包雅鈞

在快速城市化的進(jìn)程中，一個(gè)普遍性現(xiàn)象是，社區(qū)承擔(dān)著包括行政性事務(wù)和社會(huì)性事務(wù)在內(nèi)的大量事務(wù)。為此，社區(qū)減負(fù)已經(jīng)成為社區(qū)的強(qiáng)烈呼聲。但是社區(qū)減負(fù)不能削弱社會(huì)治理，社區(qū)治理作為社會(huì)治理的末梢，直接體現(xiàn)社會(huì)治理的水平和成效。

重慶市南岸區(qū)探索實(shí)行“三事分流”機(jī)制，將社區(qū)中的社會(huì)事務(wù)區(qū)分為“大事、小事、私事”三大類(lèi)，把政府治理和社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為社區(qū)治理注入了活力。民政部領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，作為一項(xiàng)標(biāo)志性探索，它具有在更大范圍內(nèi)推廣的意義和價(jià)值。

南岸區(qū)的實(shí)踐

重慶市南岸區(qū)于2014年中出臺(tái)了《南岸區(qū)健全村（居）民議事機(jī)制推進(jìn)三事分流的實(shí)施辦法（試行）》，意味著三事分流議事機(jī)制在全區(qū)全面鋪開(kāi)。事實(shí)上，“三事分流”此前已經(jīng)在南岸區(qū)南坪街道和峽口鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)，成效較為顯著，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展基層民主，完善基層自我管理和服務(wù)能力具有重要意義。

“三事分流”的涵義很明了。群眾訴求很多，要應(yīng)對(duì)處理這些事情，就要合理定位，分為“大事、小事、私事”三類(lèi)：大事涉及政府管理事項(xiàng)和公共服務(wù)，由政府部門(mén)負(fù)責(zé)解決；小事關(guān)涉社區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)，由社區(qū)各類(lèi)社會(huì)組織負(fù)責(zé)解決，其中社區(qū)的居委會(huì)（或村委會(huì)）發(fā)揮主導(dǎo)作用；私事關(guān)涉?zhèn)€人事務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)，由群眾自行解決或?qū)で笫袌?chǎng)服務(wù)。作為基層自治的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，南岸區(qū)民政局的負(fù)責(zé)人就“事”舉例說(shuō)，比如市政設(shè)施的建設(shè)和改善，這屬于大事的范圍，居民可以提出建議，但應(yīng)當(dāng)由市政部門(mén)展開(kāi)調(diào)查后進(jìn)行相應(yīng)的處理；如果是樓道清潔問(wèn)題，那就是小事，就應(yīng)由村（居）組織出面召集協(xié)商解決；如果是個(gè)人家庭問(wèn)題，那就是私事，居民可以通過(guò)市場(chǎng)服務(wù)解決。

這樣的“三事分流”實(shí)際上也是三事分責(zé)，即合理界定政府、社會(huì)和居民的職責(zé)邊界，政府不大包大攬，居民也有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，社區(qū)組織要?jiǎng)訂T居民互助。顯然，三事的具體內(nèi)容不是絕對(duì)固定的，而是要根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整，在南岸區(qū)各個(gè)街鎮(zhèn)也是分類(lèi)實(shí)施。

“三事分流”離不開(kāi)基層議事機(jī)制。不同事務(wù)適用不同處理機(jī)制，這本身是科學(xué)合理的，但前提是對(duì)不同事情的劃分應(yīng)當(dāng)科學(xué)，這又離不開(kāi)基層民主議事機(jī)制。南岸區(qū)提出了“三級(jí)議事會(huì)”、“社區(qū)組織議事”和“一事一議”3種基本議事制度。

“三級(jí)議事會(huì)”制度，是指依托村（居）自治組織體系，召開(kāi)樓（院）議事會(huì)、村（居）民小組議事會(huì)、村（社區(qū)）議事會(huì)進(jìn)行議事協(xié)商，這是當(dāng)前最為經(jīng)常的議事方式。在廣陽(yáng)鎮(zhèn)的明月沱社區(qū)，曾忠祥是一棟七層老住宅樓的負(fù)一層住戶，因?yàn)闃巧献羰褂脧N房管道不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е仑?fù)一層嚴(yán)重堵塞，他家的正常生活受到嚴(yán)重影響。為此，他希望修理后能與樓上住戶分?jǐn)傂蘩碣M(fèi)用，但屢屢受阻。社區(qū)議事會(huì)為此而專(zhuān)題議事，做通了樓上住戶的工作，最終大家平攤了相關(guān)費(fèi)用?！?/p>

“社區(qū)組織議事”制度，是指依托村居建有的各類(lèi)群團(tuán)組織、居民小區(qū)業(yè)委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織等群眾組織以及各類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織，在特定人群中開(kāi)展議事協(xié)商。這種議事是社區(qū)社會(huì)組織的內(nèi)部議事，目的是吸引各類(lèi)社區(qū)組織參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)。

“一事一議”制度，是指在利益范圍內(nèi)的相關(guān)群眾進(jìn)行民主議事協(xié)商，這個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)很普遍。

