鄭國棟

決策與執(zhí)行是現代公共管理的巨大飛躍。它實現了政治與行政分開、決策與執(zhí)行分開，為決策合理化和行政管理專業(yè)化提供了一項制度保障。

眾所周知，根據我國憲法規(guī)定，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。同時，政府組織法又規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。可以說，我國地方政府的運行一直在探索個人負責和集體領導的最佳結合方式。

筆者曾經到加拿大專門進行地方政府運作的實地調研。加拿大特色的地方政府“集體領導制”可能會對我們有一定啟發(fā)。

在加拿大，地方政府決策完全實行集體決策，有一套加拿大特色的集體領導制。所謂地方特指省政府以下的地方政府。加拿大各省根據人口多少確定地方政府的級別，各省之間不一樣。

在不列顛哥倫比亞省，省之下是區(qū)政府，區(qū)下有市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村等政府，區(qū)之下的政府都是平級的，區(qū)政府相當于小聯邦，不能直接命令那些市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府。在安大略省，地方政府分二級政府和單級政府。所謂單級政府，就是其下沒有下級政府，其上就是省政府。任何一個規(guī)模的地方政府在理論上都可能是單級政府，影響因素有政府規(guī)模和地理位置。比如希爾頓海濱村，在休倫湖的北頭，周邊人口稀少，附近既沒有設縣也沒有設區(qū)，所以就是單級政府，用我們的話來說，就是省轄村。

盡管有這么多不同，有一點卻是一樣的，各省地方政府都實行議會-經理制模式的權力結構。地方議會-經理制在20世紀初起源于美國，后來普遍實行于加拿大地方政府。一般來說，地方議會由選民直接選出或間接選舉的議員和政府首長（市長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長、村長，為了敘述方便，以下僅以市長代稱）組成。盡管產生方式有所不同，議會決策的形式是一樣的。

加拿大渥太華，民眾在國會山前做瑜伽。夏天的每周三，這里都有免費的瑜伽公開課。

地方議會由議員和市長組成。議員的選舉可劃分選區(qū)，也可由本地居民全體選舉，這要看地方政府的大小，轄區(qū)比較大的一般劃分選區(qū)，轄區(qū)比較小的不需要劃分選區(qū)。市長是全體選民選舉。地方議會是一個議行合一的機構，創(chuàng)制地方行政法規(guī)和做出行政決策，表決預算，決定人事任免。

在地方議會-經理模式中，市長是弱權首長，在議會中跟一般議員是平等的，在決策中的權力并不比一般的議員大，所有決策都是議員們一人一票表決的，多數通過即可。

安大略省倫敦市有36萬人口，是加拿大第11大城市，這個城市大得足可獨立，所以是單級政府。分成了14個選區(qū)，14個議員和1個全市市民選舉的市長組成議會。不論什么事，都是市長跟議員投票表決。

世界滑冰錦標賽2013年3月在倫敦市舉行，有人提議花60萬加元租一套燈光設備，舉行燈光表演。有些議員很希望借此機會宣傳倫敦，有些議員覺得太鋪張，2012年1月10日的議會上，7票∶6票否決了此項提議。這次議會開會，市長和另一位議員并不在場，但是議會開會到了法定人數，有一位議員擔任會議主席，市長在不在場，決策照樣進行。

每次投票，議會墻上的那個投影屏幕會顯示誰投了贊成票，誰投了反對票，誰棄權，會議記錄里也把投票結果記錄下來。

政府預算是議會集體投票表決，市長絕對沒有決定財政大權的一支筆。市政預算一般在每年的夏天就開始了，市長會告訴行政部門一個房產稅增幅，讓行政部門照此造表。等造完預算表，行政部門就把表格提交議會，議會審議并批準預算，這個過程是公開的，民眾可以到議會列席旁觀。大家會看到議員們爭論不休，市長只不過是爭論中的一員而已，市長的話不僅不能一錘定音，常常會有議員高聲反對。

安大略省倫敦市市長在2012年秋季像過去兩年一樣希望2013年房產稅零增長，因為他在2010年競選市長的時候許諾在其任職的4年內房產稅零增長，可是，如果繼續(xù)保持房產稅零增長，政府不得不削減公共服務，比如減少公共圖書館開館時間，減少對低收入家庭的支持服務等。在老百姓的壓力下，議員們就2013年預算最后投票，以8∶7的結果贊成房產稅提高1.2%，讓市長的競選諾言落空。這對市長是很大的政治打擊，政治人物言而無信，政治生命也就快終結了。但是市長不能左右其他人投票，別無辦法，只好認命。

