（下稱(chēng)“亞投行”）的諒解備忘錄，成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國(guó)。作為亞太地區(qū)具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)兼具美國(guó)重要盟友的身份，澳大利亞是否能夠加入作為“一帶一路”倡議的具體舉措——“亞投行”一直備受矚目。澳大利亞從一開(kāi)始便是參與“亞投行”相關(guān)磋商的主要國(guó)家，但到2014年10月卻拒絕加入，而又于窗口關(guān)閉前趕上了成為意向創(chuàng)始成員國(guó)的“末班車(chē)”，這一歷程不可謂不波折。輿論普遍認(rèn)為澳大利亞態(tài)度的轉(zhuǎn)變是受到以英國(guó)為首的一些主要西方國(guó)家表態(tài)的影響。澳大利亞之前的糾結(jié)與反復(fù)主要是在美國(guó)盟友及第一大貿(mào)易伙伴中國(guó)之間進(jìn)行抉擇的問(wèn)題。美國(guó)另一重要盟友英國(guó)的“背叛”為澳大利亞減輕了壓力，因此它的加入也便順理成章。此種解釋固然有其合理性，但卻忽略了澳大利亞政府的能動(dòng)性。即便沒(méi)有英國(guó)等西方國(guó)家的表態(tài)，澳大利亞加入“亞投行”也是勢(shì)在必行，只是時(shí)間早晚的問(wèn)題。“亞投行”案例是澳大利亞“蒙混過(guò)關(guān)”策略的一個(gè)經(jīng)典體現(xiàn)。澳大利亞的這一策略在一段時(shí)間內(nèi)將成為其處理中澳關(guān)系的主要模式。

澳大利亞的政策選擇及其原因

中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平2014年11月訪問(wèn)澳大利亞時(shí)表示，歡迎澳大利亞參與“21世紀(jì)海上絲綢之路”（下稱(chēng)“海絲”）倡議。澳大利亞歷史上并非海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)，因此最初對(duì)這一倡議缺乏共鳴。相比之下，與“海絲”倡議同時(shí)提出，并與之密切相關(guān)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行倡議卻獲得了澳大利亞政策制定者和民眾更多的關(guān)注。“海絲”倡議的一個(gè)重要內(nèi)容是大力發(fā)展沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。亞洲大部分國(guó)家是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大需求，然而與此相對(duì)應(yīng)的卻是巨額的資金缺口。在此背景下，中國(guó)提出設(shè)立“亞投行”，是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難問(wèn)題的具體回應(yīng)。

然而，對(duì)于是否應(yīng)該成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國(guó)，澳大利亞國(guó)內(nèi)發(fā)生了很大的爭(zhēng)論。澳大利亞輿論在對(duì)“亞投行”經(jīng)濟(jì)利益認(rèn)知加深的同時(shí)，也伴隨著對(duì)中國(guó)整個(gè)“一帶一路”倡議戰(zhàn)略意圖的進(jìn)一步擔(dān)憂，認(rèn)為這一倡議勢(shì)必削弱現(xiàn)存的由美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)秩序，所以機(jī)遇背后也有挑戰(zhàn)。

正是在這樣的背景下，澳大利亞政府對(duì)“亞投行”的立場(chǎng)始終搖擺不定。澳大利亞全程參與了“亞投行”籌備的前期磋商，甚至據(jù)澳大利亞媒體透露，澳大利亞內(nèi)閣本來(lái)在原則上是同意加入“亞投行”的。然而，就在《籌建“亞投行”的政府間框架備忘錄》于2014年10月簽署前夕，澳大利亞內(nèi)閣國(guó)家安全委員會(huì)突然以“亞投行”可能影響國(guó)家安全為由拒絕參加。[1]而隨著“亞投行”籌備的順利進(jìn)展，貿(mào)易和投資部長(zhǎng)羅布又于2014年12月向媒體表示，澳大利亞不排除加入的可能，使得澳大利亞政府態(tài)度顯得更加捉摸不定。2015年1月4日，澳大利亞近鄰新西蘭決定加入“亞投行”。2015年3月12日，澳大利亞的“母國(guó)”英國(guó)宣布加入。隨后，阿博特總理于14日在接受《澳大利亞人報(bào)》采訪時(shí)表示將盡快做出審慎的決定。24日，澳大利亞內(nèi)閣做出加入決定。29日，澳大利亞正式對(duì)外宣布這一決定。事態(tài)發(fā)展之迅速讓人始料未及。

