蘇長和

分類看待全球治理領(lǐng)域不同的國際制度

國際制度是世界各國或者相關(guān)國家在涉及共同的政治、安全、經(jīng)濟、社會議題治理領(lǐng)域所形成的一套原則、規(guī)范、規(guī)則和機制，這套原則、規(guī)范、規(guī)則和機制往往通過具體的、正式的職能機構(gòu)也即國際組織來實施和維護。當(dāng)今全球治理體系包含了從全球到地區(qū)層面的各種國際制度，分類看待全球治理體系中不同國際制度，有助于我們在國際制度改制和建制進程中區(qū)別對待、突出重點。當(dāng)今世界的國際制度大致有以下幾類：

第一類涉及國際關(guān)系最基本的原則性制度，例如主權(quán)制度和平等原則。這是維護國際秩序的底線，如果主權(quán)制度被破壞了，國際關(guān)系將會陷入混亂之中。就此來說，當(dāng)今世界出現(xiàn)的不少地區(qū)政治動蕩問題不是因為主權(quán)過時了、沒用了，而是主權(quán)和互不干涉內(nèi)政原則沒有得到很好的遵守。

第二類涉及規(guī)范性制度，也即構(gòu)建一個良好國際關(guān)系的價值和理念是什么。國際關(guān)系在這方面最大的教訓(xùn)，就是西方中心論和霸權(quán)理論試圖將自己國內(nèi)的價值觀轉(zhuǎn)化和上升為所謂的普世價值觀，打著“國際規(guī)范”的名義在世界上予以推廣。構(gòu)建良好的國際關(guān)系或者新型國際關(guān)系不是說不要國際規(guī)范，問題的關(guān)鍵是究竟是什么樣的國際規(guī)范，是某一個國家國內(nèi)規(guī)范強行在國際上的推廣，還是各國在共同商量基礎(chǔ)上形成包容差異和多樣的國際規(guī)范。這是當(dāng)前全球治理和國際制度改制、轉(zhuǎn)制、建制必須要面對的問題。

第三類涉及國際組織中權(quán)力有序分配或過渡的規(guī)則制度。與國內(nèi)政治已經(jīng)形成的較為穩(wěn)定有序的權(quán)力交替制度不同，大部分國際組織在此方面并沒有形成適應(yīng)國際力量對比變化而進行動態(tài)調(diào)整的權(quán)力交替制度。例如，國際貨幣基金組織和世界銀行，常被人詬病的問題之一就是存在一定程度的權(quán)力世襲制，未能體現(xiàn)國際事務(wù)管理的民主原則。

第四類是涉及行為規(guī)則的制度。此類制度大量體現(xiàn)在經(jīng)濟合作和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，用以協(xié)調(diào)國家和跨國公司的行為。應(yīng)該說，這類制度與第二類制度相比，雖然不太涉及價值敏感性，但是往往具有巨大的市場利益，因此同樣是大國競爭的重要領(lǐng)域。一個國家或者其大型公司，一旦將其某一行業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化和上升為國際通用標(biāo)準(zhǔn)，則會為其市場份額的擴大帶來極大的助力和效益。

當(dāng)今國際制度改制、轉(zhuǎn)制進程中的幾個問題

國際秩序的變動往往集中表現(xiàn)在維系這個秩序運轉(zhuǎn)的原則、規(guī)范、行為、機制所發(fā)生的調(diào)整和變化上。當(dāng)前全球治理領(lǐng)域的國際制度改革，其突出問題既出現(xiàn)在上述四類制度領(lǐng)域，同時也涉及國際制度與國內(nèi)政治關(guān)系的基礎(chǔ)理論問題上。

