鄭航 喻立文
【摘要】農(nóng)村留守兒童的幫扶工作,既關(guān)乎其自身成長(zhǎng)及其家庭幸福,也是解決外出農(nóng)民工后顧之憂,促進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的有力途徑。當(dāng)前,圍繞著綱領(lǐng)性的政策,相關(guān)部門還需從制度完善、經(jīng)費(fèi)保障、教育關(guān)愛、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方面,形成具體的實(shí)效策略,以推動(dòng)留守兒童幫扶工作的全面展開。
【關(guān)鍵詞】留守兒童 幫扶工作 政策法規(guī) 家庭功能
【中圖分類號(hào)】D912.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
政策法規(guī)解讀:基本綱要是開展留守兒童幫扶工作的重要保障
層次與構(gòu)成:國家各級(jí)政府有序出臺(tái)農(nóng)村留守兒童幫扶政策,保障其基本權(quán)益。根據(jù)政策關(guān)注群體的關(guān)聯(lián)程度,2004年以來頒布有關(guān)留守兒童文件分為相關(guān)性與直接性兩大類。從相關(guān)性的角度分析,2004年出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》,這是迄今呈現(xiàn)的關(guān)于未成年德育幫扶的最為詳盡的國家層面的政策。首先,《意見》本身就包含了對(duì)農(nóng)村留守兒童的幫扶目標(biāo)—該政策對(duì)象是未成年人,與留守兒童的群體的時(shí)間界定完全一致。其次,該政策對(duì)中小學(xué)關(guān)愛教育工作作出了專門的詳細(xì)論述,對(duì)于開展留守兒童此方面的幫扶工作具有指導(dǎo)與借鑒意義;《意見》中提出:特別要求關(guān)心“三類家庭”的未成年子女教育,為其提供基本且必要的幫扶。這三類家庭分別指“特別要關(guān)心單親家庭、困難家庭、流動(dòng)人口家庭”,其中第三類流動(dòng)人口的家庭中即已包含了“留守子女”,這體現(xiàn)出農(nóng)村留守兒童已成為國家?guī)头龅闹匾繕?biāo)群體。又如,2011年制定頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011~2020)》,著重強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村留守兒童幫扶工作的重要性以及工作規(guī)劃,并提出“健全農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)留守兒童心理、情感和行為的指導(dǎo),提高留守兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任”??梢?,該政策與國家中長(zhǎng)期教育規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)留守兒童的幫扶,形成了一定的互補(bǔ)。
在教育幫扶層面,針對(duì)農(nóng)村留守兒童學(xué)前教育問題由教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部制定的《關(guān)于實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》中提到,重點(diǎn)解決好集中連片特困區(qū)、革命老區(qū)、山地區(qū)等區(qū)域內(nèi)留守兒童的突出問題,特別是優(yōu)先提升上述地區(qū)教育資源供給的問題,其中已涵蓋有序推進(jìn)留守兒童的幫扶工作及關(guān)懷問題。
從直接性政策看,又可以分為兩類,一是群團(tuán)組織制定的文件精神,如婦聯(lián)、共青團(tuán)、關(guān)工委等。其中,全國婦聯(lián)是首家在國家層面頒布留守兒童幫扶文件的組織。自2006年9月,基于國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議,全國婦聯(lián)組織中央其他部委機(jī)關(guān),成立了農(nóng)村留守兒童專項(xiàng)工作小組,作為國家層面的留守兒童工作機(jī)構(gòu)。到2006年底,全國各級(jí)婦聯(lián)就已經(jīng)建立了1000所農(nóng)村留守兒童、流動(dòng)人口子女示范幫扶基地,包括共建立各類家長(zhǎng)學(xué)校43萬多所,關(guān)愛幫扶指導(dǎo)中心11萬多所,尤其是在指導(dǎo)留守兒童成長(zhǎng)與家校溝通方面做了大量的工作。2007年7月,全國婦聯(lián)印發(fā)《關(guān)于大力開展關(guān)愛農(nóng)村留守兒童行動(dòng)的意見》,規(guī)定各地政府盡快制定適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的留守兒童幫扶行動(dòng)計(jì)劃,并要求將其納入農(nóng)村教育“十一五”規(guī)劃中,這是全國第一個(gè)出臺(tái)的解決該群體問題的專項(xiàng)文件。但總體上看,在相關(guān)行政部門缺席留守兒童幫扶工作的狀況下,婦聯(lián)等群團(tuán)組織發(fā)揮的幫扶功能仍顯不足。
