鄭航　喻立文

【摘要】農(nóng)村留守兒童的幫扶工作，既關(guān)乎其自身成長(zhǎng)及其家庭幸福，也是解決外出農(nóng)民工后顧之憂，促進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的有力途徑。當(dāng)前，圍繞著綱領(lǐng)性的政策，相關(guān)部門還需從制度完善、經(jīng)費(fèi)保障、教育關(guān)愛、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方面，形成具體的實(shí)效策略，以推動(dòng)留守兒童幫扶工作的全面展開。

【關(guān)鍵詞】留守兒童 幫扶工作 政策法規(guī) 家庭功能

【中圖分類號(hào)】D912.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政策法規(guī)解讀：基本綱要是開展留守兒童幫扶工作的重要保障

層次與構(gòu)成：國家各級(jí)政府有序出臺(tái)農(nóng)村留守兒童幫扶政策，保障其基本權(quán)益。根據(jù)政策關(guān)注群體的關(guān)聯(lián)程度，2004年以來頒布有關(guān)留守兒童文件分為相關(guān)性與直接性兩大類。從相關(guān)性的角度分析，2004年出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》，這是迄今呈現(xiàn)的關(guān)于未成年德育幫扶的最為詳盡的國家層面的政策。首先，《意見》本身就包含了對(duì)農(nóng)村留守兒童的幫扶目標(biāo)—該政策對(duì)象是未成年人，與留守兒童的群體的時(shí)間界定完全一致。其次，該政策對(duì)中小學(xué)關(guān)愛教育工作作出了專門的詳細(xì)論述，對(duì)于開展留守兒童此方面的幫扶工作具有指導(dǎo)與借鑒意義；《意見》中提出：特別要求關(guān)心“三類家庭”的未成年子女教育，為其提供基本且必要的幫扶。這三類家庭分別指“特別要關(guān)心單親家庭、困難家庭、流動(dòng)人口家庭”，其中第三類流動(dòng)人口的家庭中即已包含了“留守子女”，這體現(xiàn)出農(nóng)村留守兒童已成為國家?guī)头龅闹匾繕?biāo)群體。又如，2011年制定頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020）》，著重強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村留守兒童幫扶工作的重要性以及工作規(guī)劃，并提出“健全農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)留守兒童心理、情感和行為的指導(dǎo)，提高留守兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任”?？梢?，該政策與國家中長(zhǎng)期教育規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)留守兒童的幫扶，形成了一定的互補(bǔ)。

在教育幫扶層面，針對(duì)農(nóng)村留守兒童學(xué)前教育問題由教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部制定的《關(guān)于實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》中提到，重點(diǎn)解決好集中連片特困區(qū)、革命老區(qū)、山地區(qū)等區(qū)域內(nèi)留守兒童的突出問題，特別是優(yōu)先提升上述地區(qū)教育資源供給的問題，其中已涵蓋有序推進(jìn)留守兒童的幫扶工作及關(guān)懷問題。

從直接性政策看，又可以分為兩類，一是群團(tuán)組織制定的文件精神，如婦聯(lián)、共青團(tuán)、關(guān)工委等。其中，全國婦聯(lián)是首家在國家層面頒布留守兒童幫扶文件的組織。自2006年9月，基于國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議，全國婦聯(lián)組織中央其他部委機(jī)關(guān)，成立了農(nóng)村留守兒童專項(xiàng)工作小組，作為國家層面的留守兒童工作機(jī)構(gòu)。到2006年底，全國各級(jí)婦聯(lián)就已經(jīng)建立了1000所農(nóng)村留守兒童、流動(dòng)人口子女示范幫扶基地，包括共建立各類家長(zhǎng)學(xué)校43萬多所，關(guān)愛幫扶指導(dǎo)中心11萬多所，尤其是在指導(dǎo)留守兒童成長(zhǎng)與家校溝通方面做了大量的工作。2007年7月，全國婦聯(lián)印發(fā)《關(guān)于大力開展關(guān)愛農(nóng)村留守兒童行動(dòng)的意見》，規(guī)定各地政府盡快制定適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的留守兒童幫扶行動(dòng)計(jì)劃，并要求將其納入農(nóng)村教育“十一五”規(guī)劃中，這是全國第一個(gè)出臺(tái)的解決該群體問題的專項(xiàng)文件。但總體上看，在相關(guān)行政部門缺席留守兒童幫扶工作的狀況下，婦聯(lián)等群團(tuán)組織發(fā)揮的幫扶功能仍顯不足。

