周育山

【摘要】全面推進(jìn)依法治國是破解農(nóng)村基層換屆選舉困境的重大機遇。基層選舉是我國選舉制度的重要組成部分，也是我國法治建設(shè)的重要組成部分。文章依托全面依法治國的大背景，從全面依法治國的內(nèi)涵和意義入手，分析了我國農(nóng)村基層換屆選舉中存在的問題，并深入剖析其問題產(chǎn)生的原因，以期破解我國農(nóng)村換屆選舉的困境。

【關(guān)鍵詞】依法治國 基層換屆選舉 政治素質(zhì) 公開性

【中圖分類號】D43 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，社會主義民主建設(shè)的進(jìn)程和范圍得到了擴大和推動，農(nóng)村基層選舉出現(xiàn)了新的局面。但是，近年來隨著我國經(jīng)濟、政治和社會生活領(lǐng)域的發(fā)展變化，某些制度、程序，尤其是法律法規(guī)跟不上時代的步伐，沒有及時地補充和完善。另外，由于選舉運作過程公開性不夠，以及公民政治素質(zhì)較低等幾個方面因素，使得當(dāng)前農(nóng)村基層選舉中出現(xiàn)了賄選、代選、盲選和政策法律漏洞等一些不容忽視的問題。因此，在全面依法治國的大背景下，我們要抓住機遇，全面認(rèn)識我國農(nóng)村基層換屆選舉中的問題，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而采取有效措施予以逐步解決，以增強政治體系運作的公開性和提高公民政治素質(zhì)，改善基層換屆選舉的現(xiàn)狀，破解我國農(nóng)村基層換屆選舉中存在的困境。

全面依法治國的內(nèi)涵和意義

當(dāng)前，我國處于深化改革開放的攻堅期和全面建成小康社會的關(guān)鍵期，需要完善的法律法規(guī)為社會主義建設(shè)和人民的安居樂業(yè)保駕護(hù)航。黨的十八大通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這一指導(dǎo)性文件是我們黨和全國人民法治建設(shè)的智慧結(jié)晶，彰顯了黨中央和各級政府對于依法治國建設(shè)的決心和魄力。

全面依法治國是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略決策，對我國的發(fā)展有著極其深遠(yuǎn)的意義。首先，全面依法治國有利于完善社會主義市場經(jīng)濟制度及其相關(guān)法律，有利于促進(jìn)經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展和實現(xiàn)經(jīng)濟改革的全面深化。其次，全面依法治國有利于維護(hù)國家安全穩(wěn)定，有利于維護(hù)人民的合法權(quán)益和社會的公平正義，這為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定有力的法治保障。最后，全面推進(jìn)依法治國，有利于建成社會主義法治體系，有利于促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

農(nóng)村基層選舉的若干困境

隨著我國全面依法治國進(jìn)程的逐步推進(jìn)，農(nóng)村基層民主選舉中的問題也日益突出，一些不按程序操作的不規(guī)范行為不減反增，甚至某些無視法律法規(guī)的行為也屢見不鮮，嚴(yán)重阻礙著依法治國的順利開展。因此，我們要抓住全面推進(jìn)依法治國這個重大的機遇，用法治的途徑和方式解決基層民主選舉過程中出現(xiàn)的問題和困境，推動依法治國全面開展和基礎(chǔ)民主發(fā)展。近年來，基層換屆選舉中存在的問題表現(xiàn)各異，概括這些現(xiàn)象的特點，可以歸納為以下幾種：

賄選。村級換屆選舉是各村政治生活中的一件大事，關(guān)系著全村發(fā)展大局。我國基層民主經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，選民的選舉意識有所提高，大部分選民在選舉時對自己手中的選票都非常慎重，但也有一部分選民民主意識不夠，不能夠正確地行使和保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利。還有一些選民目光短淺，被眼前利益驅(qū)使和誘惑，助長了選舉中的不正之風(fēng)。賄選或變相賄選就是村級換屆選舉不正之風(fēng)的一種。

無論是賄選或者是變相賄選無外乎有兩個共同的特點：首先，賄選的方式和手段大同小異，但又不盡相同。賄選多以金錢開道，也有送禮、請客、許諾等方式，在實際操作中，賄選金額不等，賄選方式或隱蔽或公開，或直接或間接。其次，賄選涉及的人員中不乏一些黨員、干部、人大代表。隨著越來越多的國家資金流進(jìn)農(nóng)村，扶農(nóng)、支農(nóng)政策進(jìn)一步完善，基礎(chǔ)選舉中某些人為了自身的利益，使用行賄手段，相互爭奪村干部的職位，利益爭奪滲入選舉，逐漸成為競選的潛規(guī)則。