第一，維護以聯(lián)合國為核心的主權(quán)制度與各種挑戰(zhàn)主權(quán)制度的實踐之間的矛盾。經(jīng)過多年的非殖民化和民族解放運動，世界政區(qū)版圖基本定型，奠定了來之不易的以聯(lián)合國為核心的相互確認的主權(quán)國家體系。在殖民地半殖民地世界中，支持各個民族從殖民地半殖民地體系中解放出來并獨立建國，具有正義性，是世界大義所向。但是，在一個已經(jīng)定型的相互確認主權(quán)的國家體系中，國際社會如果在違背主權(quán)國家意志情況下，再支持和鼓勵主權(quán)國家內(nèi)部的分裂主義和分離主義，理論上是在挑戰(zhàn)和威脅相互確認的主權(quán)制度，其行為已經(jīng)不具有正義性。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，聯(lián)合國一度在西方國家新干涉主義、“民主”推廣、普世價值、保護的責(zé)任等理念的影響下，介入到一些國家的內(nèi)部政權(quán)更替之中，而一些國家則公開支持他國內(nèi)部反對派，以推翻他國合法政權(quán)為目標(biāo)，這些行為都是在挑戰(zhàn)和威脅以主權(quán)國家為核心的國際秩序。當(dāng)今世界，主權(quán)固然存在發(fā)展的需要和必要，但是主權(quán)制度的發(fā)展不是去否定主權(quán)制度，而是更好地維護相互確認的主權(quán)國家體系。畢竟，人們至今還沒有發(fā)明更好的足以用來代替主權(quán)的制度，來保護國際體系中的弱小國家。就此而言，國際制度改制和轉(zhuǎn)制必須遵循主權(quán)這一原則性的制度。實際上，那些著迷于推翻他國合法政權(quán)、侵害他國主權(quán)的國家，在涉及自己主權(quán)問題時，從來都是寸土不讓的。

第二，世界范圍出現(xiàn)的政治自覺運動，使越來越多的國家在發(fā)展道路和發(fā)展模式上擁有更多的自由。它們致力于探索適合自己國情的發(fā)展道路。這個進程必然會帶來規(guī)范性制度的變革，表現(xiàn)在對既有的人權(quán)、民主、秩序等的理解上，出現(xiàn)了各種替代性的解釋和主張，以及在發(fā)展、政治制度的看法上，出現(xiàn)新的知識革命的可能。現(xiàn)在越來越多的跡象表明，新的規(guī)范性制度建設(shè)更多應(yīng)該聚焦于共同價值的求索上，而不是集中于某一個國家推廣的普世價值上。

第三，一些舊的國際制度改革動力不足，大量新興國際制度開始涌現(xiàn)。不是所有舊的國際制度都需要改革，例如原則性的主權(quán)制度就必須予以堅持。然而，一些反映特定階段力量對比的國際組織管理類制度，應(yīng)當(dāng)擁有動態(tài)的權(quán)力調(diào)整機制，以適應(yīng)變化了的國際力量興替格局。在此方面，國際貨幣基金組織和世界銀行改革顯得嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實。在2014年召開的金磚國家首腦峰會通過的《福塔萊薩宣言》中，金磚國家對國際貨幣基金組織改革方案無法落實集體表達出“失望和嚴(yán)重關(guān)切”態(tài)度。[1]正因為如此，在這類舊的國際制度出現(xiàn)僵化和改革不力的背景下，各類新興國際制度開始涌現(xiàn)，這是當(dāng)前全球治理出現(xiàn)深刻變革的前兆，反映了這類舊的國際制度結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)松動。新興國際制度有的對原有機制具有一定的替代效應(yīng)，例如金融危機后在國際經(jīng)濟治理領(lǐng)域比較活躍的二十國集團；有的完全是新生事物，例如上海合作組織、金磚國家首腦峰會機制；有的是試圖擺脫既有體制另起爐灶，搞排他性集團，例如跨太平洋貿(mào)易伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）；有的是對既有國際制度著力不夠、意愿不足的領(lǐng)域發(fā)揮重要的增量增益效應(yīng)，例如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行。