二是政府職能部門制定的文件精神，主要指主管農(nóng)村留守兒童幫扶工作的部門，此外國務(wù)院婦兒工委也在留守兒童幫扶工作中發(fā)揮著積極作用。自2004年，多個(gè)部門聯(lián)合召開第一次農(nóng)村留守兒童問題座談會(huì)后，政府出臺(tái)了諸多提及留守兒童的幫扶政策，但第一項(xiàng)由國家多部門牽頭的針對(duì)留守兒童幫扶工作的專項(xiàng)政策，直到2013年元月才出臺(tái)，即是《國家5部委關(guān)于關(guān)愛教育留守兒童教育的意見》。該項(xiàng)政策被視為留守兒童幫扶政策演進(jìn)的一個(gè)里程碑，提出了“三優(yōu)先、四加強(qiáng)、三堅(jiān)持”的內(nèi)容。相比以往，這一政策的統(tǒng)籌力度有了較大的突破，這是第一個(gè)由教育部牽頭的專項(xiàng)留守兒童幫扶文件，其改變了以往國家層面留守兒童政策通常由全國婦聯(lián)牽頭的狀況，賦予了教育部在留守兒童幫扶工作中更多的權(quán)責(zé)，這代表承擔(dān)該群體幫扶工作的主體逐漸回歸至教育部門。同時(shí)，這一政策通過賦權(quán)主管兒童教育的行政部門來主管留守兒童工作，能夠在一定程度上改善留守兒童工作的事權(quán)與資源分離、事權(quán)與職權(quán)分離、事權(quán)與職責(zé)分離的狀況，更好地統(tǒng)籌該群體幫扶工作，推動(dòng)其學(xué)校教育的發(fā)展。

農(nóng)村留守兒童幫扶政策的變遷對(duì)該群體自身發(fā)展的影響。2004年以來，農(nóng)村留守兒童幫扶政策經(jīng)歷了近十年的演變，正在逐漸從粗放走向細(xì)化，從側(cè)重于導(dǎo)向的功能逐漸走向協(xié)調(diào)相關(guān)利益群體，規(guī)范與約束各級(jí)留守兒童幫扶政策主體的功能，從由全國婦聯(lián)主導(dǎo)開始逐漸回歸到由教育部主管，從以教育為主開始逐漸過渡到關(guān)愛幫扶等等。從實(shí)施成效上看，這些政策性幫扶在某種程度上對(duì)該群體的生活、學(xué)習(xí)及發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

從發(fā)展的視角看，首先，對(duì)農(nóng)村留守兒童的幫扶內(nèi)容由生存與生活轉(zhuǎn)向發(fā)展的全程管理，意味著其發(fā)展問題必將引起更多的關(guān)注；其次，從側(cè)重于導(dǎo)向逐漸走向協(xié)調(diào)，既意味著對(duì)留守兒童工作的深化，也意味著對(duì)留守兒童幫扶主體的工作提出了更為規(guī)范的要求；再次，農(nóng)村留守兒童幫扶開始由婦聯(lián)主導(dǎo)回歸到教育部門主導(dǎo)，無疑大大提高了留守兒童幫扶工作的有效性?？陀^而言，婦聯(lián)主導(dǎo)留守兒童，由于其并沒有掌握教育行政資源，難以驅(qū)動(dòng)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)具體幫扶工作的開展，但由教育行政部門主導(dǎo)，可以牽頭其他部門，整合資源，以彌補(bǔ)這一不足，進(jìn)而提高留守兒童幫扶工作的成效；最后，從教育為主過渡到幫扶為主，其中所要做的工作將更多。從政策名稱可以看出，制定者的思路發(fā)生了巨大變化?！敖逃迸c“幫扶”的差異可能是，教育更注重約束，而幫扶中凝聚著情感。對(duì)于農(nóng)村留守兒童的發(fā)展來說，情感是發(fā)展過程的中心與行為的基礎(chǔ)，因此“幫扶”思路對(duì)于開展留守兒童的發(fā)展無疑有利。

