財政部公開的2013年地方政府性基金收入決算表和支出決算表顯示：2013年新增建設用地土地有償使用費收入699.22億元、國有土地使用權出讓金收入39072.99億元、國有土地收益基金收入1259.67億元、農業(yè)土地開發(fā)資金收入234.30億元，以上4項共同構成了國有土地使用權出讓收入，合計4.1萬億元；而其支出則涉及包括“征地和拆遷補償支出、補助被征地農民支出”等在內的4大項14小項，金額合計4.08萬億元。然而，《經濟》記者通過多位地產開發(fā)領域的資深從業(yè)者和長期關注土地問題的專家了解到：除了常規(guī)去向以外，土地出讓領域長期存在大量“超常規(guī)”做法，開發(fā)商拖欠、地方政府主動返還土地出讓金，已成二三四線甚至部分一線城市土地交易的“明”規(guī)則。

劃撥一級開發(fā)商，部分用于拆遷補償

房地產開發(fā)領域業(yè)內人士透露，所謂的土地出讓金，實際上包括兩部分：一是土地建設補償費，土地受讓人將在簽訂出讓合同后規(guī)定時間內交給財政局，再由財政局通過財政專戶劃撥給土地一級開發(fā)商，“主要用于拆遷補償和土地平整等前期開發(fā)，數(shù)額相對固定”；二是土地收益，受讓人需在合同簽訂后的規(guī)定時間內交給國土局，“溢價就發(fā)生在這一部分”。

“一個特定的地塊，從土地征收到完成基礎設施建設，成為可以出讓的熟地，其成本包括諸多部分：征地補償及安置費、地上物補償費、相關稅費（如耕地占用稅、防洪費、森林植被恢復費、新增建設用地有償使用費等）、前期工程費（如三通一平費）、基礎設施建設費（如道路、電力設施等）、公共服務設施建設費（如公共綠地建設費、防護綠化帶）、土地開發(fā)管理費和財務費用等，補償村民及村集體的費用僅是總成本的一部分?！北本煼洞髮W政府管理學院副教授徐青告訴記者，完成了以上各開發(fā)建設步驟的熟地，再拿到市場進行“招拍掛”，在土地市場供需力量的作用下，最終成交價格與補償安置費用的差距還會進一步擴大。“經濟越發(fā)達，這種差距就越大?！?/p>

國務院發(fā)展研究中心農村部研究員張云華接受《經濟》記者采訪時也指出，由于價格形成機制不同，征地補償標準游離于土地市場價格也即土地出讓金之外，農民所獲得的補償費與土地被征后的增值關系很小?！拔覈摹锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前3年的平均年農業(yè)產值的倍數(shù)——一般是10倍到30倍——來計算，而與被征地的區(qū)位、經濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關?！?/p>

專項資金計提不明

至于土地收益部分，張云華介紹，按規(guī)定，需從中按比例計提各項資金?！坝嬏?0%的教育資金，10%用于農田水利建設資金，10%用于保障性安居工程建設資金?！?/p>

對比財政部公開的2013年土地出讓金收入和支出狀況明細，并沒有明確各計提項目具體支出多少，可能與計提專項資金有關的3項是：“農村基礎設施建設支出”516.50億元，“廉租住房支出”391.81億元和“其他土地使用權出讓收入安排的支出”3222.71億元，合計約占總支出的10%。

“國有土地使用權出讓收入使用領域和計提比例，確實是一個公共政策問題。”徐青指出，從我們國家的現(xiàn)狀看，我國公共政策的制定在多數(shù)情況下，是不同層級政府間、政府部門間博弈的結果。反過來看，“政策要求：從土地出讓收入中拿出一定比例的資金用于以上這些領域，也反映了此前財政投入在這一領域的不足，教育和農田水利建設都是這樣?！?/p>

開發(fā)商普遍欠繳

實際上，模糊的支出信息背后，是更加含糊的收入情況。正因如此，國家審計署將對土地出讓金開展大范圍審計的消息在2014年8月傳開后，一些地方匆忙開展土地出讓金的追繳工作。