二是政府職能部門制定的文件精神,主要指主管農(nóng)村留守兒童幫扶工作的部門,此外國務(wù)院婦兒工委也在留守兒童幫扶工作中發(fā)揮著積極作用。自2004年,多個(gè)部門聯(lián)合召開第一次農(nóng)村留守兒童問題座談會(huì)后,政府出臺(tái)了諸多提及留守兒童的幫扶政策,但第一項(xiàng)由國家多部門牽頭的針對(duì)留守兒童幫扶工作的專項(xiàng)政策,直到2013年元月才出臺(tái),即是《國家5部委關(guān)于關(guān)愛教育留守兒童教育的意見》。該項(xiàng)政策被視為留守兒童幫扶政策演進(jìn)的一個(gè)里程碑,提出了“三優(yōu)先、四加強(qiáng)、三堅(jiān)持”的內(nèi)容。相比以往,這一政策的統(tǒng)籌力度有了較大的突破,這是第一個(gè)由教育部牽頭的專項(xiàng)留守兒童幫扶文件,其改變了以往國家層面留守兒童政策通常由全國婦聯(lián)牽頭的狀況,賦予了教育部在留守兒童幫扶工作中更多的權(quán)責(zé),這代表承擔(dān)該群體幫扶工作的主體逐漸回歸至教育部門。同時(shí),這一政策通過賦權(quán)主管兒童教育的行政部門來主管留守兒童工作,能夠在一定程度上改善留守兒童工作的事權(quán)與資源分離、事權(quán)與職權(quán)分離、事權(quán)與職責(zé)分離的狀況,更好地統(tǒng)籌該群體幫扶工作,推動(dòng)其學(xué)校教育的發(fā)展。
農(nóng)村留守兒童幫扶政策的變遷對(duì)該群體自身發(fā)展的影響。2004年以來,農(nóng)村留守兒童幫扶政策經(jīng)歷了近十年的演變,正在逐漸從粗放走向細(xì)化,從側(cè)重于導(dǎo)向的功能逐漸走向協(xié)調(diào)相關(guān)利益群體,規(guī)范與約束各級(jí)留守兒童幫扶政策主體的功能,從由全國婦聯(lián)主導(dǎo)開始逐漸回歸到由教育部主管,從以教育為主開始逐漸過渡到關(guān)愛幫扶等等。從實(shí)施成效上看,這些政策性幫扶在某種程度上對(duì)該群體的生活、學(xué)習(xí)及發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
從發(fā)展的視角看,首先,對(duì)農(nóng)村留守兒童的幫扶內(nèi)容由生存與生活轉(zhuǎn)向發(fā)展的全程管理,意味著其發(fā)展問題必將引起更多的關(guān)注;其次,從側(cè)重于導(dǎo)向逐漸走向協(xié)調(diào),既意味著對(duì)留守兒童工作的深化,也意味著對(duì)留守兒童幫扶主體的工作提出了更為規(guī)范的要求;再次,農(nóng)村留守兒童幫扶開始由婦聯(lián)主導(dǎo)回歸到教育部門主導(dǎo),無疑大大提高了留守兒童幫扶工作的有效性??陀^而言,婦聯(lián)主導(dǎo)留守兒童,由于其并沒有掌握教育行政資源,難以驅(qū)動(dòng)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)具體幫扶工作的開展,但由教育行政部門主導(dǎo),可以牽頭其他部門,整合資源,以彌補(bǔ)這一不足,進(jìn)而提高留守兒童幫扶工作的成效;最后,從教育為主過渡到幫扶為主,其中所要做的工作將更多。從政策名稱可以看出,制定者的思路發(fā)生了巨大變化?!敖逃迸c“幫扶”的差異可能是,教育更注重約束,而幫扶中凝聚著情感。對(duì)于農(nóng)村留守兒童的發(fā)展來說,情感是發(fā)展過程的中心與行為的基礎(chǔ),因此“幫扶”思路對(duì)于開展留守兒童的發(fā)展無疑有利。
基層政府是實(shí)施政策,促進(jìn)留守兒童發(fā)展的關(guān)鍵。2013年前,由于主管行政部門(尤指教育部門)在農(nóng)村留守兒童幫扶中的失語,導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校等對(duì)留守兒童教育的缺位現(xiàn)象也十分明顯。以安市為例,2009年來“教育行政化”逐漸加強(qiáng),在提高效率的名義下,安市教育局把教育權(quán)力日益收歸至局機(jī)關(guān),教育局人員3年內(nèi)增長(zhǎng)了近50%,學(xué)校有關(guān)“人財(cái)物”獨(dú)立行使的權(quán)利越來越受到擠壓,校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也幾乎流于形式。