第四，“標(biāo)準(zhǔn)是世界的通用語言?！睂H經(jīng)濟生活以及一國經(jīng)濟地位具有重要影響的，是國際經(jīng)濟治理和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的規(guī)則制度，涉及貿(mào)易和投資規(guī)則、碳排放交易市場、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)主權(quán)、大宗商品定價機制、各類商業(yè)指數(shù)、貨幣結(jié)算體系、信用評級機制、國際排名引導(dǎo)體系、國際輿論評價體系、語言推廣、代級工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、各類國際認證體系等等。發(fā)達工業(yè)化國家在這類規(guī)則制度上已經(jīng)積累了歷史優(yōu)勢，也是他們在國際經(jīng)濟領(lǐng)域占有的最優(yōu)質(zhì)、最不愿意轉(zhuǎn)讓的核心制度資產(chǎn)，而新興國家在這個領(lǐng)域則相對處于劣勢。這類規(guī)則既依靠在技術(shù)和市場領(lǐng)域占有優(yōu)勢，其推廣實施更需要國家的戰(zhàn)略意志。

第五，國際制度和國內(nèi)政治以及全球治理和國內(nèi)治理的關(guān)系。這不僅僅涉及國際規(guī)則和國內(nèi)規(guī)則“兩類規(guī)則”的問題，還涉及困擾國際關(guān)系和國內(nèi)政治、全球治理和國內(nèi)治理如何合作協(xié)調(diào)這個世界政治難題。當(dāng)前，越來越多的國家在參與地區(qū)和全球治理進程中，碰到了國內(nèi)治理與地區(qū)或全球治理之間關(guān)系的處理問題。歷史和現(xiàn)實的國際政治經(jīng)驗表明，一個良好的國際秩序，離不開良好的國家治理體系。主權(quán)原則維護了最基礎(chǔ)的以主權(quán)國家為核心的國際秩序，但是排他性的主權(quán)制度往往又會限制國際合作的范圍和規(guī)模，這是現(xiàn)有國際秩序轉(zhuǎn)型升級的一個悖論。同時，不少國家內(nèi)部議會和政府之間制衡甚至相互否決、政黨輪替產(chǎn)生的外交不確定性等內(nèi)部制度設(shè)計，理論上不利于國際合作，增加了全球治理的成本，已經(jīng)構(gòu)成了全球治理的內(nèi)部制度障礙。這么說并不是批評或者否定一些國家的內(nèi)部制度，而是要提醒人們在推進全球治理和地區(qū)治理過程中，需要從政治學(xué)和國際關(guān)系學(xué)層面上反思這種現(xiàn)實制度的局限性。這方面，中國的民主制度在解決國內(nèi)政治和國際關(guān)系合作協(xié)調(diào)方面的有益做法以及對全球治理的意義，似乎還不被人們所重視。

中國與全球治理體系轉(zhuǎn)型中的國際制度

每個國家在世界中都面臨著與國際制度打交道這個問題。好的國際制度是國際社會成員共同擁有的治理資產(chǎn)。中國與世界上規(guī)模最小的國家同為國際社會平等的一員，但是中國規(guī)模大，具有巨大的吸附能力。例如非洲所有國家加在一起的GDP為2萬億美元，如果去掉南非、埃及等地區(qū)大國，47個非洲國家只占全球GDP的0.5%，相當(dāng)于中國浙江省的一半。[2]當(dāng)然反過來，也可以說非洲的發(fā)展可謂潛力無限。體量規(guī)模大、自成一體的文明、悠久的國家治理經(jīng)驗、穩(wěn)健的發(fā)展模式、擁有組織地區(qū)秩序的獨特傳統(tǒng)等等，這些都是中國參與全球治理的內(nèi)生資源和優(yōu)勢，也提醒中國在參與全球治理和地區(qū)治理進程中，必須牢牢把握獨立自主的戰(zhàn)略，以自己的方式能動性地為全球治理和地區(qū)治理貢獻必要的國際制度。這一進程不是簡單的“與國際接軌”或者“接受國際規(guī)則倒逼國內(nèi)改革”這樣的問題。為此，哪些國際制度需要堅持，哪些國際制度需要改革，改革的理念和方向是什么，哪些國際制度的改革需要放一放，哪些國際制度合理不合法，哪些國際制度合法不合理，哪些中國的治理規(guī)則能夠轉(zhuǎn)化為國際規(guī)則，等等。這都是中國參與全球治理需要綜合思考的問題。

