張璐晶 王紅茹 陳惟杉 徐豪

近日，中央電視臺報(bào)道了遼寧、吉林兩省中儲(chǔ)糧下屬糧庫等在政策性糧食收儲(chǔ)和銷售出庫過程中，存在以陳糧頂新糧、惡意套取價(jià)差補(bǔ)貼等問題。這引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，并質(zhì)疑中儲(chǔ)糧為什么改不了“老毛病”。

事件曝光后，國家糧食局下發(fā)了對收儲(chǔ)企業(yè)執(zhí)行國家糧食購銷政策情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查的緊急通知。中國政府網(wǎng)4月22日消息稱，國務(wù)院總理李克強(qiáng)對此高度重視并作出重要批示，強(qiáng)調(diào)此事性質(zhì)惡劣，要求進(jìn)行徹查、依法問責(zé)，并舉一反三，抓緊完善監(jiān)管制度，堅(jiān)決堵塞漏洞，切實(shí)守住管好“天下糧倉”。

如何守住、管好“天下糧倉”？學(xué)者建議，在糧食流通領(lǐng)域建立第三方監(jiān)管機(jī)制，并加大反腐力度。與此同時(shí)，今年年初中央再次強(qiáng)調(diào)的糧食安全省長責(zé)任制（民間稱之為“省長管糧”），更被各界寄予厚望。

學(xué)者為管好“天下糧倉”開出“藥方”——“省長管糧”、反腐、第三方監(jiān)管

據(jù)央視報(bào)道，一些中儲(chǔ)糧糧庫和糧商相互勾結(jié)，用陳糧頂替新糧賺取差價(jià)，每噸達(dá)700元，若買2萬噸，差價(jià)可達(dá)千萬。

“糧食安全是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。我國建立糧食儲(chǔ)備制度，就是為了確保糧食安全?，F(xiàn)在糧倉里出了‘碩鼠’，不能不引發(fā)人們對糧食安全的關(guān)注。”中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀研究室主任黨國英接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示。

4月18日上午，吉林省糧食局、中儲(chǔ)糧吉林分公司及相關(guān)部門召開了緊急會(huì)議。吉林省糧食局局長韓福春在緊急會(huì)議上說：“在這個(gè)問題上，實(shí)實(shí)在在給咱們敲響了一個(gè)警鐘，觸目驚心。”據(jù)了解，經(jīng)國家糧食局授權(quán)，吉林省糧食局將聯(lián)合多個(gè)相關(guān)部門，對吉林省所有的糧食儲(chǔ)備庫進(jìn)行普查，并預(yù)計(jì)于4月底前完成普查。據(jù)媒體4月20日報(bào)道，由國家糧食局、中儲(chǔ)糧總公司和遼寧省農(nóng)委組成的聯(lián)合調(diào)查組也已進(jìn)駐事發(fā)糧庫，現(xiàn)場查封該糧庫收儲(chǔ)的2.5萬噸稻谷。

黨國英認(rèn)為，中儲(chǔ)糧出現(xiàn)糧庫和糧商用陳糧頂替新糧賺取差價(jià)的問題，主要問題是監(jiān)管不力。“在利益驅(qū)動(dòng)下，有人就違法亂紀(jì)。監(jiān)管漏洞非常明顯的情況下，腐敗就容易發(fā)生。”黨國英說，“杜絕這類事件的發(fā)生，需要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，建立第三方監(jiān)管機(jī)制，糧食在流通領(lǐng)域質(zhì)量的測定，應(yīng)該有一個(gè)中立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)反腐不能松懈，要老虎蒼蠅一起打?！?/p>

在黨國英看來，為了守住管好“天下糧倉”，近些年來，中央對糧食安全的投入越來越大，今年年初國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》就是突出地方在維護(hù)糧食安全方面的主體責(zé)任、加大投入的體現(xiàn)?！霸缭谑嗄昵埃覈痛_立了‘米袋子’省長負(fù)責(zé)制，這次是強(qiáng)化事權(quán)與責(zé)任?！秉h國英對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)，省長的責(zé)任就更應(yīng)該強(qiáng)化，如果政府部門的責(zé)任和監(jiān)管到位了，也就減少了糧食安全問題發(fā)生的可能?！?/p>

