劉丹

【摘要】慈善組織是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行關(guān)懷的公益組織，在緩解社會(huì)矛盾、縮小貧富差距、保障社會(huì)公平方面發(fā)揮著重要功能。但是由于受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，一些慈善組織被物質(zhì)化。隨著近年來(lái)我國(guó)慈善組織一系列丑聞的不斷爆出，其體制行政化、外部監(jiān)管主體、內(nèi)部管理機(jī)制和政策法規(guī)等問題在信息公開方面陷入了困境。本文著力于從加快慈善組織改革、利用新媒體平臺(tái)增加公開透明度、引入慈善信息公開的第三方監(jiān)督機(jī)制、保障公眾的信息公開救濟(jì)權(quán)和加快信息公開的法治化進(jìn)程等方面構(gòu)建提高慈善組織公信力的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】慈善組織公信力建設(shè)信息公開

慈善組織通過募捐的形式，把一定的資金或財(cái)物集中起來(lái)分配給有需要的人，是一種非營(yíng)利性組織。但是，自2008年發(fā)生汶川大地震以來(lái)，慈善組織在得到迅速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著一系列丑聞的爆出。“郭美美事件”不僅把中國(guó)紅十字會(huì)推上了輿論的風(fēng)口浪尖，也導(dǎo)致其社會(huì)公信力急劇下降，從而引發(fā)公民對(duì)整個(gè)慈善行業(yè)的不信任。

慈善行為本是人們自覺自愿的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的善行，其出發(fā)點(diǎn)不僅出于對(duì)慈善組織的高度信任，也是奉獻(xiàn)出自己的愛心。公眾向慈善組織捐贈(zèng)的不僅僅是財(cái)物，更多的是對(duì)慈善組織的信任。慈善組織的負(fù)面行為勢(shì)必會(huì)造成公民對(duì)其的負(fù)面看法，而公眾一旦產(chǎn)生不信任的想法，勢(shì)必造成社會(huì)公眾慈善行為的驟減。而公民對(duì)慈善組織的不信任大都來(lái)自于慈善組織不公開透明的內(nèi)部環(huán)境，要重拾公眾對(duì)于慈善組織的信心，其公益慈善行為需要在開放開明的環(huán)境中運(yùn)行。

一、慈善行為需要更加開放開明的制度環(huán)境

所謂慈善行為，是指慈善行為主體在一定慈善理念的指導(dǎo)下，在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中出于自覺自愿的原則，做出向社會(huì)大眾尤其是弱勢(shì)群體提供無(wú)償幫助的行為。

制度環(huán)境是慈善組織正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，而善行需要在公開透明的環(huán)境中進(jìn)行，這樣人們才愿意通過慈善行為來(lái)履行自己的社會(huì)責(zé)任。而公開透明的制度環(huán)境則是慈善組織生存的根本和生命力。慈善組織作為一種特殊的社會(huì)組織，其組織行為需要政府在政策環(huán)境上給予引導(dǎo)和支持，政府干預(yù)過多、繁雜的慈善組織注冊(cè)登記制度等都是慈善組織公開透明的阻礙因素。公開透明的環(huán)境可以增加公眾的信任度，而封閉不公開的環(huán)境將導(dǎo)致慈善組織舉步維艱。慈善組織需要開放的制度環(huán)境的原因主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、提高公益慈善組織工作人員的薪酬待遇十分必要

2013年，國(guó)家推行的社會(huì)組織注冊(cè)登記制度改革，慈善組織突出以往雙重管理體制的藩籬，帶來(lái)公益慈善組織紛紛“洗腳上岸”的熱潮①。但是，慈善組織依然面臨一系列制度障礙，比如公益組織工作人員的薪酬低下，按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定：基金會(huì)工作人員的工資待遇及其他各種總支出不得超過當(dāng)年基金會(huì)總支出的10%。這就意味著：如果當(dāng)年基金會(huì)的總支出是100萬(wàn)，那么所有基金會(huì)工作人員的工資待遇及其他各項(xiàng)支出的費(fèi)用要維持在10萬(wàn)元以內(nèi)，這種比例通常在北京只能維持10人左右的一般收入水平。這意味著，再出色的公益人才的收入也不能達(dá)到平均收入水平，大大降低了人們從事公益事業(yè)的熱情。

