卓澤淵

【摘要】世界各國政黨的法治化，首先是對政黨法律制度的建構(gòu)，并將其付諸實施，進而建立起政黨與立法、行政、司法、守法等法治各個環(huán)節(jié)之間的現(xiàn)實關(guān)系。資產(chǎn)階級國家政黨法治化的許多做法與經(jīng)驗，可以供我們借鑒參考。它給我們提供了許多重要的啟示，也許可以認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨法治化是法治化發(fā)展的必然要求，是中國共產(chǎn)黨肩負(fù)法治重任的現(xiàn)實要求。中國共產(chǎn)黨和其他參政黨都必須積極推動自身的法治化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】政黨 法治化 法律制度 啟示

【中圖分類號】D52 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

從近代以來，政黨政治成為世界各國政治的主流傾向，政黨法治化問題隨著全球法治化的發(fā)展而備受重視。政黨法治化有著怎樣的制度建構(gòu)，在實踐中政黨與法治各個環(huán)節(jié)是怎樣的關(guān)系，它們可以給我們以怎樣的啟示，本文擬作一個初步的探討。

對政黨的法律規(guī)制是政黨法治化的首要環(huán)節(jié)，因此法律制度總是其最基本的需求。沒有一系列必要的、與政黨相關(guān)的法律制度，其法治化就會因缺乏應(yīng)有的制度基礎(chǔ)，而無法推進。我們不妨首先對當(dāng)代世界政黨法律制度作一管中之窺。

政黨法律制度的歷史發(fā)展

在當(dāng)代世界政黨制度中最基本的劃分有一黨制、兩黨制和多黨制。在一黨制中又有一黨權(quán)威制、一黨多元制和一黨極權(quán)制;在兩黨制中有英國式兩黨制和美國式兩黨制;在多黨制中還有極化多黨制、有限多黨制和穩(wěn)定多黨制等。①基于不同的政黨體制，世界上的許多國家都建立了相應(yīng)的政黨法律制度。從宏觀上把握政黨法律制度，須注意以下基本方面：

第一，政黨法律制度的形成是歷史漸進發(fā)展的結(jié)果。對于政黨進行法治化管理，是在政黨制度的發(fā)展過程中逐步產(chǎn)生發(fā)展起來的。在19世紀(jì)后期之前，人們普遍地把政黨視為一種結(jié)社組織。憲法和法律都有關(guān)于結(jié)社以及由此而形成的社會團體的規(guī)定，所以各國并不在結(jié)社法律和社團管理法律之外制定專門的政黨法律來調(diào)整政黨及其活動。只是到了19世紀(jì)的后期，少數(shù)國家才對政黨參與選舉的條件和程序作出特別的規(guī)定，這也就是早期的政黨立法。具有代表性的是美國一些州的地方立法。在19世紀(jì)末，美國的一些州開始了相關(guān)的政黨立法，對政黨組織的競選活動進行規(guī)定，在選舉法中也增加了關(guān)于政黨提名程序和助選行動的法律規(guī)定。其他一些資產(chǎn)階級國家為了限制工人階級政黨的活動，或者某些資產(chǎn)階級的法西斯主義者為了鎮(zhèn)壓其他政黨的活動，制定了一系列關(guān)于政黨的法律。例如，德國1878年的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》，這也是最早針對某一政黨的專項立法。20世紀(jì)二三十年代，德國和意大利的法西斯政府頒布了許多解散其他政黨的法令。就整個政黨制度而言，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，全世界除了選舉法中有關(guān)政黨參選的規(guī)定，以及針對特定政黨的禁止或限制性規(guī)定之外，還沒有對政黨進行一般規(guī)范的綜合性法律制度。普遍而綜合的政黨法律制度是在歷史發(fā)展中漸進形成的。

第二，政黨法律制度的形成是政黨以其作用和影響推動立法發(fā)展的結(jié)果。政黨法律制度是以政黨在社會中發(fā)揮的重要作用和產(chǎn)生的重大影響作為客觀基礎(chǔ)形成起來的。在第二次世界大戰(zhàn)之后，由于資產(chǎn)階級的政黨制度日漸成熟，政黨制度的法制化進程也日益加快。許多國家都將政黨與一般的社會組織區(qū)別開來，確認(rèn)其特殊的法律地位。經(jīng)過了第二次世界大戰(zhàn)期間的發(fā)展，大戰(zhàn)結(jié)束后，資產(chǎn)階級的政黨制度進一步完善，運用政黨對國家機器進行運作的政治技術(shù)日漸成熟。資產(chǎn)階級的執(zhí)政黨成為政權(quán)運轉(zhuǎn)的動力來源和重要元素。政黨對社會生活，尤其是政治生活的影響達(dá)到了空前的廣泛程度。這時資產(chǎn)階級的立法機關(guān)不可能對于這些政黨現(xiàn)象置若罔聞，他們把立法的目光投向了政黨現(xiàn)象，并努力使政黨納入法制的軌道，加以特別的規(guī)定和調(diào)整。②