福建省漳州市某縣的土地管理干部就曾向《經濟》記者大吐苦水：原來各個地方都有“超常規(guī)”的辦法，有的甚至“零地價”，還有各種減免，現(xiàn)在都在清理?！吧霞夘I導要求，（2014年）9月15日之前，必須把原來減免的、優(yōu)惠的全部清理完畢 9月15日到10月15日，原來減免的必須整改、回收；9月25日必須完成60%，10月1日必須完成80%。這樣一搞，資金鏈都斷掉了，企業(yè)也倒掉了不少?！?/p>

多位地產開發(fā)領域的從業(yè)者也向《經濟》記者證實：開發(fā)商拖欠地價款，盡管屬于違規(guī)行為，但是在行業(yè)內十分常見，絕非罕事。

這其中，以深圳國泰聯(lián)合廣場投資有限公司的遭遇比較典型：2014年，該公司拖欠深圳市政府逾7000萬土地出讓金超過10年的消息一經曝光，就引起了全國的關注。

《經濟》記者就此致函深圳市規(guī)劃和國土資源委員會了解到：1992年7月，深圳市經濟協(xié)作發(fā)展公司（即深圳國泰聯(lián)合廣場投資有限公司的前身）與深圳市國土資源局簽訂了土地使用權出讓合同及協(xié)議書，出讓深圳國泰聯(lián)合廣場18037.6平方米用地。合同約定：該宗地總建筑面積158730.88平方米，應繳地價款為32467680元，性質均為自用。該部分地價已付清。

隨后，該宗地總建筑面積調整為186545.97平方米，雙方遂于1998年9月簽訂第一補充協(xié)議書，約定應繳地價款本金為146424005元。目前，部分原在開發(fā)商名下、后被法院裁定轉移的房產業(yè)主已分攤交納了欠繳地價本金，尚欠地價款本金約7265萬元。

經過書面催繳和一系列調查后，深圳市地價清繳辦于2009年向深圳市中級人民法院起訴。2013年7月10日，深圳中院作出（2009）深中法民五初字第91號民事判決，判令國泰聯(lián)合支付地價欠款本金、利息以及滯納金。該案判決于2013年10月29日生效，但國泰聯(lián)合至今未履行判決。就此，2014年1月，深圳市地價清繳辦已向法院申請強制執(zhí)行，目前該案件仍處于法院強制執(zhí)行階段。

“前幾年，先交30%的地價款，打個欠條，欠著政府的錢，就可以干活了。等錢掙回來了，再把余下的錢補給政府。但是現(xiàn)在不行，至少要交到70%?！钡禺a開發(fā)商石先生說。他同時告訴《經濟》記者，幾個月前，國家審計署到當?shù)貙徲?，所有在建的地產項目“沒有一個交全（土地出讓金）的”。

廣州、重慶等地多位地產開發(fā)商也向記者透露，一般在5年內才能全額付清土地出讓金。有些企業(yè)一拖再拖，欠款加滯納金甚至高達數(shù)億元。

“開發(fā)商拖政府的錢，每個地方都有。你也明白，能拿地一般都是有一定政府關系的?！睆氖碌禺a開發(fā)前期投資的田先生告訴記者，整個房地產市場的資金鏈條都是偏緊的，2015年的形勢甚至可能會更加惡化。

三亞市國土環(huán)境資源局相關負責人接受《經濟》記者采訪時也表示，2010年至2014年期間，三亞市土地出讓金合同應收入為2991645.514萬元，但截至目前，仍有2013年11月和2014年3月出讓的兩宗地拖欠土地出讓金合計39510萬元。

而在此之前，三亞市已經成功追回了8億余元土地出讓金，“僅其中一家企業(yè)就追繳了6億多元拖欠的土地出讓金?！痹撠撠熑送瑫r表示。

地方政府主動返還

實際上，如此大范圍、大規(guī)模的欠繳行為，盡管存在企業(yè)惡意拖欠的可能，但絕對離不開部分省市政府的縱容。還有一些三四線城市，為了招商引資，巧立各種名目，以補貼的形式，將收繳的土地出讓金返還受讓人。