澳大利亞政府的前后反復(fù)反映出其對(duì)“亞投行”問(wèn)題的糾結(jié)。在2014年底相關(guān)討論最為激烈的時(shí)候，澳內(nèi)閣成員之間的意見(jiàn)分歧甚至公開(kāi)化了。主管經(jīng)貿(mào)的內(nèi)閣成員，如國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)霍基、貿(mào)易和投資部長(zhǎng)羅布，主要從本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，始終支持澳大利亞加入“亞投行”；而外長(zhǎng)畢曉普更多考慮到政治戰(zhàn)略因素，特別是美國(guó)和日本等盟國(guó)的態(tài)度，對(duì)加入“亞投行”持反對(duì)意見(jiàn)。畢曉普對(duì)“亞投行”的治理結(jié)構(gòu)提出質(zhì)疑，認(rèn)為目前的方案在安全性及透明度上都存在問(wèn)題?？偫戆⒉┨貏t表示澳大利亞是否加入取決于中國(guó)能否為“亞投行”提供更好的治理設(shè)計(jì)，并宣稱(chēng)澳大利亞希望加入多邊機(jī)制，而非由中國(guó)主導(dǎo)的單邊機(jī)制。然而，霍基和羅布卻認(rèn)為澳大利亞只有加入“亞投行”，才可能對(duì)銀行的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生直接影響，才能避免上述治理問(wèn)題。[2]

事實(shí)上，治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題并非澳大利亞政府的全部考量。阿博特內(nèi)閣的決策實(shí)際上受到了美國(guó)的壓力。美國(guó)和日本將“亞投行”與亞洲開(kāi)發(fā)銀行及世界銀行對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為“亞投行”是對(duì)美、日金融影響力的挑戰(zhàn)，并積極游說(shuō)亞洲國(guó)家及其他西方盟國(guó)不去參與銀行的創(chuàng)立。正是在美日密集的外交活動(dòng)，包括美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬，國(guó)務(wù)卿克里及日本首相安倍對(duì)總理阿博特的高層外交攻勢(shì)下，阿博特內(nèi)閣才猶豫不決長(zhǎng)達(dá)半年之久。

澳大利亞國(guó)內(nèi)輿論

對(duì)政府決策的態(tài)度

澳大利亞國(guó)內(nèi)輿論對(duì)阿博特政府的長(zhǎng)期猶豫不決多持負(fù)面意見(jiàn)。前總理基廷對(duì)阿博特政府的批評(píng)尤為激烈。在他看來(lái)，“亞投行”的影響是深遠(yuǎn)的，尤其當(dāng)中國(guó)愿意在本地區(qū)擔(dān)當(dāng)更大責(zé)任時(shí)，澳大利亞會(huì)因未積極參與到地緣經(jīng)濟(jì)的塑造進(jìn)程中而遭受極大的損失。

對(duì)于“亞投行”是否會(huì)成為中國(guó)的戰(zhàn)略工具，基廷、格雷格·艾爾（澳大利亞資深媒體人）等人認(rèn)為，“亞投行”的高度商業(yè)化運(yùn)作是可預(yù)期的，政治性不會(huì)是“亞投行”的主流。[3]他們以中國(guó)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為例，指出中國(guó)本不需要外資的介入也可以獨(dú)立運(yùn)作大型的投資銀行。然而，中國(guó)現(xiàn)在邀請(qǐng)其他國(guó)家共同參與“亞投行”的創(chuàng)立，本身就是開(kāi)放性的體現(xiàn)。對(duì)于中國(guó)的投資比重過(guò)大，可能對(duì)權(quán)力形成壟斷的疑慮也是一個(gè)悖論。正如悉尼科技大學(xué)教授詹姆斯·勞倫森所指出的，如果按照各國(guó)GDP來(lái)設(shè)定投資比例的話，更多西方國(guó)家的加入自然會(huì)稀釋中國(guó)的股權(quán)占比，因此以中國(guó)可能壟斷權(quán)力為理由而不加入是個(gè)偽命題。[4]另外，澳大利亞也完全可以通過(guò)在“亞投行”的管理機(jī)構(gòu)中擔(dān)當(dāng)重要角色，例如理事會(huì)的副主席等，來(lái)保持對(duì)“亞投行”決策的影響。

對(duì)于“亞投行”是否會(huì)對(duì)亞洲發(fā)展銀行和世界銀行構(gòu)成挑戰(zhàn)，澳大利亞國(guó)內(nèi)的“亞投行”支持者雖不否認(rèn)這一點(diǎn)，但認(rèn)為中國(guó)要擴(kuò)大其在地區(qū)及世界的金融影響力實(shí)屬正常。正如澳大利亞前駐華大使芮捷銳所表示的，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)以中國(guó)為重心，中國(guó)要在國(guó)際機(jī)制中打上自己的烙印是正?，F(xiàn)象。[5]澳大利亞輿論認(rèn)為全球金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)未能顯著地提高新興經(jīng)濟(jì)體的決策權(quán)，是中國(guó)要建立新的金融機(jī)構(gòu)的重要原因，問(wèn)題并不只在于新興國(guó)家追逐權(quán)力，更是因?yàn)楝F(xiàn)狀國(guó)不愿分享利益。國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)霍基甚至也對(duì)現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)改革遲緩抱有微詞。

