羅紅

【摘要】法治政府實(shí)質(zhì)就是誠(chéng)信、負(fù)責(zé)任、透明政府，而政府公信力實(shí)質(zhì)就是軟實(shí)力和巧實(shí)力，是行政行為得到社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的能力。法治政府與政府公信力是正向關(guān)系，法治政府是政府公信力的內(nèi)在需要和體現(xiàn)。而政府公信力的全面實(shí)施也是對(duì)法治政府的促進(jìn)，只有兼顧，公眾心目中的政府公信力才能躍上一個(gè)臺(tái)階，更接近公眾的心理預(yù)期值?；诖?，站在客觀的角度去評(píng)價(jià)和理清法治政府與政府公信力成為本文的立意所在。

【關(guān)鍵詞】法治政府 政府公信力 關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十八屆四中全會(huì)提出：法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治政府既是法治社會(huì)的基礎(chǔ)，也是法治國(guó)家的關(guān)鍵，重點(diǎn)在于通過確立政府行為的規(guī)范性基礎(chǔ)并運(yùn)用一套公平的規(guī)則設(shè)計(jì)為政府權(quán)力的運(yùn)行提供充分和有效的制約，其核心就是依法行政。法治政府實(shí)質(zhì)就是誠(chéng)信、負(fù)責(zé)任、透明政府，而政府公信力實(shí)質(zhì)就是軟實(shí)力和巧實(shí)力，是行政行為得到社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的能力，而評(píng)價(jià)、理清二者的辯證關(guān)系及系統(tǒng)推進(jìn)二者的實(shí)施則是落實(shí)四個(gè)全面發(fā)展戰(zhàn)略的深入再現(xiàn)。

法治政府及政府公信力建設(shè)回顧及評(píng)價(jià)

回顧。推進(jìn)法治政府建設(shè)一直是我國(guó)的施政理念，是切實(shí)推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的基本準(zhǔn)則和最為重要的內(nèi)容。為適應(yīng)社會(huì)總體發(fā)展的需求以及與世界融合，打造一個(gè)良好的內(nèi)部與外部的政通環(huán)境，依據(jù)國(guó)情中國(guó)政府相繼出臺(tái)一系列有針對(duì)性、體現(xiàn)中國(guó)特色的舉措：1999年頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了此后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則、具體目標(biāo)、要求、主要任務(wù)和措；十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，到2020年法治政府基本建成。從當(dāng)前看，法治政府深入人心正步入常態(tài)，依法行政也已取得重要的進(jìn)展并凸顯其成效。規(guī)范政府權(quán)力的獲得和運(yùn)行的法律制度已在全社會(huì)施行。將行政權(quán)力納入法制化軌道在全社會(huì)也已形成共識(shí)，成為各方的自覺行動(dòng)。建成法治政府對(duì)我們各級(jí)政府來講更是一個(gè)挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

相對(duì)于法治政府，政府公信力是一個(gè)時(shí)代的選題，站在全新的高度理解政府公信力是對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)的根本要求，而且也是我們長(zhǎng)期為之努力的方向。我們黨和政府對(duì)政府公信力始終給予高度的重視，2006年至今每年的政府工作報(bào)告中都提到要提高增強(qiáng)政府公信力。特別是在黨的十七大報(bào)告中，把提高政府公信力首次寫進(jìn)黨的報(bào)告中，標(biāo)志著把提高政府公信力上升到一個(gè)政治層面，黨的十八大報(bào)告又進(jìn)一步指出要增強(qiáng)政府公信力，這些都充分體現(xiàn)出黨和政府對(duì)其的關(guān)注和重視程度，因此，對(duì)政府公信力的關(guān)注，既是現(xiàn)實(shí)對(duì)我們各級(jí)政府的要求，也是為民服務(wù)宗旨的一個(gè)最根本的體現(xiàn)。