“管好‘天下糧倉’的確任重道遠(yuǎn)。糧食安全可以說也一直是每年中央‘一號文件’的主題之一?！秉h國英告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“現(xiàn)在我們國家的糧食生產(chǎn)能力已經(jīng)完全可以滿足國內(nèi)的需要，主要問題是我們在國際市場上缺乏競爭優(yōu)勢。中國的糧食安全要放在國際市場的大背景下來考慮?！?/p>

國務(wù)院首次以專門文件明確“省長管糧”的事權(quán)與責(zé)任

新年伊始，“省長管糧”成為一個(gè)頻繁出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。

1月22日，國務(wù)院公布《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》（下稱《意見》），第一次以專門文件明確各省級政府在維護(hù)國家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任。2月1日公布的中央一號文件在第一部分第一條明確表示：進(jìn)一步完善和落實(shí)糧食省長負(fù)責(zé)制。2月16日，國家糧食局出臺文件提出：力爭從2015年起把貫徹落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制列入?。▍^(qū)、市）政府重點(diǎn)工作任務(wù)。

糧食安全省長責(zé)任制是保障國家糧食安全的一項(xiàng)基本制度。1994年，國務(wù)院首次提出了糧食省長負(fù)責(zé)制，即所謂“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，此后在多個(gè)文件和規(guī)劃中多次予以強(qiáng)調(diào)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)表示，這次國務(wù)院出臺的《意見》，是對落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制度的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，是國務(wù)院第一次以專門文件明確各省級政府在維護(hù)國家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任。

陳錫文表示，《意見》主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了確保國家糧食安全的極端重要性和復(fù)雜性。第二，對各省級政府在維護(hù)國家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任規(guī)定更全面、更系統(tǒng)?！兑庖姟访鞔_的責(zé)任，涵蓋了糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，不僅強(qiáng)調(diào)了糧食的數(shù)量安全，還強(qiáng)調(diào)了糧食的質(zhì)量安全、糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，以及節(jié)糧減損和健康消費(fèi)等。第三，對落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制的規(guī)定更明確、更具體。比如，在加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備能力建設(shè)方面，要求嚴(yán)格按照儲(chǔ)備規(guī)模和完成時(shí)限，抓緊充實(shí)地方糧食儲(chǔ)備，定期將地方糧食儲(chǔ)備品種、數(shù)量和布局等信息報(bào)送國家有關(guān)部門等。在加強(qiáng)糧食流通能力建設(shè)方面，要求將糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施作為重要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施抓緊建設(shè)等。第四，在落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制的機(jī)制上更嚴(yán)格、更嚴(yán)肅。《意見》通篇都在強(qiáng)調(diào)要建立健全維護(hù)國家糧食安全的各項(xiàng)制度與機(jī)制，特別是明確要求建立監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化了對各地落實(shí)糧食安全責(zé)任的考核、追責(zé)和問責(zé)制度，增強(qiáng)了建立健全糧食安全省長責(zé)任制的嚴(yán)肅性，有利于形成落實(shí)糧食安全責(zé)任的長效機(jī)制。

“省長管糧”的十大責(zé)任

強(qiáng)化糧食安全意識和責(zé)任

鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力

切實(shí)保護(hù)種糧積極性

管好地方糧食儲(chǔ)備

增強(qiáng)糧食流通能力

促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

保障區(qū)域糧食市場基本穩(wěn)定

強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全治理

大力推進(jìn)節(jié)糧減損和健康消費(fèi)

強(qiáng)化保障措施和監(jiān)督考核

“省長管糧”管什么

“過去主要考核產(chǎn)能，這次主要考核庫存”

中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，不同時(shí)期，因國家糧食形勢存在著一定的差異，“省長管糧”的主要任務(wù)也存在著一定的差別。