第三，政黨法律制度的形成是政黨功能發(fā)揮和作用展現(xiàn)的結(jié)果。政黨是一個特殊的社會組織，他們大量的社會活動如果沒有法律調(diào)整，就可能偏離正確的軌道，甚至造成對于國家和社會的嚴(yán)重危害。為了使政黨的正面效用得到充分發(fā)揮，也需要制定必要的政黨法制。同時，由于政黨的不斷涌現(xiàn)，政黨活動的頻繁，以及影響力巨大，為了維護必要的政治秩序，統(tǒng)治者、社會管理者都會想到運用法律的手段對政黨進行法律意義上的調(diào)控。對政黨進行法律調(diào)控的目的在于保證政黨政治的良性運行，防止政黨政治的畸形發(fā)展，維護社會的正常秩序。

第四，政黨法律制度的形成是政黨發(fā)展的自然結(jié)果。政黨作為一個獨特的社會組織，隨著它的發(fā)展，其本身也會要求法律的確認(rèn)。如果沒有法律的制度保障，政黨的法律地位就得不到有效的確認(rèn)，政黨的許多權(quán)益也得不到法律的保護。所以許多政黨為了維護自己的利益也會要求制定相關(guān)的法律制度，對于相關(guān)的事項予以法律上的規(guī)范。更有一些政黨，為了確保自己在國家和社會生活中的執(zhí)政地位等，也設(shè)法對自己的執(zhí)政地位等加以法律上的確立。政黨自己的努力也是政黨法律制度得以建立的重大推動力量。

到1976年，全世界157部憲法對政黨作出了規(guī)定③，更多的國家在選舉法等法律制度方面規(guī)定了政黨相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。到現(xiàn)在，越來越多的國家在憲法中對政黨作出規(guī)定，或者制定了專門的政黨法。政黨法律制度由此在全世界許多國家逐步地建立了起來。

世界各國政黨法律制度的表現(xiàn)形式

政黨法律制度的表現(xiàn)形式是多樣的，綜觀當(dāng)今世界各國的情形，其具體表現(xiàn)為五種基本形式，即憲法性規(guī)定、基本法律規(guī)定、專項法律規(guī)定、選舉法律規(guī)定和憲法慣例。

憲法性規(guī)定。政黨立法的憲法性規(guī)定，往往表現(xiàn)為憲法的相關(guān)條款對政黨的組織組成、活動原則和既定格局作出原則性的規(guī)定。中國的1982年憲法序言就規(guī)定，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理、修正錯誤、戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的。今后國家的根本任務(wù)是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家”。這就確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中華人民共和國憲法在對其最高效力進行宣示時，又明確規(guī)定，“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”。這也就意味著中國共產(chǎn)黨也必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則。蘇聯(lián)的1976年憲法規(guī)定，“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會的領(lǐng)導(dǎo)力量，是蘇聯(lián)社會政治制度以及一切國家機關(guān)和社會團體的核心”。法國1958年憲法規(guī)定，“各政黨和政治團體協(xié)助選舉表達(dá)意見。它們可以自由地組織并進行活動，它們必須遵守國家主權(quán)原則和民主原則”。

基本法律規(guī)定。世界上的許多國家設(shè)立專門的基本法律來規(guī)制政黨，對所有政黨作出一般性的法律規(guī)定，作為所有政黨行為的基本準(zhǔn)則。在20世紀(jì)50年代以前，只有個別的國家制定專門的基本法律來調(diào)整政黨行為。隨著時代的發(fā)展，已有許多國家制定了相關(guān)的基本法律。聯(lián)邦德國于1967年、韓國于1962年、印度尼西亞于1975年、墨西哥于1977年、土耳其于1983年先后制定了政黨基本法。立法的目的在于對政黨活動進行法律監(jiān)控，尤其是對政黨的政治和組織事項進行法律控制，將政黨活動納入法律軌道，確保政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

特別法律規(guī)定。關(guān)于政黨的特別法律規(guī)定，是針對某個特定的政黨所制定的專門規(guī)范性法律文件。這種法律存在著兩種完全相反的情形：一種是諸如1974年緬甸的《保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用法》，具體規(guī)定的是緬甸社會主義綱領(lǐng)黨對國家和社會進行領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，以及這種權(quán)力的行使方法。另一種則是對某一政黨實行管制或取締的專項立法。如美國的《1954年共產(chǎn)黨管制法》，在該法律中宣布共產(chǎn)黨不受法律保護，剝奪了美國共產(chǎn)黨作為政黨的權(quán)利。