評(píng)價(jià)。從客觀的角度看，我國(guó)法治政府的整體水平距實(shí)際要求有距離，公眾的認(rèn)同度不高而且形式化東西較多、推進(jìn)的速度不均衡、保障性措施欠缺、時(shí)效性認(rèn)知不夠。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從目前看，各政府機(jī)關(guān)在推進(jìn)法制政府進(jìn)程中曝露出的具體問題不容小視，個(gè)別政府模式化、套路化已形成常態(tài)。在積極推動(dòng)工作的開展過程中突出自身的利益，形成了一種范式。那種借紙上的理念、漂亮的制度程序公開欺瞞公眾的做法有悖于法律的要求，為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查而有失公允的失規(guī)行為，在公眾中引起強(qiáng)烈的反響。二是按決策程序必須本著公眾參與、專家評(píng)定、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估、合法性審查及集體討論的程序看，有相當(dāng)多的文件的制定透明度不夠，向社會(huì)公布程度距離公眾的需求有一定的差距，公眾的參與度不高，具體的條文的合法性審查不到位，監(jiān)管意識(shí)弱。在個(gè)別政府身上表現(xiàn)出的是文件實(shí)施后評(píng)估跟不上，新的政策與舊的政策銜接不好，往往是形式大于實(shí)質(zhì)性的東西，而且專家出于對(duì)各方利益的考量，在某些方面喪失了專家應(yīng)該秉承的客觀性和公正性，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈的反響。而且在個(gè)別地方集體討論流于形式走過場(chǎng)的現(xiàn)象仍然存在，造成決策完整性的缺失，使法制喪失權(quán)威性。三是對(duì)政府信息公開制度的推進(jìn)缺乏力度，不能兌現(xiàn)對(duì)社會(huì)和公眾的承若。這不僅表現(xiàn)在公開的內(nèi)容，也表現(xiàn)在公開的場(chǎng)所和渠道上，造成信息公開的延遲，難以及時(shí)回應(yīng)公眾，引發(fā)新的矛盾，加劇了依法律法規(guī)做事處理事的難度。成為推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開的阻力。

而政府公信力總體是積極向上的，但政府公信力的缺失仍然存在，這不是偶然而是多年痼疾的結(jié)果。既有歷史方面的原因又有現(xiàn)實(shí)原因，從深層次講就是體制問題。政府公信力暴露出來的缺失歸于四個(gè)“嚴(yán)重”：一是行為方面上的嚴(yán)重缺失。雖經(jīng)過幾次的機(jī)構(gòu)改革，也取得了一定的成效，但在政府的職能定位上仍然不合理和不規(guī)范，缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)的正常秩序，公眾的質(zhì)疑聲從未間斷，而且在部分公職人員身上還存在著責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，官本位思想濃厚，缺乏民本意識(shí)，服務(wù)不到位，甚至法律意識(shí)淡薄，難以適應(yīng)公眾的需求，致使公眾與政府關(guān)系緊張，降低了政府的威信。二是績(jī)效方面上的嚴(yán)重缺失。淡化或去除GDP一直是我們倡導(dǎo)和為之追求的目標(biāo)，盡管國(guó)家出臺(tái)了科學(xué)的綠色GDP的考核指標(biāo)，相對(duì)于國(guó)家來講，地方在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施的動(dòng)力不足，勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程與形象工程仍然存在。從考核方面看，我們現(xiàn)在仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的自上而下的考核模式，在這種模式下地方政府和官員關(guān)注的只能是上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)重視的事情本身，而不會(huì)考慮事情背后本質(zhì)性的東西，無形中加大了政府的運(yùn)行成本。三是政策方面的嚴(yán)重缺失。由于某些地方政府的政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性、科學(xué)性，使得公共政策的時(shí)效性受到公眾的廣泛質(zhì)疑，政策的權(quán)威性也受到極大的挑戰(zhàn)，政策目標(biāo)難以落實(shí)，造成公眾對(duì)政策的信心不足甚至喪失。四是信息公開方面的嚴(yán)重缺失。從實(shí)際來看，有些地方政府信息公開的要求還處于政策層面，公開的內(nèi)容不全面，表面事項(xiàng)比較多，深層次的問題比較少。信息公開也缺乏連續(xù)性，特別是事后公開多，事前、事中公開少，造成公開鏈條缺乏科學(xué)性。應(yīng)付檢查的情況時(shí)有發(fā)生，甚至有些地方還較為嚴(yán)重，走形式的問題成為通??；而且政務(wù)公開信息反饋制度還很不健全、不完善，公開后的聽取和回應(yīng)不到位，更多的是避重就輕遠(yuǎn)離事實(shí)，相對(duì)于公眾和社會(huì)的期望二者存在一定差距，造成了公眾的不滿，影響到社會(huì)生活的正常開展。