在西部也存在同樣的問題,遵義某縣一個(gè)教師的調(diào)動(dòng)需要上縣委常委會(huì)討論,這直接導(dǎo)致學(xué)校的主動(dòng)性與職權(quán)普遍缺失。一線農(nóng)村學(xué)校留守兒童幫扶教育工作的積極性與條件受到資源的約束,而基層政府擁有對(duì)這些資源的分配權(quán),因而在基層,行政部門對(duì)留守兒童幫扶的重視程度往往是決定其幫扶工作開展的關(guān)鍵。但從調(diào)研看,基層政府部門對(duì)農(nóng)村留守兒童工作的認(rèn)識(shí)與重視還十分不足,影響了留守兒童幫扶活動(dòng)的及時(shí)、及早開展。時(shí)至今日,第一代留守兒童已經(jīng)成年,但留守兒童生存與發(fā)展?fàn)顩r在實(shí)踐層面仍然不容樂觀。
統(tǒng)籌設(shè)計(jì):推動(dòng)農(nóng)村留守兒童幫扶工作實(shí)效性策略
完善國家各級(jí)政府制定的留守兒童幫扶政策,并圍繞其形成相關(guān)的制度。2004年,基于教育部“農(nóng)村留守兒童教育問題座談會(huì)”之后,各級(jí)政府開始制定具體的農(nóng)村留守兒童幫扶政策。經(jīng)過十余年的演變,已經(jīng)有了較大完善,但在規(guī)范性、明確性,政策主體與執(zhí)行主體的明確,監(jiān)管與處罰措施的設(shè)計(jì)等方面還存在不足之處,有待于進(jìn)一步完善。政策是制度設(shè)計(jì)的依據(jù),制度是根據(jù)政策制定符合地方或組織實(shí)際情況的規(guī)范或規(guī)則,相比政策更具有操作性、約束力與長(zhǎng)效性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村留守兒童幫扶政策,進(jìn)一步設(shè)計(jì)好留守兒童幫扶制度,給具體幫扶工作的開展一個(gè)有序的法律空間和政策空間,保證各種社會(huì)力量在幫扶工作上的一致和一貫,形成有效的幫扶合力①。比如,下列關(guān)于農(nóng)村留守兒童工作切實(shí)開展的制度,需要進(jìn)一步合理設(shè)計(jì):
鑒于農(nóng)村留守兒童幫扶管理制度,較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)婦聯(lián)是其幫扶工作的牽頭單位,2006年來開展了大量工作,也取得了較大的成效,但婦聯(lián)牽頭的留守兒童教幫扶管理體制在實(shí)踐中也暴露出了較多不足。事實(shí)上,作為一個(gè)缺乏相應(yīng)行政資源的群團(tuán)組織,對(duì)于牽頭開展留守兒童具體的幫扶工作,一味“將留守兒童工作視為婦聯(lián)的專責(zé)工作是一個(gè)觀念性的誤解”(筆者2012年根據(jù)安市婦聯(lián)主席的訪談資料整理得出)。2013年,國家首次由5部委共同制訂《關(guān)愛教育留守兒童的意見》,因此可以以此政策為依據(jù),改變以往由婦聯(lián)牽頭實(shí)施該群體幫扶工作的局面,規(guī)定以婦聯(lián)為主導(dǎo)單位,多部門協(xié)同推進(jìn)留守兒童具體幫扶工作的綜合機(jī)構(gòu)。仿照中央成立相應(yīng)的留守兒童幫扶機(jī)構(gòu),做好中央與地方留守兒童幫扶機(jī)構(gòu)之間的銜接工作,這應(yīng)該成為幫扶工作順利開展的組織保障。
建立與完善自上而下的農(nóng)村留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)保障制度。當(dāng)前,農(nóng)村工作本身在經(jīng)費(fèi)分配上處于劣勢(shì)地位,其可支配經(jīng)費(fèi)相對(duì)有限,所以經(jīng)費(fèi)匱乏是留守兒童幫扶工作有序進(jìn)行的瓶頸。即使部分富裕地區(qū)農(nóng)村工作的經(jīng)費(fèi)較為充裕,但對(duì)留守兒童幫扶的投入依然很少。對(duì)此,需要調(diào)研農(nóng)村留守兒童幫扶工作所需經(jīng)費(fèi)的狀況,了解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的客觀情況,構(gòu)建以中央為主,地方分擔(dān)的留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)的投入體制,將其專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃中予以保障,即由各級(jí)政府保障留守兒童幫扶工作所需經(jīng)費(fèi)的整體支出。