非法代選。正常的、合法的代選在選舉中是常有的事，受法律保護(hù)。但是代選是有條件的，也有一定數(shù)額限制。《選舉法》明文規(guī)定，選民因故不能按期參加選舉或不能填寫選票，經(jīng)選舉委員會同意可委托其他選民代投、代寫選票，但每一選民接受委托不得超過3人。隨著一屆又一屆基層換屆選舉的進(jìn)行，一些超規(guī)定的、不合法的代選現(xiàn)象出現(xiàn)了。非法代選，侵犯了合法選民的合法權(quán)利，使得一些選民不能夠自己行使民主選舉的權(quán)利，進(jìn)而損害了選民的利益，也使選舉工作不能按照政策和程序進(jìn)行。

非法代選主要有兩種形式：一是帶著目的包辦選舉。為確保某些人當(dāng)選，包辦選舉以使選票集中，達(dá)到保證某人當(dāng)選的目的。二是敷衍了事，胡亂簡化選舉的代選。某些人為簡化選舉工作量，順利快速地完成選舉任務(wù)，還有些單位和個人擔(dān)心選舉工作時間跨度太長，耗時耗力，損害自身的利益，便非法炮制選舉，由個別人代填本單位部分甚至全部選票。非自愿代選不僅嚴(yán)重?fù)p害了選舉的尊嚴(yán)和神圣，同時也侵犯了一些選民自由、平等的選舉權(quán)。

走過場、形式化的盲選。很多基層選舉雖然在形式上尊重法律，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，但在實際操作過程中，由于選民政治意識淡薄，政治參與能力低下，也由于選民對選舉的各個環(huán)節(jié)的了解和認(rèn)識程度不夠，因而存在一定程度的盲目投票現(xiàn)象，這就是基層選舉中較為普遍的走過場、形式化的盲選。國家加強對選舉程序和政策的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格按照政策和程序來推進(jìn)選舉，目的就是確保選舉的質(zhì)量。但是，走過場、形式化的盲選給一些不良現(xiàn)象的發(fā)生留下隱患。一些選民由于民主意識低下，政治文化素養(yǎng)不夠，對候選人了解不足，沒有仔細(xì)、慎重地考慮投票的后果，不僅沒有把選舉看成是一項神圣的使命，反而敷衍了事，為了完成任務(wù)隨意投下自己手中的一票。此外，在具體投票時，有些基層選舉中存在嚴(yán)重的裙帶關(guān)系，很多人將選票投給自己認(rèn)識的人、朋友或者親戚，有些人還會為自己的親戚、朋友拉票，還有很多選民是在投票現(xiàn)場被一些人影響，別人說哪個候選人好，就選哪個候選人，沒有自己的理性判斷與思考。

農(nóng)村后備干部、黨員隊伍老齡化嚴(yán)重?，F(xiàn)任村干部和黨員老齡化嚴(yán)重，學(xué)歷低，缺乏創(chuàng)新精神，沒有活力。村級后備干部和黨員資源普遍缺乏，使得農(nóng)村黨員隊伍和領(lǐng)導(dǎo)班子“青黃不接、后繼無人”。很多年輕有為的青壯年更多的是關(guān)注自身的經(jīng)濟利益，對于農(nóng)村的事務(wù)沒有興趣，也不關(guān)心村里的選舉，無所謂誰當(dāng)選。即使有年紀(jì)輕、文化程度高的農(nóng)村青年參加競選，但由于他們多年在外讀書、工作，與村里的普通群眾缺乏溝通和交流，群眾對其不了解，尤其是他們與那些老黨員、老群眾在思想和為人處世方面有代溝，很難得到老一輩黨員和群眾的支持。除此之外，年輕人的事業(yè)和財富累積剛剛開始，他們并沒有足夠的經(jīng)驗積累，很難讓別人相信自己有能力帶領(lǐng)大家致富。這樣一來，與那些老黨員、有威望的老干部相比，青年人在選舉中就處于弱勢地位，得不到群眾的廣泛支持，最終導(dǎo)致干部的年輕化、知識化難以實現(xiàn)。

婦女參選率低。如何提高農(nóng)村女性的社會政治經(jīng)濟地位，激發(fā)農(nóng)村基層的女性參與選舉熱情，真正發(fā)揮女性半邊天的作用，成為國家、政府和學(xué)術(shù)界都普遍關(guān)心的熱點話題。政府積極鼓勵、支持和引導(dǎo)農(nóng)村婦女參選參政，但是在現(xiàn)實選舉中，婦女參選參政依然困難重重。受中國傳統(tǒng)思想影響，多數(shù)選民覺得女性不應(yīng)該參政，也沒有資格和能力參政，加之婦女本身要兼顧家庭、親人和工作，她們在工作上的精力有限，其參政能力不能與男性相提并論?，F(xiàn)在社會上各種不正當(dāng)?shù)倪x舉行為頻出不斷，使得婦女更難在選舉中勝出。農(nóng)村婦女參選參政依然困難重重，需要國家、政府和社會各界為婦女參政提供機會和平臺。