據(jù)李國祥介紹，在糧食省長負(fù)責(zé)制建立初期，我國糧食生產(chǎn)多年徘徊，糧食市場價(jià)格上漲幅度較大，糧食省長負(fù)責(zé)制的主要任務(wù)是增加糧食供給，平抑糧食市場價(jià)格過快上漲。到了上世紀(jì)90年代后期，我國糧食供給過于充足，主產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難，糧食省長負(fù)責(zé)制的主要任務(wù)是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，擴(kuò)大主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)購進(jìn)糧食規(guī)模。2003年我國糧食出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，2004年我國又進(jìn)一步放開了糧食收購市場，糧食省長負(fù)責(zé)制的主要任務(wù)是確保當(dāng)?shù)氐募Z食種植面積和糧食產(chǎn)量不能下降，并要求擴(kuò)大地方糧食儲(chǔ)備。但是，由于糧食儲(chǔ)備需要占用大量資金，支付成本費(fèi)用，很多地方?jīng)]有儲(chǔ)足糧食。主產(chǎn)區(qū)的糧食收儲(chǔ)主要由中央承擔(dān)。2015年又提出省長負(fù)責(zé)制，主要是這兩年主產(chǎn)區(qū)的糧食又多得不得了，糧食庫存積壓得特別厲害，而主銷區(qū)卻不存糧食，實(shí)際上把糧食安全的責(zé)任主要推給中央政府來承擔(dān)。“中央政府花了很多錢，但是糧食儲(chǔ)備的矛盾仍然很突出。所以這次強(qiáng)調(diào)省長負(fù)責(zé)制是想讓省長承擔(dān)更多的責(zé)任，尤其是對于主銷區(qū)來說?！崩顕檎f，“過去省長承擔(dān)的責(zé)任主要是考核產(chǎn)能，這次主要是考核庫存，要把地方庫存存滿，解決中央政府存量過多的矛盾和壓力?！?/p>

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任、連續(xù)12年參與中央一號文件起草的宋洪遠(yuǎn)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，糧食省長負(fù)責(zé)制不是只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，主要講的是以省為一個(gè)單元，由省長來負(fù)責(zé)糧食的供求平衡、市場調(diào)控，既有生產(chǎn)的問題，也有流通的問題，也有調(diào)控的問題，比如浙江省不是糧食主產(chǎn)區(qū)，是主銷區(qū)，省長也要負(fù)責(zé)本省地域內(nèi)的糧食供求平衡問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長徐小青告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)能不能采取措施保糧，能不能在省內(nèi)自求平衡，特別是主銷區(qū)不能認(rèn)為我就是買糧食吃的地方，需要達(dá)到供求平衡的程度，才是糧食安全省長責(zé)任制的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2001年“新糧改”給糧食流通增加了壓力

將全國31個(gè)省份劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)。2015年，13個(gè)主產(chǎn)區(qū)的庫存占到了全國的71%;主銷區(qū)則糧食生產(chǎn)邊緣化，糧食缺口不斷加大

改革開放初期，全國30個(gè)省份有21個(gè)是糧食輸出區(qū)（即主產(chǎn)區(qū)，包括江蘇、廣東、浙江），而到了上世紀(jì)90年代中期，糧食可外銷的省份只剩9個(gè)。

1994年，國務(wù)院在綜合考慮了各省份資源差異和糧食生產(chǎn)傳統(tǒng)等因素之后，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)量的多少，明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等6省份為糧食主銷區(qū)。同時(shí)，國家實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制，作為保障糧食安全的重要手段。此后，在2001年進(jìn)行的新一輪糧改中，浙江因糧食產(chǎn)量和庫存大幅度下降，也被國務(wù)院納入到了糧食主銷區(qū)。此輪糧改重新劃分了糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)的版圖，全國（不含港澳臺地區(qū)）被劃分為13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)主銷區(qū)和11個(gè)基本平衡區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)包括遼寧、河北、山東等;主銷區(qū)為北京、天津、上海等;產(chǎn)銷平衡區(qū)為山西、寧夏、青海等。

這樣的劃分使糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)能穩(wěn)定地發(fā)揮地理資源優(yōu)勢，確保了糧食產(chǎn)能逐步提高。但是，作為主銷區(qū)的地區(qū)由于沒有了糧食生產(chǎn)剛性任務(wù)和硬性要求，主觀上缺乏糧食生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)處于逐漸下滑、耕地面積處于逐漸甚至大幅減少的狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，這些年占用耕地面積上升幅度較大的大多屬于主銷區(qū)。