選舉法律規(guī)定。由于政黨與選舉具有密不可分的聯(lián)系，許多國家乃至許多國家的許多地方都在相關(guān)的選舉立法中規(guī)范政黨在選舉中的行為。有的是在選舉法中做出相關(guān)的規(guī)定，有的則制定專門的政黨選舉法予以調(diào)整。如墨西哥1977年生效的關(guān)于政黨參選的法律即為《政治組織和選舉程序法》。選舉與政黨之間的關(guān)系被法律規(guī)范加以明確，并成為政黨參與選舉的行為規(guī)則。一些國家的選舉法規(guī)定了選舉中黨員身份的確定規(guī)則，政黨參與選舉的活動程序，控制政黨的選舉費用，預(yù)防和懲治對政黨參選的不當(dāng)捐助。

憲法慣例。憲法慣例也是政黨立法的重要形式。一些資本主義國家其政黨制度是在歷史的發(fā)展進程中逐步形成起來的。漸進的政黨制度與漸進的法制發(fā)展形成了有趣的關(guān)系，它們在有關(guān)方面相互聯(lián)系，彼此互動。一些政黨制度雖然沒有憲法或法律的明確規(guī)定，但卻以憲法慣例的形式形成發(fā)展起來，成為公認(rèn)的憲法慣例，而被作為憲法規(guī)則加以信守。這種憲法慣例在英國有，美國有，其他的國家也存在。在英國的立法中很難見到有關(guān)政黨的憲法和法律規(guī)定，但是其兩黨制已經(jīng)是公認(rèn)的政黨制度，甚至是公認(rèn)的憲法制度之一。再如在議會制國家中，議會中的多數(shù)黨為執(zhí)政黨，這未必有憲法上的明確規(guī)定，但是它卻可能是普遍認(rèn)同的憲法規(guī)則。其實，它的存在方式是憲法慣例④。

世界各國政黨法律制度的基本內(nèi)容

政黨法律制度的內(nèi)容非常豐富，各國規(guī)定也不盡相同甚而具有很大的差異。但就其最基本的內(nèi)容來看，莫非登記問題和活動開展兩大方面。在這里，我們可以從登記制度和活動原則兩個方面來加以考察。

政黨的登記制度。世界上許多國家并不要求政黨進行登記，例如美國。由于美國實行的是默認(rèn)制或者叫追懲制，這種制度也決定了它不需要進行政黨登記。也有許多國家在法律上明確要求合法成立的政黨必須登記，如韓國、泰國、菲律賓、墨西哥等。政黨的登記制度包括行政登記和選舉登記。

行政登記是行政機關(guān)對建立政黨的申報作出的受理與批準(zhǔn)行為。登記的主管機關(guān)為政府的特定機關(guān)或者部門。行政登記的主要目的在于對政黨的設(shè)立情況進行掌握，為對政黨的管理奠定基礎(chǔ)。選舉登記，則是由選舉活動的主管機關(guān)對建立政黨的申報所作出的受理與批準(zhǔn)的行為。負(fù)責(zé)登記的常常是選舉委員會或類似的機構(gòu)。泰國實行的就是行政登記制度，其1981年施行的政黨條例就規(guī)定，政黨組織的發(fā)起人應(yīng)成立建黨委員會，發(fā)起人不得少于15人，建黨者和申請者必須超過5000人。黨員來自全國各地，每個行政大區(qū)至少包括5個府，每個府黨員人數(shù)不得少于50人。申請登記的政黨的政綱不得危害國家安全和法制以及以國王為首的民主政體，不得有造成國內(nèi)種族或宗教之間分裂沖突的內(nèi)容。

韓國采取的是選舉登記制度。其政黨法規(guī)定的是，建立政黨應(yīng)該有20人以上的發(fā)起人，由發(fā)起人組成創(chuàng)黨準(zhǔn)備委員會。創(chuàng)黨準(zhǔn)備委員會的申請應(yīng)當(dāng)載明政黨的名稱;政黨辦公室之所在地;地區(qū)黨部、黨支部及黨聯(lián)絡(luò)所之所在地和名稱;政綱和黨章;代表人、干部、會計負(fù)責(zé)人之姓名、住址;黨員人數(shù)等，并附代表人、干部、會計負(fù)責(zé)人的就職同意書，地區(qū)黨部的登記抄本及有關(guān)的公告憑證資料。墨西哥采取的政黨登記制度也是選舉登記制度。其于1977年生效的《政治組織和選舉程序法》把申請登記的政黨分為兩類，即長期登記的政黨和有條件登記的政黨。長期登記的政黨的主要條件包括承當(dāng)政黨義務(wù)，在申請登記前4年進行經(jīng)常性的政治活動，成員在6.5萬人以上，在全國半數(shù)以上的州舉行代表大會并至少在11個州有候選人的政治組織。有條件登記的政黨為黨員在6.5萬人以下，但許諾履行法定的政黨義務(wù)的組織。