基層政府是實(shí)施政策，促進(jìn)留守兒童發(fā)展的關(guān)鍵。2013年前，由于主管行政部門（尤指教育部門）在農(nóng)村留守兒童幫扶中的失語，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校等對(duì)留守兒童教育的缺位現(xiàn)象也十分明顯。以安市為例，2009年來“教育行政化”逐漸加強(qiáng)，在提高效率的名義下，安市教育局把教育權(quán)力日益收歸至局機(jī)關(guān)，教育局人員3年內(nèi)增長(zhǎng)了近50%，學(xué)校有關(guān)“人財(cái)物”獨(dú)立行使的權(quán)利越來越受到擠壓，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也幾乎流于形式。

在西部也存在同樣的問題，遵義某縣一個(gè)教師的調(diào)動(dòng)需要上縣委常委會(huì)討論，這直接導(dǎo)致學(xué)校的主動(dòng)性與職權(quán)普遍缺失。一線農(nóng)村學(xué)校留守兒童幫扶教育工作的積極性與條件受到資源的約束，而基層政府擁有對(duì)這些資源的分配權(quán)，因而在基層，行政部門對(duì)留守兒童幫扶的重視程度往往是決定其幫扶工作開展的關(guān)鍵。但從調(diào)研看，基層政府部門對(duì)農(nóng)村留守兒童工作的認(rèn)識(shí)與重視還十分不足，影響了留守兒童幫扶活動(dòng)的及時(shí)、及早開展。時(shí)至今日，第一代留守兒童已經(jīng)成年，但留守兒童生存與發(fā)展?fàn)顩r在實(shí)踐層面仍然不容樂觀。

統(tǒng)籌設(shè)計(jì)：推動(dòng)農(nóng)村留守兒童幫扶工作實(shí)效性策略

完善國家各級(jí)政府制定的留守兒童幫扶政策，并圍繞其形成相關(guān)的制度。2004年，基于教育部“農(nóng)村留守兒童教育問題座談會(huì)”之后，各級(jí)政府開始制定具體的農(nóng)村留守兒童幫扶政策。經(jīng)過十余年的演變，已經(jīng)有了較大完善，但在規(guī)范性、明確性，政策主體與執(zhí)行主體的明確，監(jiān)管與處罰措施的設(shè)計(jì)等方面還存在不足之處，有待于進(jìn)一步完善。政策是制度設(shè)計(jì)的依據(jù)，制度是根據(jù)政策制定符合地方或組織實(shí)際情況的規(guī)范或規(guī)則，相比政策更具有操作性、約束力與長(zhǎng)效性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村留守兒童幫扶政策，進(jìn)一步設(shè)計(jì)好留守兒童幫扶制度，給具體幫扶工作的開展一個(gè)有序的法律空間和政策空間，保證各種社會(huì)力量在幫扶工作上的一致和一貫，形成有效的幫扶合力①。比如，下列關(guān)于農(nóng)村留守兒童工作切實(shí)開展的制度，需要進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)：

鑒于農(nóng)村留守兒童幫扶管理制度，較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)婦聯(lián)是其幫扶工作的牽頭單位，2006年來開展了大量工作，也取得了較大的成效，但婦聯(lián)牽頭的留守兒童教幫扶管理體制在實(shí)踐中也暴露出了較多不足。事實(shí)上，作為一個(gè)缺乏相應(yīng)行政資源的群團(tuán)組織，對(duì)于牽頭開展留守兒童具體的幫扶工作，一味“將留守兒童工作視為婦聯(lián)的專責(zé)工作是一個(gè)觀念性的誤解”（筆者2012年根據(jù)安市婦聯(lián)主席的訪談資料整理得出）。2013年，國家首次由5部委共同制訂《關(guān)愛教育留守兒童的意見》，因此可以以此政策為依據(jù)，改變以往由婦聯(lián)牽頭實(shí)施該群體幫扶工作的局面，規(guī)定以婦聯(lián)為主導(dǎo)單位，多部門協(xié)同推進(jìn)留守兒童具體幫扶工作的綜合機(jī)構(gòu)。仿照中央成立相應(yīng)的留守兒童幫扶機(jī)構(gòu)，做好中央與地方留守兒童幫扶機(jī)構(gòu)之間的銜接工作，這應(yīng)該成為幫扶工作順利開展的組織保障。