理清二者的關(guān)系，有針對(duì)性地系統(tǒng)推進(jìn)

法治政府與政府公信力相互交織，相輔相成，是事物的兩個(gè)方面，從對(duì)其的評(píng)價(jià)可以得出：法治政府與政府公信力是正向關(guān)系，法治政府是政府公信力的內(nèi)在需要和體現(xiàn)，對(duì)此，要實(shí)現(xiàn)二者的良性發(fā)展，就法治政府而言必須從以下四個(gè)方面入手：

一是公職人員不僅要把樹立憲法和法律意識(shí)作為行政行為的基點(diǎn)，把學(xué)法、守法、用法統(tǒng)一起來，在處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和各種利益紛爭(zhēng)中發(fā)揮作用。而且還要進(jìn)一步強(qiáng)化不以權(quán)代法、不以權(quán)壓法、不以權(quán)廢法為底線思維，自覺規(guī)范自己的行為。

二是必須從健全決策程序、強(qiáng)化決策責(zé)任兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，完善決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，做好預(yù)警，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，確保決策科學(xué)合法合規(guī)符合民意。凡涉及重大決策事項(xiàng)，政府各個(gè)部門及環(huán)節(jié)都要在獲取基層各方意見，在調(diào)查研究和充分論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行嚴(yán)格審查杜絕漏洞，并按規(guī)定進(jìn)行集體抉擇，杜絕行政決策中的擅權(quán)、專權(quán)和濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)違反民主科學(xué)決策規(guī)定，出現(xiàn)重大決策失誤、給社會(huì)帶來不良后果造成重大損失的，必須按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，依法追究責(zé)任，不論什么人、什么單位。

三是建立健全科學(xué)的考評(píng)、問責(zé)機(jī)制。健全用制度管權(quán)、管事、管人的體制機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必施問、有錯(cuò)必追究的工作機(jī)制，將依法行政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)同謀劃、同部署、同落實(shí)、同考核，真正實(shí)現(xiàn)合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

四是積極推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)一步完善政府信息公開條例，創(chuàng)新和拓寬公開辦事平臺(tái)。特別要把公共事業(yè)領(lǐng)域的辦事制度和條件、收費(fèi)項(xiàng)目、服務(wù)承諾、監(jiān)督渠道等全部公開，使公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以充分發(fā)揮。并把“三公經(jīng)費(fèi)”作為今后政府信息公開的重點(diǎn)，提高公眾對(duì)政府的信任度。

法治政府的科學(xué)合理運(yùn)作是政府公信力全面實(shí)現(xiàn)的一個(gè)具體指標(biāo)。我們必須選準(zhǔn)突破口、抓住關(guān)鍵點(diǎn)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。而政府公信力的全面實(shí)施也是對(duì)法治政府的促進(jìn)，只有兼顧，公眾心目中的政府公信力才能躍上一個(gè)臺(tái)階，更接近公眾的心理預(yù)期值，2020年法治政府基本形成才不失為既定目標(biāo)，對(duì)此，必須從以下五個(gè)方面入手：