政黨登記一旦完成，即在法律上被認(rèn)可為一個政黨，具有法律上的政黨人格，享有法律上的權(quán)利，也承擔(dān)著法律上的義務(wù)。但是已經(jīng)被登記的政黨也許會因為某種特定原因而不被法律繼續(xù)認(rèn)可，這時就有政黨登記的取消問題。政黨登記的取消在學(xué)理上也許可以劃分為主動取消和被動取消（這是筆者所擬的一種稱謂，是否科學(xué)，尚可探討）。主動取消的情形，可以泰國為例。泰國法律規(guī)定，一定政黨內(nèi)部決定予以解散，其代表人應(yīng)向有關(guān)登記機關(guān)申告取消登記，有關(guān)機關(guān)受理后即予以取消并對社會公告。被動取消的情形有兩種：一種如泰國法律規(guī)定的，黨員人數(shù)低于法定人數(shù)并經(jīng)過了一定期間，或者參加全國議員大選的候選人未達(dá)到議會規(guī)定的半數(shù)的政黨，或者對以國王為首的民主政體有敵對和危害行為的政黨，法院將責(zé)令其解散，建黨登記相應(yīng)取消。另一種如墨西哥的法律規(guī)定，有條件登記的政黨，如連續(xù)三次在大選中所得的選票不足1.5%，則被選舉委員會取消其登記。⑤

政黨的活動原則。為政黨確立活動原則，是政黨立法的重要目標(biāo)。確立了政黨活動的原則，也就為政黨的活動作出了基本的法律定向。也許正是基于這樣的原因，政黨立法對政黨活動原則就予以特別的關(guān)注。綜觀各國政黨立法的普遍情形，許多國家的政黨法都規(guī)定了政黨活動應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

第一，民主原則。政黨活動的民主原則，體現(xiàn)在政黨內(nèi)和黨外兩個方面。在政黨的內(nèi)部當(dāng)然應(yīng)該貫徹民主原則。在國家的政治生活中，政黨在處理自己與其他主體之間的關(guān)系時，也應(yīng)遵循民主原則。法國（1958年）憲法規(guī)定“各黨派和團體可自由地組織和進行活動，但必須遵守國家主權(quán)原則和民主原則”。意大利（1947年）憲法規(guī)定，“為了采取各種民主方法參加決定國家政策，一切公民均有自由組織政黨的權(quán)利”。韓國（1980年）的政黨法規(guī)定，“本法之宗旨在于確保政黨在國民參與政治意見形成上所必要的組織，且保障政黨之民主組織與活動，以貢獻民主政治之健全發(fā)展”。世界上許多國家的憲法和專門的政黨立法都要求所有的政黨必須貫徹民主原則。⑥對于政黨的民主原則，還可以把握以下兩個基本認(rèn)識：一是政黨本身就是政治民主或民主政治的產(chǎn)物。合法的政黨必須堅持民主原則，是社會政治生活對政黨提出的當(dāng)然要求，也是政黨從一產(chǎn)生就具有的歷史使命。政黨如果不堅持民主，政黨的存在和意義就值得懷疑。二是政黨是資產(chǎn)階級民主與社會主義民主都需要的政治元素。這些政治元素不論它的目標(biāo)有何不同，對于它所處的社會的民主來說，分別具有服從、推進、實現(xiàn)等多方面的意義。盡管社會主義和資本主義有諸多的差異，但是推進政黨的黨內(nèi)民主和黨外民主方面可以說都是其法律的要求。資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級都會運用法律來保障政黨對于民主的意義。

第二，表達(dá)和實現(xiàn)民意原則。政黨的設(shè)立就是為了表達(dá)民意并實現(xiàn)民意的。政黨是一個形成民意的管道，也是社會共同意見得以表達(dá)的一個路徑。相同政治見解的人未必都成為一個政黨的成員，但是一個政黨的成員則應(yīng)該具有基本立場一致的共同見解。他們代表著社會的民意。韓國政黨法（1980年）直接將政黨定義為“以參與國民政治意見形成為目的之國民自愿性組織”。德國政黨法（1967年）的規(guī)定同樣是具有代表性的，“政黨在公共生活的各個方面協(xié)助人民表達(dá)其政治上的愿望，在這里，特別是施加影響，使公眾意見得到一定的表現(xiàn)：興辦政治上的教育;促使公民積極參與政治生活;培養(yǎng)有能力的公民擔(dān)任公共職務(wù);通過提名競選人而參加聯(lián)邦、州和區(qū)的選舉;對議會和政府里的政治工作的開展施加影響;在國家意志的形成過程中爭取其制定的政治上的目標(biāo);關(guān)心人民和國家機關(guān)之間的經(jīng)常而密切的聯(lián)系”。至于一些社會主義國家的憲法或相關(guān)法律更是明確規(guī)定，政黨要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的愿望和要求。

第三，人民利益原則。盡管對于人民利益有著完全不同的理解。但是有關(guān)國家的政黨立法也總是把人民利益作為政黨活動的重要原則加以特別強調(diào)。將政黨的利益歸屬于人民，是政黨的政治口號，也是許多法律對政黨的要求。在不同的社會，所存在的首先且主要的是對于“人民”范圍的不同理解，而不是在口頭上是否尊重和維護人民的利益。只有進步的社會中，其法律所要求的政黨必須代表人民的利益，才是真正的人民利益。韓國政黨法就規(guī)定，“本法所謂之政黨，指為國民之利益，促進有責(zé)任之政治主張或政策……”越南憲法規(guī)定，“黨為越南工人階級和人民的利益而存在和活動”。