在較為富裕的東部地區(qū)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn),改變政府忽視留守兒童群體的觀念,而對(duì)發(fā)展滯后的中西部區(qū)域,在國家轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中,可依據(jù)客觀情況適當(dāng)增加對(duì)留守兒童幫扶工作的投入。如在新農(nóng)村建設(shè)、西部大開發(fā)項(xiàng)目中增加留守兒童幫扶項(xiàng)目,補(bǔ)償中西部留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)的不足;對(duì)特殊困難地區(qū),可以參照國家對(duì)全國14個(gè)集中連片地區(qū)680個(gè)縣市2600萬學(xué)生每天補(bǔ)助3元,改善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)的做法 ,由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)試點(diǎn)縣市的留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)投入等。此外,近年來中央財(cái)政也通過一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),對(duì)農(nóng)村留守兒童幫扶工作給予支持,比如對(duì)留守兒童關(guān)愛教育經(jīng)費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)等。
加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校中的“學(xué)前、大齡、弱勢(shì)”留守兒童,進(jìn)行針對(duì)性的幫扶教育。人的發(fā)展具有延續(xù)性,學(xué)前留守幼兒幫扶同樣不能忽視,但當(dāng)前留守幼兒幫扶工作十分落后,西部尤甚。其中較為突出的問題是,西部教育資源相對(duì)缺乏,難以形成全面且有效的幫扶教育。具體講:2013年西部有75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有中心幼兒園,而西部農(nóng)民由于幼兒教育要交錢而不愿讓子女接受學(xué)前教育,使西部留守幼兒很少能夠接受學(xué)前教育。對(duì)此,在西部學(xué)前教育資源不足的情況下,國家應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)亟o予特殊支持,如通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,將西部三年學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段,優(yōu)先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育向前延伸,對(duì)西部貧困地區(qū)留守兒童給予積極差別化待遇等,積極落實(shí)國家前期的《學(xué)前教育三年計(jì)劃》。
調(diào)查顯示,15~17歲的大齡農(nóng)村留守兒童中,未按規(guī)定接受義務(wù)教育的留守男童比例為5.81%,留守女童比例更高,為8.14%②,其中全國范圍內(nèi)初中畢業(yè)后即外出打工的留守兒童比例較高,占總數(shù)的33.3%左右③。大量初中留守兒童畢業(yè)后不能升學(xué)所致的失學(xué)、失管問題十分突出。大齡留守兒童由于缺乏職業(yè)技術(shù),經(jīng)常面臨失業(yè)與就業(yè)歧視,為此應(yīng)發(fā)展相應(yīng)的職業(yè)教育項(xiàng)目,特別是針對(duì)其即初中畢業(yè)后外出打工的現(xiàn)狀,加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn),杜絕該群體成為“三無青少年”及由此引發(fā)的社會(huì)問題,這在某種程度上將有助于促進(jìn)其正常就業(yè)與健康發(fā)展。