“像我們這種本地企業(yè)，什么政策都享受不到?！钡禺a開發(fā)商石先生向《經濟》記者抱怨道：“我有的朋友，跑到香港注冊，轉一圈再來，那就是外資企業(yè)了，不光享受稅收減免的政策，土地出讓金也有優(yōu)惠。我們拿地是160萬元一畝，境外企業(yè)直接就降到120萬元一畝了?！?/p>

不過，由于土地出讓金的定價牽涉多個環(huán)節(jié)、部門，地方政府對于外地企業(yè)尤其是境外企業(yè)的土地優(yōu)惠，往往不是擺到臺面上的“明降”。

據(jù)石先生介紹，開發(fā)商的項目書先要經過區(qū)規(guī)劃局規(guī)劃，規(guī)劃通過后，再拿到市發(fā)改委立項。等到立項的批文下來了，才能去土地局申請土地?！斑@時候，土地局就會請專業(yè)的土地評估所，看看土地是一類還是二類、中心還是外圍……評估給出建議價格以后，再拿到市長辦公會最終定價。定好價，就能進入‘招拍掛’這些土地出讓程序了?！?/p>

“因為專家評估了，這塊地就應該是160萬，所以政府沒法明著降價。只能是以各種補貼的形式，再返還給外地開發(fā)商?！笔壬f。

投資人田先生也證實，部分地方政府確實會將土地出讓金返還給開發(fā)商?！拔覀冊陂L三角、珠三角、計劃單列市和省會城市做地產開發(fā)的前期投資，每做一個項目，都有專人駐扎當?shù)?，監(jiān)督開發(fā)商的資金狀況。我們發(fā)現(xiàn)，像河北一些城市，就有這樣的政策：土地出讓金上交3個月后，政府會返還出讓金總額的50%給開發(fā)商?！敝劣诖撕箝_發(fā)商是否會補齊出讓金，他也不清楚。

“還有的情況，并不是直接返還給受讓人，而是以補貼的形式。比方說，業(yè)績達到一個億，政府會補給企業(yè)1000萬。這個各地的標準都不一樣?！碧锵壬f。

《經濟》記者就“是否曾經返還土地出讓金”的問題致函多地國土管理部門，得到的答復均是“從未向土地受讓人返還土地出讓金，開發(fā)商的說法不足采信”，還有部分地區(qū)在記者發(fā)出采訪函后，拒絕接聽記者電話，回避采訪。

不過，三亞市財政局在答復《經濟》記者的書面材料中表明，對于外地企業(yè)，三亞市在土地出讓方面，確實存在優(yōu)惠政策?！笆形姓“l(fā)了《關于三亞市2014年促進經濟持續(xù)健康發(fā)展財政補貼政策的決定》，明確給予總部辦公大樓用地的投資支持按土地出讓凈收益全額獎勵；給予引入產業(yè)項目用地的投資支持分一類、二類、三類和四類總部企業(yè)對象按土地出讓凈收益的60%、50%、40%和30%標準部分獎勵等。”

眾所周知，土地出讓金是地方財政的主要來源之一。2013年的財政數(shù)據(jù)顯示，地方本級公共財政收入為6.9萬億元，而當年的土地出讓金額則高達4.1萬億元。為什么部分地方政府愿意將其返還給土地受讓人？

徐青向《經濟》記者分析指出：對于地方政府而言，土地出讓收入只是一次性的收益，他們往往還要考慮項目帶來的長期稅收、對地方發(fā)展的帶動和示范作用、就業(yè)等其他經濟和社會效益，這是地方政府采用返還土地出讓收益、低地價、零地價等地價優(yōu)惠作為競爭措施合理之處。“經濟越不發(fā)達，政府越會想到采用這種措施?！?/p>