第四，合法原則。不同的政黨也許有著不同的法律態(tài)度。尤其是革命黨往往總是對當(dāng)局的法律抱有敵視的情緒，站在對立的立場上加以反對。但是，從法律的角度上講，任何法律都是當(dāng)時社會主導(dǎo)意志的體現(xiàn)?，F(xiàn)存的社會關(guān)系和社會秩序都將立足于維護和保障這一基本的法律基點。所有的法律都不會鼓勵違法或非法。所以，如果說不同的政黨，由于其所處的環(huán)境和時代不同，還可能在對待法律的態(tài)度上有所差異的話，那么所有的法律都將要求所有的政黨都必須在法律的范圍內(nèi)活動。合法是各國法律對于政黨的基本要求。在自己黨章和黨綱中，表明自己及其行為的合法性也是所有政黨在法律上被認(rèn)可為合法的最基本的要求。

世界各國政黨法治化的具體實踐

政黨法律制度除了體現(xiàn)法律文件意義至上，更重要的是體現(xiàn)在社會實際生活之中。政黨與立法、行政、司法、守法之間的實際關(guān)系，是政黨法律制度在法治中的具體表現(xiàn)。它體現(xiàn)為政黨在法治各個環(huán)節(jié)中的具體實踐。

政黨與立法。立法在法律社會中具有首要的意義。只要政黨政治存在，立法就不可能不受到政黨的影響。政黨影響立法的方式和路徑主要有以下的幾個方面：

一是政黨通過對議員選舉的影響來影響立法。立法都是由立法機關(guān)來進行的。在實行代議制的各國，嚴(yán)格意義的立法機關(guān)都是代表機關(guān)。國會議員的選舉中，各個政黨都會力圖有所作為。在實行總統(tǒng)制的國家，議員選舉是與總統(tǒng)選舉并列的選舉制度和選舉程序。議員選舉的重要性僅僅次于總統(tǒng)選舉，是影響國家政治生活和社會發(fā)展的重大因素。在實行議會民主制的國家，議員選舉中的獲勝政黨即成為執(zhí)政黨。議會選舉具有更為重大的意義。不論是在什么體制之下，議員選舉也就是對立法機關(guān)組成人員的選舉，其選舉結(jié)果也就意味著政黨在這一競爭上的勝負(fù)。議員選舉結(jié)果直接影響著議會的組成，也制約著議會未來的政治傾向和政治運行。立法是議會的基本職能，其政治傾向一定會表現(xiàn)在其立法之中，成為主導(dǎo)其立法發(fā)展的內(nèi)在因素。政黨參與了議員選舉，當(dāng)然也就等于參加了立法機關(guān)組織人員的選舉。在議會選舉中獲勝的政黨，其政治主張就有可能通過議會的立法程序而得以貫徹。政黨在選舉中獲得的議員席次，為立法機關(guān)的工作奠定了最根本的、決定性的政治基礎(chǔ)。

二是政黨通過自己的議會黨團來影響立法。議會中相同黨派的議員為了形成整體力量就會組成議會黨團。議會黨團在議會的每一個決策中都會發(fā)揮重要的作用。立法當(dāng)然是議會黨團所關(guān)注的。在立法提案提出之前，議會黨團都要進行審議和審查，以求形成集體意志。議會黨團會將本黨議會黨團準(zhǔn)備的立法提案，與其他政黨或政治力量進行協(xié)商。通過協(xié)商使本黨的提案能夠得以通過，從而成為立法。有的國家，議會黨團內(nèi)部有著嚴(yán)格的紀(jì)律，要求本黨的所有議員都必須按照黨團的統(tǒng)一意志行事。為了保證紀(jì)律，許多國家的議會黨團還設(shè)立了督導(dǎo)員。督導(dǎo)員由黨的領(lǐng)袖任免，執(zhí)行領(lǐng)袖指示，監(jiān)督本黨議員按照黨的意志和決定開展工作，其中以英國工黨的督導(dǎo)員制度最為典型。督導(dǎo)員的職責(zé)為協(xié)助本黨領(lǐng)袖了解黨內(nèi)情況，督促本黨議員遵守黨的紀(jì)律，用強制的辦法使本黨議員按黨所規(guī)定的方針在議會中發(fā)言和投票，對不聽從命令的議員采取懲戒措施，直至建議領(lǐng)袖將他們開除議會黨團。⑦政黨通過議會黨團的運作，從而實現(xiàn)自己對于立法的掌控，實現(xiàn)自己在立法上的目標(biāo)。