澳大利亞的政治利益

與經(jīng)濟(jì)利益是否相背離？

根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行2011年做出的預(yù)測(cè)，到2020年，亞洲每年將有7500億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，現(xiàn)有的融資平臺(tái)顯然已難以滿(mǎn)足需要。創(chuàng)立“亞投行”是順應(yīng)地區(qū)發(fā)展潮流的舉措，并不會(huì)因?yàn)槟骋粐?guó)或幾國(guó)的不加入而停止腳步。然而，作為亞太地區(qū)重要發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是提供資本還是經(jīng)驗(yàn)，澳大利亞對(duì)亞太地區(qū)發(fā)展的重要性毋庸置疑，它的加入也必將產(chǎn)生積極影響。

從澳大利亞自身來(lái)看，加入“亞投行”的經(jīng)濟(jì)利益是巨大的，將幫助其實(shí)現(xiàn)“亞洲世紀(jì)”的目標(biāo)。國(guó)內(nèi)層次，澳大利亞各州一直積極吸引來(lái)自中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，中澳政府還在2012年簽署了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作備忘錄。基礎(chǔ)設(shè)施投資是今后一段時(shí)間內(nèi)澳大利亞國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。如霍基所說(shuō)，澳大利亞如果作為“亞投行”的創(chuàng)始成員，澳大利亞企業(yè)界則將有更多的機(jī)會(huì)參與到“亞投行”所投資的項(xiàng)目中，進(jìn)而拉動(dòng)其資源業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)。

地區(qū)層次，澳政府態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變不僅將有利于中澳關(guān)系的發(fā)展，尤其是經(jīng)貿(mào)往來(lái)的密度和深度將進(jìn)一步增強(qiáng)，還會(huì)在南太平洋地區(qū)起到示范和帶頭的作用。澳政府本來(lái)對(duì)中國(guó)近年來(lái)在南太愈加擴(kuò)大的影響力存有戒心，生怕北京在其后院“挖墻腳”。南太國(guó)家在參與“海絲”倡議的問(wèn)題上也不得不考慮澳大利亞的意見(jiàn)。澳大利亞目前對(duì)“亞投行”的積極表態(tài)應(yīng)該有助于南太島國(guó)放開(kāi)手腳，探索各自在“海絲”倡議中的自身利益所在，進(jìn)一步加強(qiáng)與中國(guó)的合作關(guān)系。

國(guó)際層次，澳大利亞于2014年主辦G20峰會(huì)，提出未來(lái)五年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)2%的目標(biāo)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的普遍共識(shí)。促進(jìn)公私部門(mén)合作，減少基礎(chǔ)設(shè)施投資障礙是澳大利亞主辦G20峰會(huì)的主要目標(biāo)之一。[6]澳大利亞加入“亞投行”將鞏固其在全球多邊層面的相關(guān)努力。

可以從兩個(gè)不同的角度來(lái)分析澳大利亞前后不一的政策立場(chǎng)。一方面，人們普遍認(rèn)為澳大利亞在是否加入“亞投行”問(wèn)題上所面臨的困境是政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突，其實(shí)質(zhì)是美澳在安全上的同盟關(guān)系與中澳之間緊密的貿(mào)易聯(lián)系之間的張力，其結(jié)構(gòu)性背景是中美在亞太的競(jìng)爭(zhēng)所形成的地緣政治格局與地緣經(jīng)濟(jì)格局的背離。雖然阿博特政府盡力在二者之間尋求平衡，以同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)利益與安全利益，但結(jié)果并不總是如其所愿，澳大利亞對(duì)“亞投行”的政策糾結(jié)便是最好的說(shuō)明。

從另外一個(gè)角度來(lái)看，澳大利亞的政治與經(jīng)濟(jì)利益并不能簡(jiǎn)單加以剝離，美國(guó)不僅僅是其政治利益的保障，而澳大利亞的經(jīng)濟(jì)利益也不僅僅來(lái)自中國(guó)，對(duì)“亞投行”的立場(chǎng)變化恰恰反映了這種復(fù)雜性?？芭嗬瓫Q策者也相當(dāng)看重日本和美國(guó)對(duì)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)重要性。美日合起來(lái)對(duì)澳大利亞的貿(mào)易總量及投資累計(jì)總額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)，關(guān)鍵時(shí)刻做出偏向美日的抉擇并非簡(jiǎn)單意義上的顧此失彼。何況阿博特總理于2014年年底頂住同僚的反對(duì)聽(tīng)取美國(guó)、日本的勸說(shuō)等于給了盟友很大面子，也為自己積累了政治資本。在當(dāng)歐洲國(guó)家宣布加入“亞投行”以后，阿博特不失時(shí)機(jī)地調(diào)整立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而支持加入“亞投行”，美日也很難再予以阻擋，同時(shí)也避免了對(duì)盟國(guó)關(guān)系造成很大的負(fù)面影響。