以農(nóng)村留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制為基點(diǎn),完善其幫扶工作的調(diào)研制度。2010年,國家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃中提出,要“建立健全留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制”,具體即是盡快建立針對(duì)目標(biāo)群體的監(jiān)測(cè)點(diǎn)??陀^而言,建立留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制,不僅是開展其幫扶工作的重要保障,更是獲得其真實(shí)信息的主要來源。只有深入留守兒童日常生活的具體環(huán)境,在日常生活中監(jiān)測(cè)留守兒童的幫扶狀況,才能真正了解其幫扶工作的成效與不足,才能提出更好的改進(jìn)舉措,提高幫扶工作的實(shí)效性。近年來,全國婦聯(lián)、國務(wù)院少兒工委,有關(guān)部門等在留守兒童幫扶工作中印發(fā)了眾多政策文件,但一些幫扶工作目的主要是為了迎接檢查,工作缺乏持續(xù)性,不重視留守兒童日常幫扶工作的開展。所以,解決好這一問題,需要依托省級(jí)監(jiān)測(cè)中心,跟蹤目標(biāo)群體,并對(duì)其開展常規(guī)性的調(diào)研,以獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。在監(jiān)測(cè)中要科學(xué)設(shè)置指標(biāo),重視對(duì)留守兒童成長(zhǎng)情況的監(jiān)測(cè),采集真實(shí)數(shù)據(jù)和資料,為制定幫扶政策提供依據(jù)。
多重措施并舉,補(bǔ)償農(nóng)村弱勢(shì)留守兒童缺失的家庭功能。根據(jù)調(diào)研,農(nóng)村三類家庭中易產(chǎn)生弱勢(shì)留守兒童:一類是家庭已發(fā)生重大變故,如父母離異、傷殘、甚至一方去世或服刑等等;第二類是家庭教育方式欠科學(xué),父母教育子女簡(jiǎn)單粗暴,且存在明顯的錯(cuò)誤性傾向;第三種是委托監(jiān)護(hù)人(如祖輩、親戚等)疏于教育、放任自流等。客觀上,生活于上述三類家庭,且自身約束力較弱的留守兒童,其教育方面表現(xiàn)出的問題尤為突出。為此,各級(jí)政府應(yīng)主導(dǎo)建立農(nóng)村弱勢(shì)留守兒童家庭功能補(bǔ)償?shù)膸头鰴C(jī)制,可以從以下三個(gè)方面入手:
一是制定幫扶機(jī)制,為留守兒童適時(shí)選聘有責(zé)任性且有公信力的“代理家長(zhǎng)”。這是補(bǔ)償農(nóng)村留守兒童家庭功能缺失的主要手段,其典型有重慶市南川、陜西石泉、四川青神等。重慶市南川區(qū)較早實(shí)施留守兒童代理家長(zhǎng)制,在全國引起強(qiáng)烈反響,其主要經(jīng)驗(yàn)是在政府主導(dǎo)下,發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員、學(xué)校教師等擔(dān)任代理家長(zhǎng),且每年年終對(duì)其工作進(jìn)行考核,并視其工作成效給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)④。二是建設(shè)寄宿制學(xué)校,通過全天候的師生交往,補(bǔ)償留守兒童親情缺失,把家庭功能中的部分交往與教育功能轉(zhuǎn)移到學(xué)校,以彌補(bǔ)其親情缺失與家庭教育的不足。目前,寄宿制學(xué)校是國家?guī)头隽羰貎和闹饕e措,2006年的教育部文件就已經(jīng)提出寄宿制學(xué)校要“優(yōu)先滿足留守兒童入住”。三是因時(shí)、因地制宜開展各種近似的有效幫扶形式,如“農(nóng)村留守兒童托管中心”、“留守兒童之家”、“留守兒童俱樂部”、“留守兒童活動(dòng)室”等等,以履行其家庭教育的職責(zé)。
(作者分別為南京理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生,南京郵電大學(xué)副教授;本文系江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度課題“蘇北地區(qū)‘留守兒童’家庭教育現(xiàn)狀、問題及對(duì)策的調(diào)查研究”和中國博士后科學(xué)基金第54批面上一等資助“農(nóng)村留守兒童道德情感生成與培育研究”的階段性研究成果,項(xiàng)目編號(hào):B-b/2013/01/049、2013M540331)
【注釋】
①周林等:《農(nóng)村留守兒童教育問題研究》,成都:四川教育出版社,2007年。
②全國婦聯(lián)兒童工作部編:《農(nóng)村留守流動(dòng)兒童狀況調(diào)查報(bào)告》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011年。
③全國婦聯(lián)課題組:《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》,《農(nóng)村留守兒童工作信息》,2008年第4期。
④任運(yùn)昌:《空巢鄉(xiāng)村的守望—西部留守兒童教育問題的社會(huì)學(xué)研究》,北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2008年。
責(zé)編/張曉