根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，1996年至2006年，全國耕地減少了約1.24億畝，這些流失的耕地中有超過半數(shù)分布在珠三角和長三角，這些良田沃土被征用后被轉(zhuǎn)變用途，變成廠房、道路、住宅。

2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：東南沿海地區(qū)糧食播種面積不斷減少。浙江、福建、廣東、廣西、海南5省區(qū)糧食面積9年減少1740萬畝，產(chǎn)量下降19億斤。在全國糧食增產(chǎn)的大背景下，糧食生產(chǎn)地域重心由南向北逐漸轉(zhuǎn)移，“北糧南運(yùn)”的糧食流通格局進(jìn)一步凸顯。

今年2月5日，國家糧食局政策法規(guī)司司長顏波接受媒體采訪時(shí)表示，“現(xiàn)在的一個(gè)趨勢是糧食生產(chǎn)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，應(yīng)該說這有利于發(fā)揮資源的比較優(yōu)勢，但另一方面也帶來了流通當(dāng)中的矛盾和保持供求平衡的矛盾?！蹦壳?3個(gè)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%以上，特別是黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、山東、河南7個(gè)北方的主產(chǎn)省份占全國糧食總產(chǎn)量的差不多五成;13個(gè)主產(chǎn)區(qū)的庫存占全國的71%，銷區(qū)占到9%;主產(chǎn)區(qū)的消費(fèi)量占到62%，主銷區(qū)占17%。這種生產(chǎn)和消費(fèi)的布局給糧食流通帶來了很大的壓力。

根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在國家確定的13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中，只有5個(gè)省份能夠穩(wěn)定地輸出糧食（黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽），5個(gè)省份只略有盈余（江蘇、山東、江西、湖南、河北），而遼寧、湖北、四川已經(jīng)成為缺糧省份。未來的糧食輸出只能越來越依靠黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等少數(shù)幾個(gè)省份，而我國7個(gè)主銷區(qū)目前年糧食缺口在7000萬噸以上。

13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)和11個(gè)基本平衡區(qū)內(nèi)部也在分化。在這些地區(qū)，以省城、地級市為重點(diǎn)的區(qū)域正在形成新的實(shí)力強(qiáng)大的“主銷區(qū)”，糧食生產(chǎn)越來越邊緣化，糧食缺口也會(huì)隨著城鎮(zhèn)化而不斷擴(kuò)大?！爸麂N區(qū)”可能由目前的7個(gè)蔓延到大多數(shù)省份的省城，其中，成都最為典型，整個(gè)成都平原，糧食安全缺口近400萬噸。

此外，據(jù)知情人士介紹，作為主銷區(qū)的地方，往往是經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)，從建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、提升糧食科技支撐能力，到扶持支持農(nóng)民種糧、建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，乃至構(gòu)建現(xiàn)代糧食流通市場、提高糧食儲(chǔ)備能力等方面都有較好的財(cái)力人力物力基礎(chǔ)，但現(xiàn)在這種能力并沒有充分發(fā)揮。一些地方本來可以做到的可能做不到，本來可以做得更好的可能做不好，本來通過努力可以解決的可能難以解決，而一些糧食主產(chǎn)區(qū)由于財(cái)力所限，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還很薄弱，糧食產(chǎn)能已接近極限。

國家糧食儲(chǔ)備應(yīng)主要放在主產(chǎn)區(qū)還是主銷區(qū)

“讓主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全埋單是不公平的”

2013年12月14日，以“糧食與國家安全”為主題的第十二屆國家安全論壇上，吉林省原省長洪虎表示，把維護(hù)糧食安全的責(zé)任都加到糧食主產(chǎn)區(qū)的頭上，是不公平的。