2、優(yōu)化慈善組織稅收優(yōu)惠的法律政策

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，只有公益性捐贈(zèng)才能享受稅收的優(yōu)惠政策。我國(guó)目前尚且沒有一部正式的法律對(duì)慈善組織或公益性社會(huì)團(tuán)體作出統(tǒng)一的界定和認(rèn)定。實(shí)踐中，公益性社會(huì)團(tuán)體的范圍只包括基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，以民辦非企業(yè)單位形式登記的慈善組織并未被列為公益捐贈(zèng)稅前扣除資格申請(qǐng)的主體。屬于公益組織，但不屬于公益性社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)也不能申請(qǐng)公益捐贈(zèng)稅前扣除資格，這使得慈善組織的登記注冊(cè)面臨一系列現(xiàn)實(shí)問題，要想切實(shí)保障慈善組織信息公開的行為，必須要優(yōu)化慈善組織稅收優(yōu)惠的法律政策。

3、構(gòu)建慈善組織與政府部門在救助中的合作互動(dòng)機(jī)制十分重要

和政府救助審批程序繁雜時(shí)效相對(duì)較長(zhǎng)，且救助成本高昂救助效率低的運(yùn)作機(jī)制比較起來(lái)，慈善組織則顯示出低救助成本高救助效率的優(yōu)勢(shì)。政府救助對(duì)于相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)救助，例如貧窮、就業(yè)率低的問題，政府有著自己的一套運(yùn)作程序，且能很好的應(yīng)付問題。但是現(xiàn)實(shí)情況是，在社會(huì)救助的實(shí)踐中，總是會(huì)發(fā)生一些突如其來(lái)例如地震、海嘯這樣的突發(fā)性災(zāi)害，靠政府層層審批的救助機(jī)制顯然難以積極應(yīng)對(duì)，這就需要慈善組織積極參與突發(fā)性災(zāi)害的救助，提高救助的效率和應(yīng)急救援水平，將災(zāi)害的損失降到最低限度。

事實(shí)證明，建立政府和慈善組織之間在社會(huì)救助領(lǐng)域的新型合作關(guān)系，能使政府和慈善組織發(fā)揮其各自所在領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，充分利用政府的資源和信息，慈善組織的高效率，取長(zhǎng)補(bǔ)短，這樣才能達(dá)到對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的有力幫助。從而有利于整個(gè)社會(huì)的安定和諧發(fā)展。

以上三點(diǎn)充分說(shuō)明，我國(guó)慈善組織在實(shí)際運(yùn)行過程中受到各種封閉式制度環(huán)境的限制，它們已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了慈善組織信息公開的透明化建設(shè)。

二、慈善組織信息公開面臨的制度制約因素

當(dāng)前，我國(guó)慈善組織信息公開情況遭遇前所未有的挑戰(zhàn)?！?010年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》顯示，包括紅十字會(huì)在內(nèi)的眾多慈善組織中，對(duì)自己公司日常運(yùn)營(yíng)的信息以及接受善款的來(lái)源和去向向社會(huì)大眾披露和少量披露的慈善組織比例只有不到25%；只有不到一成的公眾對(duì)當(dāng)前我國(guó)慈善組織信息公開的情況持比較滿意或只有一點(diǎn)滿意的態(tài)度②。造成當(dāng)前尷尬局面的主要原因歸結(jié)于我國(guó)慈善組織在信息公開方面面臨一系列制度制約因素：

1、慈善組織行政化色彩導(dǎo)致信息公開的政策難以落實(shí)

我國(guó)當(dāng)前大多數(shù)慈善組織都是“半官方”組織。慈善組織長(zhǎng)期以來(lái)形成對(duì)政府手中的資源和信息的依賴性，政府過多的干預(yù)慈善組織的決策行為，使得慈善組織對(duì)政府形成絕對(duì)的依附性，缺乏獨(dú)立性。在汶川地震期間，公民捐贈(zèng)的80%左右的財(cái)物流入了政府的賬戶，捐贈(zèng)善款卻變成了政府的“額外稅收”③。這說(shuō)明我國(guó)政府在慈善組織中處于“一元獨(dú)大”的地位，政府既擔(dān)當(dāng)裁判員的角色，又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色，嚴(yán)重增加了慈善組織信息公開的困難。要想推進(jìn)慈善組織信息公開的進(jìn)程，必須堅(jiān)定的去除慈善組織的行政化色彩。