宗族、房頭勢力阻礙民主選舉。宗族、房頭勢力與政治、經(jīng)濟、文化和人們的社會生活休戚相關(guān)。在中國過去幾千年的封建宗法社會中，宗族、房頭勢力一直存在，它有著深刻的歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)。宗族勢力在一定程度上削弱了基層政府和組織的權(quán)威，使得村民自治呈現(xiàn)出畸形發(fā)展的趨勢，基層民主選舉甚至是村民自治都受到了巨大的影響和阻礙。21世紀(jì)是一個文明的、法治的社會，但是在一些偏遠(yuǎn)落后的村落里，由于思想觀念保守，信息更新速度慢，宗族勢力仍然嚴(yán)重阻礙著基層民主和法治的發(fā)展。在實際生活中，宗族、房頭勢力常常憑借人多勢眾，對換屆選舉采取抵觸或消極對待的態(tài)度，不顧“公平、公正、公開”原則，阻礙村委班子選舉，犧牲人民群眾的利益來實現(xiàn)本族的利益，這嚴(yán)重影響到了基層民主政治建設(shè)，也不利于我國社會主義民主法治社會的建設(shè)。

問題產(chǎn)生的原因

一直以來，我國十分重視完善選舉的法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行選舉政策的要求，加強對選舉程序的學(xué)習(xí)，明確選舉任務(wù)，扎實做好選舉任務(wù)的各項基礎(chǔ)工作，但是選舉中的上述問題仍然存在。當(dāng)下，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大，為了突破農(nóng)村基層選舉困境，以更好地推進(jìn)依法治國，更好地實現(xiàn)法治化目標(biāo)，我們要緊緊抓住全面推進(jìn)依法治國的時代機遇，深入分析基層民主存在問題的原因，進(jìn)而在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中破解基層民主的困境。

未統(tǒng)籌好經(jīng)濟與政治的均衡發(fā)展。改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化，人們的觀念也隨之相應(yīng)發(fā)生了極大的變化，大多數(shù)人越來越感覺到發(fā)展經(jīng)濟的重要性?，F(xiàn)如今，重視經(jīng)濟和經(jīng)濟效益成為社會的共識，不少人甚至某些干部也一味地強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視了政治工作對經(jīng)濟的服務(wù)、促進(jìn)作用。進(jìn)而在實踐中對本地區(qū)、本部門、本單位的政治生活不夠重視，造成了“一條腿長一條腿短”的困境。尤其是在那些人員流動性大的鄉(xiāng)村、人口居住分散的偏遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，換屆選舉更是走形式、被簡化，甚至一些不合法、不合程序的選舉也頻頻出現(xiàn)。三年一度的基層換屆選舉也就成了經(jīng)濟發(fā)展的犧牲品，很多領(lǐng)導(dǎo)覺得基層換屆選舉怎么省事、省時就怎么搞，代填、代投選票，或是草草了事乃至不選而投票的情況也屢見不鮮，認(rèn)為選誰無關(guān)緊要，最重要的是不影響經(jīng)濟的發(fā)展。

政策法律規(guī)定不明確，基層選舉缺乏法律保障和監(jiān)督。第一，依法保障力度不夠。一直以來，基層選舉缺乏足夠明確和權(quán)威的法律法規(guī)的支持和保障，這在很大程度上為基層民主選舉的順利進(jìn)行帶來了較大困難。政策法律規(guī)定模糊的問題，是我國基層選舉中一直以來都沒有解決的問題，這里主要從兩個方面加以分析：

首先，在基層選舉的過程中都規(guī)定了一些關(guān)于選民的基本要求，比如有文化、有組織領(lǐng)導(dǎo)能力、能帶領(lǐng)大家共同致富、遵紀(jì)守法等沒有硬性指標(biāo)的規(guī)定。但是，這些號召性的要求都太寬泛，沒有具體的硬性條件來限制，由于沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，使得實際操作中基層工作的開展難上加難，而且法律也并沒有規(guī)定不符合以上條件的人將被剝奪資格。

其次，政策法律對賄選這些非正?，F(xiàn)象的規(guī)定不夠明確，造成查處和懲治比較困難。到目前為止，關(guān)于賄選，仍然缺乏具體的可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，沒有正式的或者相關(guān)的法律條文規(guī)定送一包煙、請吃一頓飯屬于賄選，這導(dǎo)致?lián)Q屆選舉中送錢送物現(xiàn)象屢見不鮮，拉票行為也頻繁出現(xiàn)，但是查處懲治起來卻有很大的難度，最終使選舉的公正和神圣尊嚴(yán)被踐踏。在基層選舉的實踐操作中，這嚴(yán)重削弱了法律保障力度和程度。