一是強(qiáng)化行政道德，以道德樹公信。從傳統(tǒng)意義上講，走道德化之路仍然是解決政府在公共行政中存在的問題，明確行政發(fā)展方向的首選，因它切合實(shí)際，符合民眾的利益需求，而對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)提出的政治誠(chéng)信、政策誠(chéng)信以及官員的道德誠(chéng)信更集中體現(xiàn)在它是立國(guó)之基，是安民之源，是為政之本。作為公職人員必須以公仆自省，奉行承諾，踐行誠(chéng)信價(jià)值觀，以自律意識(shí)的增強(qiáng)和行政道德的強(qiáng)化為出發(fā)點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)從管理導(dǎo)向逐步向服務(wù)導(dǎo)向觀念的提升，在維護(hù)政府形象中體現(xiàn)自身的價(jià)值。

二是創(chuàng)新政府理念，以服務(wù)推公信。事實(shí)證明，先進(jìn)正確的理念是產(chǎn)生合理恰當(dāng)行為的先導(dǎo)。政府公信力的最終裁判權(quán)還是要掌握在公眾的手中，政府公信力的維持必須要隨著社會(huì)環(huán)境的變化而變化，真正體現(xiàn)出以民為本。所以，政府公信力的提高和重塑，也需創(chuàng)新政府的理念，完成由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，而服務(wù)型政府就是要在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，在公民、社會(huì)、權(quán)利本位的理念指導(dǎo)下，始終把人的發(fā)展作為全社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)和目的，通過法定的程序，依民眾的意志去樹立服務(wù)的新理念，承擔(dān)起服務(wù)的責(zé)任進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。用以民為本的價(jià)值取向，調(diào)整好政府和公眾的關(guān)系，把公眾滿不滿意作為衡量行政機(jī)構(gòu)的標(biāo)尺，加大投入，從根本上最大限度地消除廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品需求與低效的供給之間的矛盾，使為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和更加高效的服務(wù)成為必然。真正實(shí)現(xiàn)從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)型，從市場(chǎng)培育者向市場(chǎng)監(jiān)管者轉(zhuǎn)型 ；從經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)向社會(huì)型公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)創(chuàng)新政府理念還必須要破除那種運(yùn)動(dòng)式治理，形成自覺持續(xù)地改進(jìn)行政機(jī)制以及“民可使由之，不可使知之”的文化慣性。政府與公眾能形成良好的互動(dòng)，讓公眾能看得見、摸得著，以此來提高政府在公眾心目中的威信和地位，從而維護(hù)和擴(kuò)大政府的影響力和號(hào)召力，給民眾以信心，為社會(huì)的良性發(fā)展助力。

三是轉(zhuǎn)變政府職能，以轉(zhuǎn)變帶公信。行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能的突破口就是行政審批制度的改革。本屆政府為增強(qiáng)市場(chǎng)主體和公眾對(duì)政府松綁的實(shí)際感受做了積極的努力，在成立一年多來，就把行政審批作為突破口，自上而下地大力實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度地取消和下放行政審批事項(xiàng)，截止至2014年底，已相繼先后取消和下放了共計(jì)9批共798項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。行政審批數(shù)量的大幅減少，為從無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，工作初見成效，從客觀上也讓公眾和市場(chǎng)主體有了一個(gè)切身的感受，在某些方面成為受益者。但我們必須正視現(xiàn)實(shí)，目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間還有一定的差距，面對(duì)新的形勢(shì)，政府職能轉(zhuǎn)變必須以有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義為目的為己任，這是全面系統(tǒng)推進(jìn)政府公信力的應(yīng)有之義。時(shí)下，中國(guó)政府所倡導(dǎo)和致力于的轉(zhuǎn)變政府職能的改革還必須突出一點(diǎn)，即政府和社會(huì)之間必須要?jiǎng)澐忠粭l合理的邊界，這條邊界就是憲法和法律，政府和公眾必須在憲法和法律嚴(yán)格規(guī)定的各自的領(lǐng)域和活動(dòng)范圍內(nèi)履行好自己的職責(zé)，不能越位。這是政府權(quán)力應(yīng)該止步的地方，法無授權(quán)不可為，這是剛性的需求，政府必須主動(dòng)劃清與市場(chǎng)的界限，界定好自己的角色，從根本上解決缺位、越位和錯(cuò)位的頑疾，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)提供強(qiáng)有力的支撐，提高公眾對(duì)政府的認(rèn)同感和信任。