2、慈善組織內(nèi)部管理機(jī)制不透明造成信息公開障礙

慈善組織內(nèi)部管理機(jī)制不透明主要體現(xiàn)為財(cái)務(wù)信息不透明。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，在沒有外界捐贈(zèng)的大多數(shù)時(shí)候，慈善組織沒有多余的財(cái)力、物力和人力投資在公開信息的成本上；第二，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，慈善組織收到社會(huì)各界的捐贈(zèng)，自身卻缺乏向外界公開錢款去向的動(dòng)力，無(wú)形中成為了慈善組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的“儲(chǔ)備資金”。

“郭美美事件”是慈善組織內(nèi)部管理機(jī)制不透明的標(biāo)志性案例，它只是引發(fā)紅十字會(huì)信用坍塌的一個(gè)導(dǎo)火索。長(zhǎng)期以來(lái)慈善組織資金的密閉化操作，才是公眾不信任紅十字會(huì)的癥結(jié)所在。要重拾公眾對(duì)紅十字會(huì)的信心，關(guān)鍵在于紅十字會(huì)要擺脫現(xiàn)有封閉式的體制，建立善款透明化的運(yùn)作機(jī)制。也只有這樣，才能恢復(fù)甚至重建社會(huì)大眾對(duì)紅十字會(huì)的信任。

3、外部監(jiān)管主體責(zé)任缺失，使慈善組織缺乏信息公開的動(dòng)力

（1）政府部門監(jiān)督主體混亂

一方面，政府部門監(jiān)督主體數(shù)量眾多，各監(jiān)督主體出于各方利益考慮，會(huì)出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致工作效率低下，反而使監(jiān)管力度不夠。另一方面，政府部門監(jiān)督主體眾多，也使得行政審批的程序繁雜，從而帶來(lái)慈善組織缺乏信息公開的內(nèi)在動(dòng)力。

（2）社會(huì)監(jiān)督主體難以落實(shí)

社會(huì)監(jiān)督主體主要是社會(huì)大眾，公民把錢財(cái)捐給了慈善組織，但是他們卻缺乏監(jiān)督慈善組織的持續(xù)行為，而慈善組織也沒有主動(dòng)公開信息接受社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。捐贈(zèng)者不愿意花費(fèi)更多的社會(huì)成本（如時(shí)間、精力、金錢等）在具體的慈善信息上，這些都導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督主體難以落實(shí)。

（3）媒體報(bào)道不能及時(shí)跟進(jìn)，甚至起了推波助瀾的作用

雖然有些媒體的報(bào)道中表現(xiàn)出對(duì)當(dāng)前慈善組織諸多不良現(xiàn)象的質(zhì)疑聲，但是總體來(lái)講，媒體大多時(shí)候都是積極宣揚(yáng)慈善組織的正面行為為主，對(duì)其不良現(xiàn)象只是稍稍帶過，這樣信息傳播不對(duì)稱的后果就是：社會(huì)公眾接收有關(guān)慈善組織的信息大多來(lái)自于媒體，媒體的片面報(bào)道也使得公眾并沒有真正了解慈善組織的運(yùn)營(yíng)情況，從而不會(huì)對(duì)其有過多質(zhì)疑。

4、慈善組織的品牌形象影響著公信力的高低

慈善組織的感召力和影響力是通過其自身的品牌價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)的，雖然其價(jià)值是無(wú)形的，但是品牌價(jià)值卻是一個(gè)慈善組織的稀缺資源，當(dāng)一個(gè)慈善組織擁有較高的品牌價(jià)值，也就意味著它的社會(huì)公信力是較高的，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，它能夠在最短時(shí)間里最大限度的匯聚來(lái)自四面八方的資源來(lái)支援災(zāi)區(qū)。

目前，我國(guó)慈善組織普遍存在著品牌意識(shí)差或者不注重品牌價(jià)值的問題，比如，頻頻出現(xiàn)公益組織品牌重名的現(xiàn)象以及草根慈善組織的蓬勃發(fā)展，這些都說(shuō)明我國(guó)慈善組織沒有樹立品牌意識(shí)，嚴(yán)重影響了慈善組織公信力的提升。

5、法治設(shè)定不規(guī)范，使慈善組織信息公開缺乏堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)