這一點(diǎn)也許借鑒了其前任霍華德在擺平澳大利亞同中美兩國(guó)關(guān)系方面的經(jīng)驗(yàn)?；羧A德執(zhí)政初期因加強(qiáng)澳美同盟等舉動(dòng)使中方不悅，待其地位穩(wěn)固、夯實(shí)澳美同盟后，則大力發(fā)展對(duì)華關(guān)系，并在白宮前當(dāng)著小布什總統(tǒng)的面公開(kāi)向世人聲明，澳大利亞的對(duì)華利益有別于美國(guó)。最終，霍華德政府從中美雙方都獲得了收益。

澳方希望一邊同中國(guó)發(fā)展關(guān)系，一邊同美國(guó)推進(jìn)傳統(tǒng)同盟關(guān)系，做到雙贏，而不是零和。不過(guò)，在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)遇到許多棘手的、看似零和的局面，需要澳政府做出選擇。在遇到錯(cuò)綜復(fù)雜、難以抉擇的局面時(shí)（如阿博特政府面對(duì)“亞投行”問(wèn)題時(shí)），澳大利亞的政策往往是在“蒙混過(guò)關(guān)”（muddle through），以避免矛盾激化。然而，僅憑于此并不能使澳大利亞所面對(duì)的政治安全利益及經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾消失。至于這種矛盾是否會(huì)達(dá)到不可調(diào)和的地步則取決于中國(guó)的崛起是否具有可持續(xù)性，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上對(duì)澳大利亞繼續(xù)保持重要性或越來(lái)越重要，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美日及其西方盟國(guó)，成為澳經(jīng)濟(jì)利益的代名詞。另外，中美之間雖有競(jìng)爭(zhēng)，甚至在某些領(lǐng)域還十分激烈，但不至于失控。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出與美方共同建設(shè)以“不沖突、不對(duì)抗，相互尊重，合作共贏”為內(nèi)涵的新型大國(guó)關(guān)系不失為一種消除對(duì)抗、避免重蹈歷史覆轍的新嘗試。因而澳大利亞也不必做出非此即彼的硬性選擇，可以利用模糊的空間加以回旋，從中獲得利益。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行深深觸動(dòng)了澳大利亞的國(guó)家利益，使堪培拉政府左右為難。澳大利亞再一次運(yùn)用其“蒙混過(guò)關(guān)”策略，在最后時(shí)刻做出了符合澳根本利益的選擇，同時(shí)成功地避免了對(duì)美澳同盟關(guān)系造成重大損害?？梢灶A(yù)期，澳大利亞未來(lái)在處理中澳關(guān)系時(shí)還將繼續(xù)套用這一策略。

（第一作者系澳大利亞格里菲斯大學(xué)亞洲研究所研究員；第二作者系外交學(xué)院亞洲研究所助理研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] Phillip Coorey， “Australia Offered Top Role in China’s $57b Infrastructure Bank”， The Australian Financial Review， November 3， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/australia_offered_top_role_in_china_o7ATw7ydjWD132gTYGSW3H. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）

[2] Lisa Murray， Phillip Coorey and Greg Earl， “China Sets Infrastructure Bank Deadline for Australia”， The Australian Financial Review， November 23， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_sets_infrastructure_bank_deadline_gQErxPFdeuupGrtnIQhinJ. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）

[3] Michael Stutchbury and Greg Earl， “Keating Slams China Bank Snub”， The Australian Financial Review， November 30， 2014， http：//www.afr.com/Page/Uuid/ff82668a-5f29-11e4-98b6-aff0797ad804. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）； Greg Earl， “China’s New Infrastructure Bank May Be Hard to Ignore”， The Australian Financial Review， October 29， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_new_infrastructure_bank_may_4WYxSsaTM0PCaUu3dthyeN. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）

[4] James Laurenceson， “Abbott’s Awkward APEC Moment over Asian Infrastructure Bank”， The Conversation， November 10， 2014， http：//theconversation.com/abbotts-awkward-apec-moment-over-asian-infrastructure-bank-33830. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）

[5] Su-Lin Tan， “Mistake for Australia to Snub China's New Infrastructure Bank， Says Former Ambassador Geoff Raby”， The Sydney Morning Herald， October 28， 2014， http：//www.smh.com.au/business/g20/mistake-for-australia-to-snub-chinas-new-infrastructure-bank-says-former-ambassador-geoff-raby-20141028-11d7lg.html. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）

[6] Michelle Grattan， “Division over Bank as Australia Caught between China and US”， The Conversation， October 19， 2014， http：//theconversation.com/division-over-bank-as-australia-caught-between-china-and-us-33153. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年3月29日）