洪虎稱，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，中央財(cái)政是包干的，就給固定的數(shù)量，庫存糧食增加的時(shí)候完全要地方資金配套，而糧食的主產(chǎn)省份大多是“財(cái)政的窮省份”，本來財(cái)政就困難，一旦出現(xiàn)賣糧難，還要自己掏錢為國家的糧食安全承擔(dān)責(zé)任去存多余的糧食。

“像這樣的責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)到糧食主銷區(qū)。這個(gè)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)把大量種糧食的農(nóng)田改種經(jīng)濟(jì)作物，種經(jīng)濟(jì)作物的搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，城市化建設(shè)推進(jìn)很快占用了大量農(nóng)田，你富起來了，糧食責(zé)任全部交給了主產(chǎn)區(qū)，我覺得這個(gè)是維護(hù)糧食安全責(zé)任的不公平?，F(xiàn)在我們主產(chǎn)區(qū)能調(diào)出商品糧的越來越少了，如果不采取差別化政策，不增加糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性，從全國形勢來看這對維護(hù)糧食安全是不利的?！焙榛⒄f。

在洪虎看來，國家應(yīng)該在糧食主銷區(qū)多建立糧食儲(chǔ)備庫?！艾F(xiàn)在把大量糧食存在主產(chǎn)區(qū)而不是主銷區(qū)，存在主產(chǎn)區(qū)的糧食損耗費(fèi)用利息要求主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)。一旦發(fā)生糧食安全或者糧食風(fēng)險(xiǎn)問題的時(shí)候，你得長途調(diào)運(yùn)，從主產(chǎn)區(qū)把糧食調(diào)到主銷區(qū)。為什么不能在主銷區(qū)國家有意識多建立糧食儲(chǔ)備庫，在主銷區(qū)加大它的省長米袋子責(zé)任？這樣才有利于從兩頭來維護(hù)國家的糧食安全?！?/p>

誰來監(jiān)管“省長管糧”？

今年2月，國家糧食局出臺文件明確提出，各地要分別于2015年6月底和11月底前將貫徹落實(shí)《意見》進(jìn)展情況報(bào)送國家糧食局，并及時(shí)反饋貫徹落實(shí)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。

一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的情況是副部級單位的國家糧食局如何監(jiān)管正部級的省長們？況且具體的考核標(biāo)準(zhǔn)并沒有公布過，理論上是每年都要考核。比如儲(chǔ)備糧的情況，主銷區(qū)不能倉庫里面完全沒有糧食，全部讓主產(chǎn)區(qū)來儲(chǔ)備;主銷區(qū)的耕地面積不能減少，各省份做到了沒有？類似的可以有很多指標(biāo)。

“省長怕國家糧食局嗎？不會(huì)怕。省長管糧的直接約束手段就應(yīng)該是總理過問。”上述人士說。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長徐小青告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，要考核省長管糧不是國家糧食局、國家發(fā)改委哪一家能管得了的。抓生產(chǎn)的事是農(nóng)業(yè)部來抓，基礎(chǔ)設(shè)施、各項(xiàng)政策補(bǔ)貼是國家發(fā)改委、財(cái)政部搞項(xiàng)目，最終還是要靠國務(wù)院來把關(guān)。

而宋洪遠(yuǎn)則表示，不論什么級別，針對指標(biāo)和任務(wù)都會(huì)有分工和分解，就可以進(jìn)行考核了。按照政府發(fā)的文件，就得是國家糧食局對省長管糧進(jìn)行考核。國家糧食局是具體落實(shí)單位。

此外，在李國祥看來，切實(shí)保障國家糧食安全還得通過法律途徑來實(shí)現(xiàn)。據(jù)其介紹，國家目前還在進(jìn)行糧食立法，在國內(nèi)糧食領(lǐng)域，目前尚無一部完整的法律予以約束，現(xiàn)行糧食管理依據(jù)的是《糧食流通管理?xiàng)l例》。

2012年2月21日，國務(wù)院法制辦公布《糧食法（征求意見稿）》，向社會(huì)各界征求意見。

2014年12月21日，國務(wù)院法制辦將修改后的《糧食法（送審稿）》及其說明全文公布，征求意見。近日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者從全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)了解到，國家發(fā)改委和國家糧食局已將糧食法草案報(bào)送國務(wù)院。