人事任免權也是議會集體投票表決。政府經理是議會集體考察、面試并決定錄用。2014年冬天，馬尼托巴省溫尼伯市需要招聘城市經理，市長在11月先任命了一個城市經理甄選委員會，8個市議員和市長組成了甄選委員會，而城市經理的人選由政策執(zhí)行委員會推薦。甄選委員會確定少數幾個候選人再由議會投票表決。一般公務員的錄用，是政府經理領導下的人事部門考察，最后由議會集體投票決定。在比較大的城市，市長有自己的秘書，市長除了有權決定自己的私人秘書外，市長個人沒有人事任免權。

政府首長一般主持議會會議，但是不能利用會議主席的位置發(fā)言，要發(fā)表政見的話，必須跟另一個議員換座位，離開主席的位置，發(fā)言完畢才可以回到主席的位置上。這是法律規(guī)定。

我在安大略省倫敦市議會當了很長時間的觀眾，經常看到市長為了發(fā)言而換到另一個議員的位子上去。有的地方為了省去政府首長換位子的麻煩，另設了一位議會主持人，政府首長連會議主持的位子也不坐了，多倫多的市長就不坐在主席臺上，這樣保證了決策過程中的平等。

從媒體來看，政府首長似乎很風光，媒體會說市長決定任命某人為政府經理，市長說政府要開發(fā)一個大工程，其實政府首長只是代表議會對外發(fā)言而已。

議會決策集體討論，議員與市長平等，一人一票，為決策的充分論證提供了制度條件，個人一拍腦袋就決策的事情就不大容易發(fā)生了。

在地方議會-經理制模式中，決策權與執(zhí)行權分離，議會負責決策，經理只是執(zhí)行。經理是地方議會聘用的，只要議會滿意，經理可以長期任職。經理的正式頭銜是首席行政長官（Chief Administration Officer，CAO），在城市里一般叫城市經理，在澳大利亞一般叫政府經理。

安大略省倫敦市政府經理是我的指導老師教過的學生，我通過老師介紹認識了他，有機會參觀了他所領導的政府領導團隊會議。一般來說，每個地方政府各部門經理組成領導團隊，在政府經理的領導下各自負責具體部門的工作。倫敦市每周二上午召開領導團隊會議，討論如何執(zhí)行議會的決策，有什么新問題和建議等。這是他們的工作會議，這個過程是不對外開放的，議會議員不參加。因為不對外開放，我參觀的時間也不長，我的印象就是他們在反復討論，一個提議或方案要討論很長時間。

決策與執(zhí)行是現代公共管理的巨大飛躍。它實現了政治與行政分開，決策與執(zhí)行分開，為決策合理化和行政管理專業(yè)化提供了一項制度保障。地方議會在實行議會-經理模式之前，政黨和政治紛爭與行政執(zhí)行不分開，市長執(zhí)行的時候受到各方政治力量的掣肘，使得行政執(zhí)行非常困難。實行議會-經理制后，政治紛爭只停留在議會之內，議會達成共識做出決策后交給經理去執(zhí)行，行政執(zhí)行就順暢多了。

議會實行集體決策，政府首長或者議員因為不能介入執(zhí)行，也就不能在執(zhí)行中預留尋租的漏洞。經理不能參與決策，當然也不能為自己執(zhí)行過程預設尋租的機會。經理聽命于整個議會而非某個人，在公開的會議上，議員和市長可以跟政府經理自由討論工作事務，但是絕對不能私下乃至會議上以個人名義給經理下命令。決策者不可能命令執(zhí)行者，勾結謀私也就很困難。

而因為政府經理在議會決策過程中只是提供咨詢，不參與議會政治爭吵，可以集中精力最好政策的實施和執(zhí)行，工作可以做得更專業(yè)、更細致，有利于服務水平的提高。政府經理制實行100多年來，充分證明了其長處和優(yōu)點。加拿大地方議會在聘用經理的時候，也非常注重其工作經歷和業(yè)務素質，法律專業(yè)、經濟學專業(yè)和公共管理專業(yè)的碩士學位已經成了對經理的基本要求。能夠在政府經理聘任中勝出的一定是管理素質高的。