建立與完善自上而下的農(nóng)村留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)保障制度。當(dāng)前，農(nóng)村工作本身在經(jīng)費(fèi)分配上處于劣勢(shì)地位，其可支配經(jīng)費(fèi)相對(duì)有限，所以經(jīng)費(fèi)匱乏是留守兒童幫扶工作有序進(jìn)行的瓶頸。即使部分富裕地區(qū)農(nóng)村工作的經(jīng)費(fèi)較為充裕，但對(duì)留守兒童幫扶的投入依然很少。對(duì)此，需要調(diào)研農(nóng)村留守兒童幫扶工作所需經(jīng)費(fèi)的狀況，了解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的客觀情況，構(gòu)建以中央為主，地方分擔(dān)的留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)的投入體制，將其專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃中予以保障，即由各級(jí)政府保障留守兒童幫扶工作所需經(jīng)費(fèi)的整體支出。在較為富裕的東部地區(qū)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，改變政府忽視留守兒童群體的觀念，而對(duì)發(fā)展滯后的中西部區(qū)域，在國家轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，可依據(jù)客觀情況適當(dāng)增加對(duì)留守兒童幫扶工作的投入。如在新農(nóng)村建設(shè)、西部大開發(fā)項(xiàng)目中增加留守兒童幫扶項(xiàng)目，補(bǔ)償中西部留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)的不足；對(duì)特殊困難地區(qū)，可以參照國家對(duì)全國14個(gè)集中連片地區(qū)680個(gè)縣市2600萬學(xué)生每天補(bǔ)助3元，改善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)的做法 ，由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)試點(diǎn)縣市的留守兒童幫扶經(jīng)費(fèi)投入等。此外，近年來中央財(cái)政也通過一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)村留守兒童幫扶工作給予支持，比如對(duì)留守兒童關(guān)愛教育經(jīng)費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)等。

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校中的“學(xué)前、大齡、弱勢(shì)”留守兒童，進(jìn)行針對(duì)性的幫扶教育。人的發(fā)展具有延續(xù)性，學(xué)前留守幼兒幫扶同樣不能忽視，但當(dāng)前留守幼兒幫扶工作十分落后，西部尤甚。其中較為突出的問題是，西部教育資源相對(duì)缺乏，難以形成全面且有效的幫扶教育。具體講：2013年西部有75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有中心幼兒園，而西部農(nóng)民由于幼兒教育要交錢而不愿讓子女接受學(xué)前教育，使西部留守幼兒很少能夠接受學(xué)前教育。對(duì)此，在西部學(xué)前教育資源不足的情況下，國家應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)亟o予特殊支持，如通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將西部三年學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育向前延伸，對(duì)西部貧困地區(qū)留守兒童給予積極差別化待遇等，積極落實(shí)國家前期的《學(xué)前教育三年計(jì)劃》。

調(diào)查顯示，15～17歲的大齡農(nóng)村留守兒童中，未按規(guī)定接受義務(wù)教育的留守男童比例為5.81%，留守女童比例更高，為8.14%②，其中全國范圍內(nèi)初中畢業(yè)后即外出打工的留守兒童比例較高，占總數(shù)的33.3%左右③。大量初中留守兒童畢業(yè)后不能升學(xué)所致的失學(xué)、失管問題十分突出。大齡留守兒童由于缺乏職業(yè)技術(shù)，經(jīng)常面臨失業(yè)與就業(yè)歧視，為此應(yīng)發(fā)展相應(yīng)的職業(yè)教育項(xiàng)目，特別是針對(duì)其即初中畢業(yè)后外出打工的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)，杜絕該群體成為“三無青少年”及由此引發(fā)的社會(huì)問題，這在某種程度上將有助于促進(jìn)其正常就業(yè)與健康發(fā)展。