三是政黨通過自己黨員在議會中的作用來影響立法。首先，各個政黨可以使自己認(rèn)為很優(yōu)秀的黨員通過法定途徑，成為議員，確保他們在議會的立法工作中堅持自己的黨性原則，忠誠于本黨的事業(yè)。其次，各個政黨還可以通過對在議會中表現(xiàn)卓著的黨員給予鼓勵，來倡導(dǎo)本黨的政治主張，及對議會中其他黨員進行引導(dǎo)和示范。再次，各個政黨也可以通過對在議會中背叛自己政黨主張的黨員加以懲戒直至開除，或者在其他方面不再予以重用，從而使本政黨的意圖在議會中得以貫徹。⑧政黨在立法機關(guān)的這些作為，都會對立法產(chǎn)生重要的影響。

政黨與行政。政黨與行政的關(guān)系，即是政黨與政府之間的關(guān)系。只要是有政黨制度的國家，無論是采用什么政黨制度或政治制度的國家，政黨與政府之間都有著密切的聯(lián)系。這種關(guān)系是公開而顯明的，政黨和政府都不會加以掩蓋，也無法加以掩蓋。對此，可從政黨制度和政治制度的兩個角度進行分析：

首先，從政黨制度的角度來看政黨與行政的關(guān)系。世界上的政黨制度可以分為政黨競爭制和政黨非競爭制。在政黨競爭制的國家，憲法和法律對于誰為執(zhí)政黨并無明確的規(guī)定。只是由在總統(tǒng)選舉中獲勝的政黨作為執(zhí)政黨，掌握國家行政權(quán);或者由在議會選舉中擁有多數(shù)席位的政黨作為執(zhí)政黨，通過組閣來掌握國家行政權(quán)。通過競選總統(tǒng)獲勝而成為執(zhí)政黨的政黨，它與國家行政機關(guān)之間的密切關(guān)系，當(dāng)然是十分清楚的。政府就是由執(zhí)政黨來擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)并組織的。通過競爭議會席位獲勝而成為執(zhí)政黨的政黨，他們由于在議員選舉中獲勝，并在議會中占有多數(shù)席位，當(dāng)然地在組閣上具有決定性的權(quán)力，甚至就由他們組閣。這樣建立的政府，其屬性顯然是歸屬于執(zhí)政黨的。在政黨非競爭制的國家，往往實行的是一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的制度或單一政黨制度。在這樣的國家，往往由法律規(guī)定某一政黨是國家的執(zhí)政黨，或者賦予其執(zhí)政黨地位。執(zhí)政黨作為這個國家的領(lǐng)導(dǎo)黨或執(zhí)政者，對于行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和控制是必然的，甚至是法定的。因為政黨制度的不同，政黨非競爭制國家容易出現(xiàn)以黨代政、黨政不分的情形。

其次，從政治制度角度來看政黨與行政的關(guān)系。在總統(tǒng)制國家，執(zhí)政黨也就是其領(lǐng)袖被選舉為政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的政黨。執(zhí)政黨的領(lǐng)袖當(dāng)然地成為政府的首腦，政府的組成人員由其提名，經(jīng)議會批準(zhǔn)。政府在行政中必然會貫徹執(zhí)政黨的政治意圖，追求執(zhí)政黨的政治目標(biāo)。在議會制國家，在議會中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟為執(zhí)政黨，由其組織內(nèi)閣，內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé)。在這樣的政治體制之中，執(zhí)政黨同樣會主導(dǎo)政府的政策和行政活動。

政黨與司法。政黨與司法之間的關(guān)系，十分復(fù)雜：一方面，各個政黨都希望能在國家的司法問題上發(fā)表自己的主張，并實現(xiàn)自己的主張;另一方面，國家在制度建構(gòu)上又反對任何政黨直接干預(yù)司法。在社會實際中，也出現(xiàn)了兩個方面的情形：一方面，政黨實實在在影響著司法;另一方面，政黨又因為制度的原因難以干預(yù)司法。