通過(guò)民主議事機(jī)制劃分三種事務(wù)屬性，是南岸區(qū)推進(jìn)基層民主的重要?jiǎng)?chuàng)新。

吸納民眾參與治理的機(jī)制

在南岸區(qū)，“三事分流”帶來(lái)的最直接成效是一批老大難問(wèn)題得以解決，眾多無(wú)人管、無(wú)錢(qián)管、無(wú)法管的事有了著落，居民遇到問(wèn)題動(dòng)輒上訪的“上訪大院”變身成為環(huán)境整潔、管理有序的和諧家園。例如，2000年入住的崇文小區(qū)是開(kāi)放式小區(qū)，80%住戶是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，流動(dòng)人口較多，收入普遍不高，每戶交的清潔費(fèi)低，清潔工因而每天只收一次垃圾，這導(dǎo)致樓道內(nèi)垃圾堆放，居民反映強(qiáng)烈。社區(qū)在議事中確定為“私事”，大家認(rèn)識(shí)到在當(dāng)前情況下就是要依靠自我努力共同整治，要養(yǎng)成把垃圾帶下樓的習(xí)慣。按通常的做法，社區(qū)會(huì)上報(bào)街道來(lái)解決，可能最終也能解決，但增加了財(cái)政壓力，也不利于引導(dǎo)群眾發(fā)揮自治功能。

因此，“三事分流”是有力吸納民眾參與社會(huì)治理的一種機(jī)制。在解決問(wèn)題的同時(shí)，民眾參與到社區(qū)公共事務(wù)中，有利于培養(yǎng)公共精神，他們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感也都會(huì)提高。對(duì)居委會(huì)來(lái)講，它也減負(fù)了，但減負(fù)不減效，做了減法得到的卻是治理成效的提升；對(duì)政府來(lái)講，也減輕了負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以騰出更多精力干大事。這種機(jī)制共同作用，就為政府和社會(huì)（包括社區(qū)和民眾）的職責(zé)劃分創(chuàng)造了條件。

為更好推動(dòng)民眾和社區(qū)處理“小事”和“私事”，區(qū)政府發(fā)揮引導(dǎo)支持作用，在社區(qū)培育帶有基金會(huì)性質(zhì)的公益站，區(qū)里出資成立社區(qū)基金會(huì)，保證民眾的合理意見(jiàn)能夠得到及時(shí)解決。

總的說(shuō)，這樣一種事務(wù)分類(lèi)處理的機(jī)制，進(jìn)一步突出了復(fù)合治理的特性，政府、社區(qū)、民眾都能在社區(qū)事務(wù)中找到合理的定位，并且相互促進(jìn)和強(qiáng)化各自的職責(zé)。

這其中，社區(qū)引導(dǎo)培養(yǎng)居民自治能力堪稱社區(qū)職責(zé)的重中之重，授之以魚(yú)，莫若授之以漁。一部分民眾的等靠要思想，盡管有其客觀性，但并不是天生的，而是與現(xiàn)存一些不合理治理機(jī)制聯(lián)系在一起。破除等靠要思想，僅依靠政府的說(shuō)服或者政府與社區(qū)置之不理都不是解決問(wèn)題的合理選擇。唯一的辦法，就是要提高民眾的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這種取向是不合理的，應(yīng)當(dāng)是自己的事情自己干，大家的事情一起干。作為民眾自治組織，社區(qū)以議事會(huì)為平臺(tái)，組織好大家議事，在此基礎(chǔ)上整合力量實(shí)現(xiàn)公益，是其核心使命?！皫偷昧艘淮?，幫不了天天?！蹦习秴^(qū)東路社區(qū)的黨委書(shū)記魏麗說(shuō)，建立和完善機(jī)制，讓居民逐步培養(yǎng)自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的能力才是社區(qū)工作的本責(zé)，而“三事分流”便是社區(qū)探索實(shí)踐的第一步。

三方共贏

對(duì)政府來(lái)講，在社區(qū)治理方面，不僅要處置需要政府出面的“大事”，另一條工作主線是要發(fā)動(dòng)群眾、調(diào)動(dòng)群眾積極性。

政府出臺(tái)有關(guān)“三事分流”的實(shí)施辦法，加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，為“三事分流”營(yíng)造體制機(jī)制環(huán)境，是這種努力的一個(gè)方面。

對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，民眾自己承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)做的事，展示了民眾的自尊，也展示了社會(huì)的文明與和諧。事實(shí)上，大眾的社會(huì)常識(shí)在這種機(jī)制中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種常識(shí)就是一種合理的自主意識(shí)，對(duì)于一個(gè)成年人來(lái)講，明了哪些事情應(yīng)當(dāng)由自己來(lái)承擔(dān)，但往往鑒于一些人搭便車(chē)，鑒于一些不公平不公正事情便產(chǎn)生心理失衡，也就希望由政府或社區(qū)來(lái)承擔(dān)應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的事務(wù)。而一旦有利于個(gè)人自主的機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用，這種常識(shí)也就支配其心理及行為。

“三事分流”是三方共贏的機(jī)制，但它最大的價(jià)值在于調(diào)動(dòng)民眾的積極性，讓他承擔(dān)他“應(yīng)當(dāng)”承擔(dān)的職責(zé)。在南岸區(qū)，在“三事分流”機(jī)制下，民眾的這種自主意識(shí)得到了大幅提升。

“三事分流”看似不起眼，但卻能得到專(zhuān)家認(rèn)可，由民政部在全國(guó)范圍推廣，其根本原因在于這樣一種機(jī)制符合了社區(qū)治理發(fā)展的歷史趨勢(shì)：政府、社會(huì)、民眾各歸其位。事實(shí)上，即使在當(dāng)代西方，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性，也是其社會(huì)治理的一個(gè)趨勢(shì)。

當(dāng)然，“三事分流”機(jī)制也還存在完善的空間。主要在于兩個(gè)方面：一是要避免政府由此甩手，二是對(duì)事的定性需要精準(zhǔn)判斷。這中間，政府、社區(qū)和民眾之間要保持信息溝通、交流暢通，關(guān)鍵是政府職能要履行到位。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）