第一，中國是主權(quán)國際制度的維護者。主權(quán)是涉及國際秩序基礎(chǔ)性、原則性的制度，因此，以聯(lián)合國為核心的主權(quán)國際制度不應(yīng)該改，也不能改。近年來，不少地區(qū)輪番出現(xiàn)不安和動蕩，它不是像有的干涉主義理論所宣稱的，是主權(quán)原則過時了、當(dāng)?shù)氐恼M織方式落后了，恰恰是主權(quán)原則和政府沒有得到應(yīng)有的尊重的緣故。聯(lián)合國在此方面確實有值得反思的地方。中國在聯(lián)合國大會和安理會擁有的一票，既不屬于發(fā)達國家，也不屬于發(fā)展中國家，而是屬于遵守聯(lián)合國憲章和和平共處五項原則的一票。2011—2014年，中國在聯(lián)合國安理會連續(xù)四次否決敘利亞問題提案，其動機不在于中國想從敘利亞得到什么，也不在于敘利亞是個發(fā)展中國家，而在于中國獨立自主地站在聯(lián)合國憲章和和平共處五項原則立場上進行投票。某個發(fā)達國家遵守聯(lián)合國憲章辦事，中國這一票就屬于它，某個發(fā)展中國家如果違背聯(lián)合國憲章，中國這一票并不必然屬于它。

第二，引導(dǎo)國際社會在共同價值理念上形成一些新的國際規(guī)范。國際社會是由多種類型國家所組成的，是一個異質(zhì)性很強的共同體。以一致改變多樣，不符合文明發(fā)展的規(guī)律，以任何一家的價值觀念要求甚至強求他人，奉行“道不同，互相討伐”，違背和平發(fā)展、和平共處、和諧共生的精神?！暗啦煌?，不相為謀”的自視清高或者封閉孤立，也非當(dāng)今時代各國立足于世界之道。各國道路不一樣，但是都有合作的基本交集，這就需要有“道不同，互相為謀”的氣度。圍繞“共”與“互相”，循著共商、共建、共享、共贏、和諧、共生、共同但有區(qū)別、團結(jié)等共同性價值理念，才容易構(gòu)建更為廣泛和包容、也更加契合一個多極世界的規(guī)范性國際制度。這也是為什么多年來中國在推動規(guī)范性國際制度改革方面試圖為全球治理規(guī)范提供新的選擇可能的原因。

第三，中國與國際組織的關(guān)系正在從簡單的參與者向承擔(dān)更多責(zé)任的管理者角色轉(zhuǎn)變。中國除了積極參與既有國際組織的機構(gòu)改革外，同時還單獨或者同他國一起共同成立了一些新興國際組織，扮演著管理者、運營者的角色。國際組織愈來愈成為全球治理的行政支持體系，大國可以借助它推動觀念的擴散、規(guī)則的制定、信息的匯集等。如何學(xué)會與他國一起共同有效地管理更多的新老多邊組織，可謂中國外交和公共行政的新課題。