政黨影響司法的途徑主要有這樣的幾個方面：其一，通過法官的任命來影響司法。在美國，聯(lián)邦法院的法官由總統(tǒng)提名、參議院同意任命。在英國，大法官、上訴法院的法官、主事官、高等法院首席法官、軍事法院法官都是由首相建議、國王任命的。其他普通法官則是由大法官建議、國王任命的。在法國，其憲法委員會擔(dān)負(fù)著監(jiān)督總統(tǒng)和議員選舉合法性，并裁決相關(guān)爭議的重任;其行政法院有權(quán)審議政府法令、行政措施和總統(tǒng)命令的合憲性問題。其中，憲法委員會的9個成員由總統(tǒng)、國民議會議長和參議院議長各任命3人組成，總統(tǒng)則是該委員會的終身委員。行政法院則由總理擔(dān)任院長。美、英、法三國的總統(tǒng)、首相，無不是執(zhí)政黨的領(lǐng)袖。議會及其議長也不可避免地具有政黨的屬性。其二，通過法官的政黨傾向來影響司法。法官本身也是有政黨傾向的。法官的政黨傾向，盡管在法律上不能成為影響司法裁判的正當(dāng)理由。但事實上對于司法裁判的影響是不容忽視的。美國2000年大選中發(fā)生了民主黨的戈爾與共和黨的小布什誰應(yīng)當(dāng)選的爭議。勝負(fù)的關(guān)鍵在于對佛羅里達(dá)州的選舉是否重新計票。如果重新計票就必須等待重新計票的結(jié)果才能確知誰能當(dāng)選，如果不重新計票，就是小布什當(dāng)選。結(jié)果美國聯(lián)邦最高法院的裁決是駁回民主黨的重新計票請求，維持原有的計票結(jié)論。這樣，共和黨的小布什就自然勝出了。盡管在這里政黨的因素具有怎樣的影響難以確知，但是，具有共和黨傾向的法官占有多數(shù)是不爭的事實，其中政黨因素也許就發(fā)揮了重要的作用。其三，通過檢察官來影響司法。不論如何定位檢察官是否屬于司法的范疇，但是他至少與司法緊密聯(lián)系，甚至關(guān)系到某些司法程序能否啟動以及如何運行。所以檢察官對于司法的影響是十分重大的。美國的聯(lián)邦總檢察長，兼任聯(lián)邦政府的司法部長，代表政府參與聯(lián)邦最高法院審理的重大案件的訴訟活動。他對司法的影響是重大的。但他作為執(zhí)政黨領(lǐng)袖選拔、任用的政府法律官員，當(dāng)然會有自己的政黨傾向并受政黨主張的影響。

政黨對于司法的影響受諸多方面的制約，這主要表現(xiàn)在：一是并不是所有的總統(tǒng)或首相都會提名法官人選。因為有的總統(tǒng)或首相在其任內(nèi)就沒有任命法官的法定機會，所以，盡管總統(tǒng)或首相及其代表的政黨希望在法官選任上有所作為，但是由于缺乏機會，也就無可奈何。二是法官一旦被任命，他至少在法律上不是某一政黨的法官，政黨沒有理由要求某法官必須與某黨保持一致，法官也不會因為違背某黨意愿而受到某種責(zé)罰。法官的裁判在理論和法律上是不受政黨制約的。三是任何政黨都不能直接對法官如何裁判發(fā)號施令。政黨對于司法的影響總是間接的，直接的干預(yù)往往會招致敵對政黨的反對和法官的抵制，也可能使一個政黨處于非常不利的輿論地位。所以政黨對于司法的影響總是以各種間接的方式施加。四是法院內(nèi)沒有政黨組織的設(shè)置，這從組織上消除了政黨對于司法的直接干預(yù)。任何政黨的組織意圖都只有通過其組織機構(gòu)或?qū)蛹壊趴赡鼙徊徽鄄豢鄣刎瀼?，一旦遠(yuǎn)離組織體系，黨的影響力就會減弱。政黨對于司法的影響之所以遠(yuǎn)不如政黨對于議會的影響，一個極為重要的原因就是，政黨在議會中有組織，而在法院中沒有。

政黨與守法。政黨守法是指政黨對內(nèi)對外的活動都必須在法律的范圍之內(nèi)，不得違反法律。無論是什么政黨都不應(yīng)該超越法律的規(guī)定。如果是執(zhí)政黨，它為了整個國家和社會的利益，也應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律。如果是非執(zhí)政黨也同樣必須遵守法律，否則由執(zhí)政黨主導(dǎo)的國家權(quán)力就會強制非執(zhí)政黨嚴(yán)格守法，并承擔(dān)違法的法律責(zé)任。

政黨既是一種社會政治現(xiàn)象，也是一種特定的社會政治組織。政黨當(dāng)然會被納入社會管理的范疇，由法律調(diào)整;黨也必須遵守和服從法律。法律具體地規(guī)定著政黨組建的程序和登記的辦法等。法律為政黨活動提供根據(jù)和準(zhǔn)則。政黨作為政治主體當(dāng)然享有自己的政治權(quán)利，法律就是政黨政治權(quán)利的根據(jù)。每一個政黨都有權(quán)依法處理自己的對內(nèi)對外事務(wù)。政黨的權(quán)利在受到國家尊重的同時，政黨也需要嚴(yán)格地遵守和服從法律。享有法律權(quán)利，履行法律義務(wù)，是法律對每一個政黨作為一個社會政治主體的基本要求。