我國(guó)不少法律法規(guī)都涉及了慈善組織的信息公開問題，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)信息公布辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見》等。但是，這些法律法規(guī)只是淺顯地說(shuō)明了慈善信息公開應(yīng)該遵循的原則，并且確定了慈善組織信息公開在慈善組織公信力方面的重要性，卻并沒有明確規(guī)定慈善組織必須對(duì)其所在組織的日常行為向社會(huì)公示的義務(wù)，這就給慈善組織信息不公開開了一個(gè)缺口，從而使慈善組織信息透明缺乏法律制度的保障。因此，大多數(shù)慈善組織是否公開信息，很大程度上取決于慈善組織的道德自覺，公眾的知情權(quán)就失去了法律保障。這說(shuō)明，我國(guó)慈善組織信息公開缺乏堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

三、加快信息公開：重塑慈善組織公信力的路徑優(yōu)化

美國(guó)社會(huì)學(xué)家盧塞爾說(shuō)：“慈善組織要有玻璃做的口袋”④。打造慈善組織的“玻璃口袋”，也就是只有增加慈善組織的透明度，才能提升其公信力。所以，提高慈善組織的公信力的首要任務(wù)就是加快慈善組織的信息公開透明化。當(dāng)前，推進(jìn)慈善組織信息公開，重塑其公信力應(yīng)當(dāng)著力于以下幾個(gè)方面：

1、加快慈善組織改革，建立公平透明的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

所謂加快慈善組織的改革，其實(shí)是加快慈善組織的去行政化步伐。當(dāng)前中國(guó)慈善組織的去行政化改革，需要很大的決心和勇氣。一方面，在慈善組織的運(yùn)行過程中，必須盡量減少不必要的行政干預(yù)和審批項(xiàng)目，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立公平透明的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，以政府購(gòu)買的形式放手交給市場(chǎng)，允許淘汰部分能力較弱的慈善組織，避免在慈善產(chǎn)品的供給中出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。另一方面，要積極引進(jìn)國(guó)外的監(jiān)管資源進(jìn)入我國(guó)慈善組織的監(jiān)管市場(chǎng)，壯大慈善組織的社會(huì)監(jiān)督力量，避免因一支獨(dú)大帶來(lái)的市場(chǎng)壟斷問題，從而給慈善組織的信息公開提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，有利于其信息公開工作的開展。

2、利用新媒體平臺(tái)增加慈善組織信息公開的透明度

新媒體的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是：具有強(qiáng)大的傳播力且覆蓋范圍遍及世界各地。目前慈善組織信息透明度低的一個(gè)重要原因是工作人員缺乏信息公開的意識(shí)，所以要利用新媒體的推動(dòng)，甚至迫使公益慈善組織信息的曝光。新媒體具有更為廣泛的信息發(fā)布者和接收者，這種傳播力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于報(bào)紙和電視，面對(duì)新媒體鋪天蓋地的報(bào)道，慈善組織由于丑聞無(wú)處遁行而不得不公開自己的信息。新媒體也可以積極參與到公益事件中，利用其工作人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)組織開展公益活動(dòng)和公益項(xiàng)目，為慈善信息的公開透明度提供了專業(yè)性保障。另外，新媒體也可以作為慈善組織信息公開的一個(gè)社會(huì)平臺(tái)，社會(huì)公眾可以通過新媒體了解所想要了解的慈善組織的財(cái)務(wù)信息公開狀況，監(jiān)督慈善組織對(duì)善款流向的處理等，從而迫使慈善組織努力做好信息公開工作。

3、引入慈善信息公開的第三方監(jiān)督機(jī)制

為了確保慈善組織所公布信息的正確性和可靠度，僅僅依靠慈善組織自身的自覺性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此必須要加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督。但是以政府部門為主體的監(jiān)督機(jī)制，很容易出現(xiàn)利益層層掛鉤而相互勾結(jié)的現(xiàn)象，導(dǎo)致效率低下或者相互推諉扯皮的現(xiàn)象。為此要想加強(qiáng)對(duì)慈善組織信息公開的監(jiān)督，必須引入獨(dú)立于政府之外的第三方監(jiān)督機(jī)制，第三方監(jiān)督機(jī)制必須具有良好的專業(yè)性和可靠性，可以保證向社會(huì)公眾公布信息的真實(shí)性。引入第三方機(jī)制，有利于激勵(lì)慈善組織樹立透明意識(shí)，慈善組織由原來(lái)的強(qiáng)制性信息披露進(jìn)而轉(zhuǎn)向自愿性信息披露。這樣不僅降低了信息公開的社會(huì)成本，也大大提高了慈善組織信息公開的專業(yè)性，更容易被社會(huì)公眾所接納和信服。