以農(nóng)村留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制為基點(diǎn)，完善其幫扶工作的調(diào)研制度。2010年，國家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃中提出，要“建立健全留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制”，具體即是盡快建立針對(duì)目標(biāo)群體的監(jiān)測(cè)點(diǎn)?？陀^而言，建立留守兒童動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，不僅是開展其幫扶工作的重要保障，更是獲得其真實(shí)信息的主要來源。只有深入留守兒童日常生活的具體環(huán)境，在日常生活中監(jiān)測(cè)留守兒童的幫扶狀況，才能真正了解其幫扶工作的成效與不足，才能提出更好的改進(jìn)舉措，提高幫扶工作的實(shí)效性。近年來，全國婦聯(lián)、國務(wù)院少兒工委，有關(guān)部門等在留守兒童幫扶工作中印發(fā)了眾多政策文件，但一些幫扶工作目的主要是為了迎接檢查，工作缺乏持續(xù)性，不重視留守兒童日常幫扶工作的開展。所以，解決好這一問題，需要依托省級(jí)監(jiān)測(cè)中心，跟蹤目標(biāo)群體，并對(duì)其開展常規(guī)性的調(diào)研，以獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。在監(jiān)測(cè)中要科學(xué)設(shè)置指標(biāo)，重視對(duì)留守兒童成長(zhǎng)情況的監(jiān)測(cè)，采集真實(shí)數(shù)據(jù)和資料，為制定幫扶政策提供依據(jù)。

多重措施并舉，補(bǔ)償農(nóng)村弱勢(shì)留守兒童缺失的家庭功能。根據(jù)調(diào)研，農(nóng)村三類家庭中易產(chǎn)生弱勢(shì)留守兒童：一類是家庭已發(fā)生重大變故，如父母離異、傷殘、甚至一方去世或服刑等等；第二類是家庭教育方式欠科學(xué)，父母教育子女簡(jiǎn)單粗暴，且存在明顯的錯(cuò)誤性傾向；第三種是委托監(jiān)護(hù)人（如祖輩、親戚等）疏于教育、放任自流等。客觀上，生活于上述三類家庭，且自身約束力較弱的留守兒童，其教育方面表現(xiàn)出的問題尤為突出。為此，各級(jí)政府應(yīng)主導(dǎo)建立農(nóng)村弱勢(shì)留守兒童家庭功能補(bǔ)償?shù)膸头鰴C(jī)制，可以從以下三個(gè)方面入手：

一是制定幫扶機(jī)制，為留守兒童適時(shí)選聘有責(zé)任性且有公信力的“代理家長(zhǎng)”。這是補(bǔ)償農(nóng)村留守兒童家庭功能缺失的主要手段，其典型有重慶市南川、陜西石泉、四川青神等。重慶市南川區(qū)較早實(shí)施留守兒童代理家長(zhǎng)制，在全國引起強(qiáng)烈反響，其主要經(jīng)驗(yàn)是在政府主導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員、學(xué)校教師等擔(dān)任代理家長(zhǎng)，且每年年終對(duì)其工作進(jìn)行考核，并視其工作成效給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)④。二是建設(shè)寄宿制學(xué)校，通過全天候的師生交往，補(bǔ)償留守兒童親情缺失，把家庭功能中的部分交往與教育功能轉(zhuǎn)移到學(xué)校，以彌補(bǔ)其親情缺失與家庭教育的不足。目前，寄宿制學(xué)校是國家?guī)头隽羰貎和闹饕e措，2006年的教育部文件就已經(jīng)提出寄宿制學(xué)校要“優(yōu)先滿足留守兒童入住”。三是因時(shí)、因地制宜開展各種近似的有效幫扶形式，如“農(nóng)村留守兒童托管中心”、“留守兒童之家”、“留守兒童俱樂部”、“留守兒童活動(dòng)室”等等，以履行其家庭教育的職責(zé)。

（作者分別為南京理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，南京郵電大學(xué)副教授；本文系江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度課題“蘇北地區(qū)‘留守兒童’家庭教育現(xiàn)狀、問題及對(duì)策的調(diào)查研究”和中國博士后科學(xué)基金第54批面上一等資助“農(nóng)村留守兒童道德情感生成與培育研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：B-b/2013/01/049、2013M540331）

【注釋】

①周林等：《農(nóng)村留守兒童教育問題研究》，成都：四川教育出版社，2007年。

②全國婦聯(lián)兒童工作部編：《農(nóng)村留守流動(dòng)兒童狀況調(diào)查報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年。

③全國婦聯(lián)課題組：《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》，《農(nóng)村留守兒童工作信息》，2008年第4期。

④任運(yùn)昌：《空巢鄉(xiāng)村的守望—西部留守兒童教育問題的社會(huì)學(xué)研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年。

責(zé)編/張曉