政黨的內(nèi)部管理活動也得遵守法律，至少不得違反法律。政黨是一個組織系統(tǒng)。作為一個組織系統(tǒng)當(dāng)然自己內(nèi)在的管理，政黨內(nèi)在的組織機構(gòu)具有對內(nèi)管理的職權(quán)。這種職權(quán)不是法律性質(zhì)的管理，但又與法律密切相關(guān)。首先，政黨的內(nèi)部管理，法律原則上不予以過問。政黨內(nèi)部的任何組織調(diào)度、人事變化乃至紀(jì)律處分都是一個政黨自己內(nèi)部的事務(wù)，它依賴于政黨自己的規(guī)章制度來解決。法律不會對一個政黨內(nèi)部的管理行為進行規(guī)范。其次，政黨內(nèi)部的管理不得違反法律的禁止性規(guī)定。這方面涉及的問題頗多，至少包含以下的幾個方面：一是政黨不得煽動對現(xiàn)存社會秩序的破壞，否則就是非法的。任何一個社會，其管理者基于種種原因都會維護自己的秩序。對于嚴(yán)重破壞社會秩序的行為都會規(guī)定為犯罪，而加以制裁。二是政黨對自己成員的紀(jì)律處分不得侵犯法律所保護的公民個人權(quán)利。如果發(fā)生作為其成員的法定權(quán)利遭到侵犯的情形，應(yīng)該允許相應(yīng)的成員以公民的身份尋求和獲得法律救濟。法律也應(yīng)當(dāng)給予作為任何政黨成員的公民以法律保護，保證其合法的權(quán)益不因加入某政黨而受到侵犯。

世界政黨法治化實踐對中國的啟示

研究世界各國政黨的法治化實踐，對于我們進行社會主義法治建設(shè)具有極為重要的參考意義。

合法應(yīng)該是所有政黨共同的原則，也是所有法律對政黨的普遍要求。根據(jù)法律面前人人平等和過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，所有違法的政黨都必須承擔(dān)違法的法律責(zé)任。政黨違法行為一旦發(fā)生，法律受到了傷害，社會受到了傷害，政黨也可能受到傷害，因此，倡導(dǎo)政黨守法，是法律、社會、政黨的三重要求。中國共產(chǎn)黨是一個以服務(wù)人民利益為根本宗旨的黨。這樣的黨，它就必須真誠地推動法治，以自身的法治化帶動整個國家和社會的法治化。中國共產(chǎn)黨的法治化，不是國家和社會法治化的被動產(chǎn)物，而是國家與社會法治化的積極的牽引動力和推動力量。

政黨法治化是中國共產(chǎn)黨法治重任的現(xiàn)實要求。中國共產(chǎn)黨的法治化是中國特色社會主義發(fā)展的現(xiàn)實要求，具體說來，這是依法治國的要求，是依法執(zhí)政的要求，是長期執(zhí)政的要求。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民依法治國，就必須以自己的依法治黨作為表率;要實現(xiàn)依法執(zhí)政，就必須以自身的法治化建設(shè)作為主體建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。依法治黨是從嚴(yán)治黨的重要手段，是黨實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的法治保證。沒有自身的法治化，就沒有自己執(zhí)政之下的國家和社會的法治化?？v觀人類的社會發(fā)展史，我們不難發(fā)現(xiàn)只有法治才能使國家和社會長治久安，才能使執(zhí)政黨長期執(zhí)政和牢固執(zhí)政。

執(zhí)政黨和參政黨都必須積極推動自身的法治化。尊重和服從法律，是任何政黨的義務(wù)，也是在野黨的義務(wù)。理性的在野黨，愿意選擇與執(zhí)政黨的對抗，也不會選擇對于法律的對抗。因為前者只是政治分歧，它是不同政黨之間正常的政治態(tài)度;后者則是法律上的是非，它事關(guān)政黨的合法與違法，也事關(guān)政黨的存亡。從根本立場上講，在野黨也同樣不會選擇違法。

在中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨掌握著國家的權(quán)力，主導(dǎo)著國家政治與社會發(fā)展。執(zhí)政黨當(dāng)然會把維護法律秩序作為自己的使命，因為它與它主導(dǎo)的政治秩序和社會秩序密切相關(guān)。作為參政黨的其他民主黨派是執(zhí)政黨的輔助者，對既有的法律存在不同意見，完全可以通過與執(zhí)政黨之間協(xié)商的方式，通過必要的法律途徑來加以解決。在法治狀態(tài)中，任何政黨都必須對自己的違法行為承擔(dān)法律后果。在理論上、在應(yīng)然的意義上，參政黨都不會、都不應(yīng)違法，甚至應(yīng)該進一步成為政黨、政府、國家、社會法治化的推動力量。

（本文為國家重點項目“法治中國建設(shè)若干創(chuàng)新理論與實踐問題研究”階段性成果，項目編號：14AZD136）

【注釋】

①②④⑤⑥李步云主編：《憲法比較研究》，北京：法律出版社，1998年，第950～989頁，第990～991頁，第994～991頁，第1004～1005頁，第1011～1012頁。

③[荷]亨利·范·馬爾賽文等：《成文憲法比較研究》，陳云生譯，北京：華夏出版社，1987年，第95頁。

⑦⑧王長江，姜躍等：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政方式比較研究》，上海人民出版社，2002年，第72頁，第72～73頁。

責(zé)編 /張曉