第四，在變化較快的國際經(jīng)貿(mào)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，隨著中國從經(jīng)貿(mào)科技大國向經(jīng)貿(mào)科技強國的發(fā)展，要有戰(zhàn)略意識推動中國標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)化和國際化。標(biāo)準(zhǔn)的推廣不完全是市場行為，背后更需要國家的戰(zhàn)略支持。目前，中國標(biāo)準(zhǔn)的國際認可度與中國的貿(mào)易大國地位遠遠不相稱。據(jù)統(tǒng)計，中國主導(dǎo)制定國際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不多，僅占國際標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)的0.7%。[3]在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，并不是簡單的更高標(biāo)準(zhǔn)和更低標(biāo)準(zhǔn)的爭論問題，而是如何找到適合大多數(shù)國家發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)才是好標(biāo)準(zhǔn)。在重視“與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)”規(guī)則的同時，更要重視致力于推動“與貿(mào)易有關(guān)的發(fā)展”規(guī)則，后者比“與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)”規(guī)則適應(yīng)的國家范圍要更加廣泛，且其是包容性而不是排他性的，共享屬性比獨占屬性更強。中國近年提出的“一帶一路”重大倡議，涉及許多與周邊國家的互聯(lián)互通規(guī)則和便利化規(guī)則建設(shè)，以大大促進亞歐大陸政治經(jīng)濟社會的流動性。這些都是中國在地區(qū)治理規(guī)則建設(shè)上可以大有作為的領(lǐng)域。

第五，關(guān)于參與全球治理進程中“兩類規(guī)則”的處理。將自身的利益和主張同更多國家結(jié)合起來，進而轉(zhuǎn)化為大家共同的利益和主張，并借助國際制度鞏固下來，是大國進行制度供給較為普遍的做法。正如前文所說，在“兩類規(guī)則”關(guān)系上，中國現(xiàn)在面臨的不是簡單的、單向的“與國際接軌”或者“接受國際規(guī)則倒逼國內(nèi)改革”這樣的問題，而是需要將“兩類規(guī)則”統(tǒng)籌起來對待。就“兩類規(guī)則”而言，核心是處理好國內(nèi)法律法規(guī)和國際法律法規(guī)之間的關(guān)系。兩者的關(guān)系既包括將國際上通用的規(guī)則經(jīng)過轉(zhuǎn)化變成國內(nèi)法律法規(guī)體系的一部分，更要重視積極主動地將中國規(guī)則通過多邊組織轉(zhuǎn)化為國際規(guī)則的一部分；既包括積極參與國際規(guī)則的立改廢釋工作，更要重視在推動國際關(guān)系民主化進程中，探索構(gòu)建中國特色的國際法理論和實踐體系；既要在涉外事務(wù)處理中與通行的國際法律法規(guī)體系保持一定的銜接，更要牢牢堅持國內(nèi)法治體系的獨立性；既要重視參與一些具有廣泛代表性和合法性的國際法院系統(tǒng)，更要重視積極探索建立亞洲地區(qū)性法院系統(tǒng)的可能性和必要性。一個完整的中國法系既包括國內(nèi)法律法治體系，也應(yīng)當(dāng)包括在推進國際事務(wù)民主治理和國際秩序建設(shè)中所形成的更多具有中國式理解的國際法律法治體系，從而更為有效地通過新興國際法律規(guī)則的制定將中國同世界共同的和平發(fā)展成果固定下來。

【本文寫作得到國家社會科學(xué)基金2011年度重大課題“中國特色外交理論研究”（11&ZD074）的資助，特此致謝?！?/p>

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 見2014年金磚國家首腦峰會通過的《福塔萊薩宣言》第18條，原文為“我們對2010年國際貨幣基金組織改革方案無法落實表示失望和嚴(yán)重關(guān)切，這對IMF合法性、可信度和有效性帶來負面影響?！毙匀囊姟度嗣袢請蟆?014年7月17日，第2版。

[2] 劉鴻武，《構(gòu)建中國的非洲學(xué)知識體系》，2015年9月18日在復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院的演講，全文見http：//www.sirpa.fudan.edu.cn/58/a8/c3694a88232/page.htm.

[3] 支樹平：《提升中國標(biāo)準(zhǔn)，促進世界聯(lián)通》，《人民日報》2015年10月14日，第13版。