第二，依法監(jiān)督力度不夠。在我國基層民主選舉的過程中，依法監(jiān)督的力度很弱，法律對基層民主選舉幾乎不存在約束或者監(jiān)督的作用。中國基層的民主程度發(fā)展緩慢，村民素質(zhì)相對較低，農(nóng)村利益盤根錯節(jié)，以及理論與現(xiàn)實的差距，這些主客觀條件的制約使得換屆選舉的制度性、程序性受到了很大的影響。

在選舉中由于某些制度存在缺陷，干部未能完全按程序辦事，使選民對選舉過程中的各個環(huán)節(jié)的了解和參與程度不夠，因而監(jiān)督的力度也不夠，為一些違法活動的發(fā)生提供了可能性。具體表現(xiàn)為：一是候選人的提名和確定過程不夠規(guī)范。在基層選舉的實踐中，候選人提名和確定的過程往往沒有嚴(yán)格地按照程序和法律進(jìn)行，甚至有的地方是村干部或者上級直接任命或者規(guī)定候選人。二是沒有對候選人進(jìn)行足夠的宣傳和介紹，尤其是關(guān)于參政議政能力等方面的介紹過于表面化、形式化，對候選人的介紹過于強調(diào)工作經(jīng)歷和學(xué)歷，忽視工作能力、業(yè)績、群眾基礎(chǔ)，使選民對候選人的情況不甚了解，也無從了解。這些都導(dǎo)致了依法監(jiān)督的不到位，從而也影響了選舉的順利進(jìn)行。

基層干部法治素養(yǎng)缺乏，依法治理意識淡薄?；鶎痈刹坑绕涫寝r(nóng)村干部學(xué)歷有限，綜合素質(zhì)相對較低，加之所處的環(huán)境，導(dǎo)致了他們的法治素養(yǎng)十分缺乏，依法治理意識也很薄弱?；鶎痈刹坑绕涫寝r(nóng)村基層干部大多數(shù)是由一些學(xué)歷有限且年紀(jì)偏大的人擔(dān)任，他們的思想和眼光有一定的局限性和落后性，法治素養(yǎng)缺乏便是其中一個明顯的特征?；鶎庸ぷ麟m然大多數(shù)是小事情，但都是關(guān)系農(nóng)民切身利益的事情，現(xiàn)在農(nóng)民的維權(quán)意識越來越強，導(dǎo)致基層工作的難度不斷增加。加上農(nóng)村利益錯綜復(fù)雜，人際關(guān)系千頭萬緒，很多問題累積時間長，各種矛盾尖銳棘手?；鶎痈刹吭诟傔x的時候，信誓旦旦要全心全意為群眾服務(wù)、為群眾辦事，實際上任之后，一些基層干部缺乏責(zé)任感，對關(guān)系群眾切身利益和日常生活的難題避而不管，或是一拖再拖，甚至有的干部借手中的權(quán)力為自己謀取利益，最后導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，群眾對干部和基層政權(quán)機關(guān)的印象和評價十分不好，矛盾越積越深，進(jìn)而影響了群眾對選舉的回避、觀望、冷漠。基層干部對法治缺乏足夠正確的認(rèn)識，法治素養(yǎng)低，是阻礙基層民主選舉困境破局的重要原因。

公民的政治、文化素質(zhì)低，法治觀念缺乏。在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，公民的政治素質(zhì)和文化水平普遍較低，法治觀念缺乏，這是基層選舉中各種問題出現(xiàn)的又一深層原因。民主政治的產(chǎn)生及其發(fā)展與一定的社會經(jīng)濟條件有十分密切的關(guān)系，但是也離不開公民的政治素質(zhì)和文化水平。公民是基礎(chǔ)民主選舉能夠順利開展的重要主體，公民政治素質(zhì)低，法治觀念和意識不夠，都會嚴(yán)重阻礙基層民主選舉的發(fā)展。政治素質(zhì)是公民在參與社會政治活動中所表現(xiàn)出來的知識、意識、心理、表達(dá)能力、覺悟等方面的品質(zhì)。

政治素質(zhì)的主要內(nèi)容包括以下幾個方面內(nèi)容：民主和法律意識，參與和從事政治活動的能力，公民對于政治現(xiàn)象及其規(guī)律的認(rèn)識水平等。由于我國民主化進(jìn)程起步較晚，發(fā)展緩慢，人們的民主意識較為淡漠。普通群眾由于自身的政治素質(zhì)和文化水平限制，缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權(quán)利意識和競爭意識，許多人對政治還存在偏見，認(rèn)為不問、不談、不參與政治是一種高尚的品德，政治責(zé)任感不夠。因此，造成我國農(nóng)村基層選舉困境的一個不可忽視的原因是，廣大公民的政治文化素質(zhì)低下。

（作者單位：廣州大學(xué)松田學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系）

責(zé)編/于巖（實習(xí)）