4、保障公眾的信息公開知情救濟(jì)權(quán)

慈善組織主動(dòng)公開其信息，但并不能保證其公開的信息能被社會(huì)大眾準(zhǔn)確、及時(shí)的知曉，在公眾信息知情權(quán)沒有得到保障的情況下，必須有一套行之有效的救濟(jì)途徑來(lái)保障公民的信息知情救濟(jì)權(quán)：

（1）通過司法救濟(jì)保障公民的知情

權(quán)。公眾的信息知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，如果得不到保障，就形同虛設(shè)。公民對(duì)于想要了解的慈善行為而慈善組織卻沒有公開的信息，可以向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢鲈V訟，由法院裁決是否應(yīng)當(dāng)公開。

（2）對(duì)慈善組織本應(yīng)公開而沒有公開的信息，向國(guó)家提出賠償。公民如果因?yàn)榇壬平M織就自身運(yùn)營(yíng)情況或善款去向沒有向社會(huì)公開的行為，導(dǎo)致公民利益受損或者對(duì)其不信任，可以向法院起訴要求獲得國(guó)家賠償，從而刺激慈善組織主動(dòng)公開其信息。

5、加快慈善組織信息公開的法治化進(jìn)程

目前，我國(guó)對(duì)于慈善組織所要公開的信息規(guī)則方面的法律尚處于空白，這就造成慈善組織信息公開具有很大的隨意性，公開與否全靠慈善組織的道德自律性。因此，要想提高慈善組織的公信力，其中一個(gè)很重要的途徑就是通過完善慈善組織信息公開的法律法規(guī)來(lái)加快慈善組織信息公開的法治化進(jìn)程。

（1）通過立法保障公民的知情權(quán)

我國(guó)法律明確規(guī)定，公民享有對(duì)社會(huì)事件的知情權(quán)，但是在慈善組織的信息公開方面公民的知情權(quán)可謂是受到了前所未有的挑戰(zhàn)。要確保公民的知情權(quán)受到堅(jiān)實(shí)的保障，必須通過法律的形式明確規(guī)定：信息公開是慈善組織不可回避的義務(wù)，知情權(quán)是公民的一項(xiàng)不可侵犯的權(quán)利，只有做到這樣，才能對(duì)慈善組織形成強(qiáng)制的約束力。國(guó)家必須出臺(tái)一套全國(guó)統(tǒng)一的法律文件，對(duì)慈善組織不公開組織信息的行為實(shí)行一些必要的懲罰性措施，強(qiáng)調(diào)慈善組織不公開信息的嚴(yán)重性后果。

（2）統(tǒng)一慈善組織信息披露的標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)實(shí)情況下，一些組織也對(duì)自身組織的信息進(jìn)行公開，但是所公開的信息大多數(shù)都是對(duì)自身有利的信息，而對(duì)一些負(fù)面的信息大都避而不談，以此來(lái)錯(cuò)誤的引導(dǎo)公眾的知情權(quán)。針對(duì)這一現(xiàn)象，應(yīng)該盡快制定一套慈善組織信息公開的具體標(biāo)準(zhǔn)，拒絕慈善組織選擇性披露組織信息的行為。與此同時(shí)，慈善組織對(duì)自身也形成一種內(nèi)部約束力，只有這樣，提高慈善組織的公信力才指日可待?！?/p>

【基金項(xiàng)目：本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“加強(qiáng)江蘇社會(huì)組織建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：13WTB026）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

①朱健剛，《慈善藍(lán)皮書：中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告》[N].《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2014-05-19

②《中國(guó)式慈善：透明為何這么難》[N].《新聞晨報(bào)》，2011-08-08

③《調(diào)查顯示八成地震捐款可能轉(zhuǎn)入政府財(cái)政》[N].《中國(guó)青年報(bào)》，2009-08-12

④崔樹銀、朱玉知，《慈善組織的公信力建設(shè)淺析》[J].《社會(huì)工作》，2009（4）

（作者：南京工業(yè)大學(xué)行政管理碩士研究生）

責(zé)編：周蕾