四是推行政務(wù)公開，以公開顯公信。信息公開，確保公眾知情權(quán)這是建設(shè)陽(yáng)光、透明政府最為根本的一點(diǎn)。信息公開是政府的法定職責(zé)，是政府提高公信力的正途。從當(dāng)前看，對(duì)于公眾普遍關(guān)注的廉潔和社會(huì)公平以及社會(huì)公共安全這些熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問題，公共管理機(jī)構(gòu)在做好日常的自上而下主動(dòng)公開工作的基礎(chǔ)上，必須按照公開為原則、不公開為例外的要求，增強(qiáng)與民眾自身利益相關(guān)，特別是重大事件的資訊的宣傳和落實(shí)的力度，不斷拓展廣納公眾之言的形式和手段。與此同時(shí)還要不斷地完善和拓寬政府信息公開的各種渠道和途徑，密切與公眾的互動(dòng)。政府存在的價(jià)值就是為社會(huì)成員提供好的公共產(chǎn)品和有針對(duì)性的服務(wù)，滿足公眾的利益需求，讓百姓能看得見、聽得懂、信得過、有抓手。一方面要健全政府信息公開的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使互動(dòng)溝通成為常態(tài)，擴(kuò)大政府信息公開的影響力，縮小政府與公眾的距離。另一方面要注重配套制度的建設(shè)，使各方聯(lián)動(dòng)起來，彰顯政務(wù)公開推行的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。只有公開透明，保障人民的知情權(quán)，從公眾的利益出發(fā)與公眾面對(duì)面，敢于糾錯(cuò)，敢于應(yīng)訴，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能從根本上增強(qiáng)公眾的信心，政府的行政權(quán)力才能真正為人民的權(quán)利服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)以公開促公信，提升政府的公信力，為社會(huì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老百姓自己的夢(mèng)想助力。

五是降低行政成本，以節(jié)約贏公信。行政成本的降低是彰顯政府公信力的具體體現(xiàn)。我國(guó)行政成本居高不下是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這既有因財(cái)政預(yù)算約束不利造成的攤大求洋、互相攀比、比富斗富，公務(wù)消費(fèi)支出接待嚴(yán)重超標(biāo)；也有因決策體制不合理，不規(guī)范造成的巨大浪費(fèi)；甚至更有因形式主義蔓延造成的損失。它的頑疾主要源于：思想認(rèn)識(shí)不端正、具體操作不規(guī)范，制度安排的漏洞和缺失以及監(jiān)督制約的不到位。為解決頑疾，中央政府明文規(guī)定：必須重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、決算公開和公務(wù)接待、公車購(gòu)置使用、因公出國(guó)出境經(jīng)費(fèi)的公開。新近又修訂了《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》，對(duì)會(huì)議費(fèi)用做了新的規(guī)定，這些都透露出了中央政府的決心和實(shí)施的力度，目的就是要讓公眾看到政府的誠(chéng)意，了解政府并監(jiān)督政府。一個(gè)浪費(fèi)盛行的國(guó)度，不可能涵養(yǎng)真正的現(xiàn)代文明。作為各級(jí)政府必須要大興節(jié)約之風(fēng)，落實(shí)好中央的有關(guān)規(guī)定，講求實(shí)效，嚴(yán)格把關(guān)，把有限的資金和資源用到刀刃上，自覺地接受來自各方的監(jiān)督，重塑政府在公眾中的威信，提高政府的公信力，以節(jié)約贏公信。我們要站在時(shí)代的高度，秉承對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé)任的態(tài)度，以“取于民有度，用之有止，國(guó)雖小必安；取于民無度，用之不止，國(guó)雖大必?！睘殓R，打造廉潔政府形象，為政府公信力的提高助力。

綜述，法治政府和政府公信力的全面推進(jìn)是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，是我們努力發(fā)展的方向，韓非子說：“國(guó)無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)，這既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是未來的選擇。

（作者為中共撫順市委黨校副教授）

責(zé)編/王坤娜