加拿大地方政府的權力來自省政府，地方政務公開的具體要求由各省立法制定。各省專門規(guī)范地方政府的法律一般叫作《地方政府法》，盡管表述方式不一樣，在內容上各省之間差別不大。安大略省《地方政府法》是這樣規(guī)定的：除法律規(guī)定的外，如涉及勞資關系、土地買賣、個人隱私的討論會等可以不公開，其他所有會議向民眾開放，所有會議指地方議會會議、地方議會下屬委員會會議。

決策過程公開是決策過程全部公開，從一件事務的動議開始直到在議會表決結束為止的整個過程是公開的。

我剛到加拿大研究地方政府的時候，導師讓我多去市議會觀看。第一次去安大略省倫敦市政府我發(fā)現政府大樓門口沒有門衛(wèi)，可以自由出入。大廳左側有一個接待臺，如果你不去問接待員，他們也不會問來人是干什么的。后來我到周圍的政府調研，為了測試加拿大人的態(tài)度，我第一句話是，“我能用一下廁所嗎？”前臺接待員都是笑臉相迎，告訴我?guī)谑裁吹胤?。等我出來，還是看到了笑臉。這時候，我才拿出校園卡當作身份證明，告訴他們我是訪問學者，專門研究加拿大地方政府，再問我是否可以參觀他們的議會。他們都會很高興領我參觀。

民眾可以到現場旁聽，無須登記。平常議會開會，觀眾不多，政府預算開會，人多得坐不下。政府官方網站同步播放會議過程。這些錄像在會后都掛在其官方網站上，隨時可以看。這樣的決策過程不僅公開了決策內容，也公開了每個議員的政治立場、態(tài)度和能力，所以，每個議員都盡量把自己最好的一面表現出來，免得下次選舉不受人歡迎，大大提高了議員為民眾服務的意識和水平。

安大略省倫敦市議員們在北墻根坐成弧形，面對政府經理領導的行政部門事務官。在事務官的后排，是媒體專用座位。媒體可以不受限制地在會議現場報道。倫敦市有36萬人口，有4家紙質媒體，一家全國性的電視媒體（城市電視）常駐這里，有13家電臺。

另一方面，法律禁止議會在議會場所外私下開會，這是決策要公開的另一面。如果有人認為議會違反了法律，可以向省巡視官投訴。安大略省巡視官2015年1月20日和2月12日分別收到了麥莫力克和蒙蒂斯鄉(xiāng)的民眾投訴，說鄉(xiāng)議會在1月12日、19日，2月9日召開了閉門會，但是沒有對會議要討論的問題事先公開足夠的信息，會議結束后也沒有對所達成的決議公開足夠的信息。

省巡視官經過調查，發(fā)現該鄉(xiāng)議會確實沒有對決議內容公開足夠的信息，還不當引用了地方政府法，同時還發(fā)現會議違背了本地的程序法，開會時間超過了夜間11點宵禁。省巡視官裁定以上幾條違法，并提出了矯正建議。省巡視官利用網絡發(fā)布了調查結果。省政府一方面要求地方議會必須公開，同時禁止法律規(guī)定除外的會議不得開成閉門會，保證了決策過程的公開。

如果議員們?yōu)榱耸褂米h會的權力、或議會委員會的權力而在議會之外聚到一起，這樣的聚會就違法了。如果把公事帶到議會之外的場所去討論，就可能把議會變成空架子，這正是禁止到外面開會的目的。政府把公務會議帶到避暑山莊開會的事情是不可能發(fā)生的，“開大會解決小問題，開小會解決大問題，不開會解決關鍵問題”的事情也不會發(fā)生。

決策過程公開對制約腐敗有極其重要的意義，地方政府決策過程公開是保障地方政府透明、清廉、為民服務的重大措施。決策不公開，決策權可能會變?yōu)檎茩嗾叩奶貦?。如果決策過程不公開，議會也可能變成集體腐敗，暗箱操作也會導致窩案。

決策者權力平等、決策與執(zhí)行分開、決策過程公開，是當今地方政府治理的最佳形式之一，對我們有一定啟發(fā)。